城市化、工业化和新农村建设都涉及农村土地使用权流转问题。

        改革发展以来，中国城市化、工业化进入快速发展时期。一个国家的未来如何，首先看它的城市化水平如何；一个国家强盛与否，首先看它的工业化程度高不高。这些发达国家留下的实践经验，已经深入人心。虽然中国目前城市化率已经由改革开放之初的18%上升到43%，年均增长接近1个百分点，但与发达国家75%的水平相比仍有很大差距，与我国未来五年、十五年以及本世纪中叶所规划的奋斗目标仍有很大差距，表明我国城市化发展的空间还很大，我国仍处在为城市化提速的时期；虽然中国的工业化已经有了长足发展，2005年中国经济总量