第一件，官煤勾结的败露。2005年5月18日，湖南省娄底警方在一所宾馆抓获新化县最大的煤矿老板之一康建国。康建国涉嫌偷税漏税、职务侵占、涉黑、行贿，涉案金额数千万元。在对康建国的审讯中，办案人员故意出于疏忽，给他留下一台小灵通。通过监控其通话，警方在康家保险柜找到一个神秘账本，该账本记载着新化县煤炭局、国土局、林业局、国税局、地税局、法院、派出所等单位30余名干部在其煤矿所占股份，并分享红利的内情。官煤勾结的黑幕由此浮出水面。

        第二件，兰州腐败窝案的败露。2005年，兰州“首富”张国芳被有关部门实施强制措施，其后，包括兰州原市委书记王军、原市长张玉舜、副市长杨在溪在内的众多官员相继落马。而这起腐败窝案暴露的关键环节，则是原市长张玉舜与原书记王军之间的矛盾爆发，导致张玉舜在人大投票表决中落选，之后张玉舜将有关王军违规问题的材料递送到中纪委。加上张国芳的供诉，一个牵涉几十名官员的腐败窝案终于败露。当地人普遍认为，此腐败案暴露是互相咬出来的，即后任领导说的干部之间的不团结。

        这两件事情有一个共同的特点，即腐败问题的败露，是由于某些偶然因素所致。前者是秘密账本被发现，后者是腐败分子的内讧。这样人们自然就会发问，如果不是秘密账本被发现，账本上记录的干股及分红的秘密会不会败露？在兰州，如果不是“不团结的”官员互相揭发，集体腐败的窝案会不会被发现？进一步的问题是，如果这些问题的答案都是否定的话，治理这种腐败的制度化基础在什么地方？人们在警告贪污腐败现象的时候，经常会说“伸手必被捉”。但在上面这类现象中，人们似乎已经很难再有底气说这样的话了。相反，在现实生活中，即使开始时言之凿凿要“一查到底”的案件，到最后也往往会不了了之。原因在什么地方？人为的干扰固然是重要的原因，但不可否认的是，即使是从技术层面说，有些案件也难以继续查下去，因为“查无实据”。

        在这里，有据可查和无据可查是一个重要的区别。因为这两者分别对应着腐败现象的两种状态。以前一段集中进行整治的官煤勾结为例。那些“明股”，即那些干部确实出了资，有明文协议，进入正式账目的，是有据可查的。即使在清理官员入股问题时这样的问题没有完全得到解决，但只要是想认真解决，是有解决的基础的。而那些所谓干股，即没有实际的资金投入，没有明文的协议，不进入正式账目的，则连上述解决的基础都不具备。正因为如此，有人说，干股既无投资，又无入股，何来“撤资退股”？这样，也许我们可以进一步将腐败现象区分为可治理与不可治理这两种状态。其实，人们经常谴责的刑讯逼供等非法审讯行为，有时就是在面临破案压力而要破获的案件又处于无法查证或“不可治理”的状态下发生的。我这里当然没有为刑讯逼供行为辩护的意思，但我们确实需要明白这背后更为复杂的原因。

        在对腐败现象做上述区分的基础上，我们也许可以用另一种思路来思考反腐败问题了，即首先使腐败问题进入可治理状态。进入可治理状态本身不是解决问题，但却可以使解决问题成为可能。

        比如干股的问题，关键的问题是如何使其从无法治理状态转变为可治理状态。其实，如果我们分析一下就可以看出，干股的问题是否处于可治理状态，关键的问题不是在官股本身，而是在与此相连的一些其他更为基础的制度或秩序。这里至少涉及两种更为基础的制度。首先，是煤炭生产和销售的秩序，更具体说是销售环节中账目和票据管理制度。在一些煤矿，特别是私人所有的小煤矿中，财务和票据的管理是极为混乱的，有的煤矿甚至有三本帐，销售环节上发票的使用更是漏洞百出。其次，是现金管理制度。在西方成熟市场经济国家中，现金的使用量已经大大减少，而代之以信用卡或借计卡结帐，而这些活动银行都是有记录的。但在我们的社会中，大量的交易是通过现金进行的，现金的使用几乎不受限制。这样就使得有关部门很难对现金的流向进行有效的监控。试想，如果在这两个基础的环节上存在有效的制度，比如，没有正式的发票，一吨煤也运不出去，若干数量以上的交易必须以信用卡或支票进行结算，如果有了这两个基础制度的条件，尽管不能说干股的问题就可以得到解决，但至少会在各种票据及银行的记录上留下蛛丝马迹。这样，就会使无据可查变为有据可查，使不可治理的状态进入可治理状态。

        在美国就发生过这样一件事情：美国中情局的一个官员因消费大大高于收入，被怀疑出卖情报而受到秘密调查。调查人员通过对该官员个人银行帐号中资金往来的调查，发现其收到来自非工资收入的款项，并且该款项是来自与某敌对国家有关的机构。而进一步调查显示该机构与该国间谍机关有关系。调查人员立即对该官员保管的情报进行监控和调查，最后揭露出一起出卖机密情报案。在证据面前，该中情局官员承认曾将自己保管的机密文件拷贝后出卖给某国间谍。从这个案例中我们可以推测，如果没有相关的现金管理制度，没有政府对社会金融活动的有效监控，这个案子是否能被破获，是很难说的。

        由此引出的是我在《守卫社会生活的底线》一文中已经提出过的一个问题，即“制度是如何失败的”。制度失败的原因可能是多方面的，更直接的是制度设计和安排本身的问题。但有的时候，许多制度的失败，往往并不在于制度本身，而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。有人曾经对我国现有的反腐败措施与西方国家的反腐败措施进行比较，发现在一些领域中，我们的反腐败措施并不比西方国家更为粗疏，相反，有的甚至更为复杂和严密。但问题在于就是不起作用，原因就是基础秩序的缺失。不仅反腐败的问题是如此，其实有很多有效的规则，其本身都往往是很简单的，甚至是很粗疏的。正因为如此，有人到了西方国家后曾经感叹，在那里要钻制度的空子是太容易了。比如，在许多国家，上火车是没人检票的，你只要去窗口买好票就行了，甚至站台也是开放的。有人还经历了一次这样的事情：有位留学生从英国向国内寄回一块手表。可当家人收到时，只是一只空盒子。里面的手表不翼而飞。当他向英国邮局提出此事时，邮局却未让他出示任何证明且很快地向他赔偿了损失，也不怕其中有诈。

        为什么这么粗疏的制度能够有效运转而没人钻制度的空子从而导致制度失效呢？下面的例子也许可以给我们一些启示：有欧洲手机销售公司免费向消费者派发手机，目的当然是想赚取话费。按照规定，每人只能领取一个，但也没有烦杂的手续，签个字而已。有人问，会不会有人重复领取？被问到的当地居民，耸耸肩答道：这怎么可能？正是从这个答案中，我们明白了这个看似粗陋的规则何以不被人们钻空子，因为“这怎么可能”这个判断，包含着太多的东西：个人的尊严、名誉、诚信、遵守规则，甚至还包括不珍惜这些要在未来将会付出的代价等。可以说，没有这一切作为支撑，仅仅“签字即可”的规则，是无论如何也不可能有效运作的。

        前面讨论的票据管理、现金管理，这里讨论的尊严、诚信等，看起来好像互不搭界，但所有这一切却构成了一种社会生活得以运行的“基础秩序”，而种种的社会制度的运作也是以此为条件的。著名经济人类学家波拉尼曾经提出“嵌入性”这一重要概念，他指出“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中”。尔后，美国社会学家格兰诺维特更具体论证了经济活动不是在真空里进行，而是嵌入于社会结构之中的。不过，他更多地是将社会结构理解为“社会关系网络”。但在这里，我们可以将这样的一种理论脉络做进一步的扩展，即所有的制度都是嵌入于“基础秩序”之中的。制度是否有效，与这个“基础秩序”有着密切的关系。

        这样的一种思路对于理解我们今天所面对的问题乃至由此要进行的改革都是有意义的。在过去20多年中，我们往往更加重视的是具体制度的变革，而对“基础秩序”的建设却很少给予关注，甚至有时秉持一种机会主义的态度，不惜用毁坏“基础秩序”的方式来获得暂时性的改革收益，结果是为制度有效运作不可缺少的“基础秩序”的崩解。因此，在改革的新阶段上，我们应当把“基础秩序”的构建作为一个重要的任务来加以推进。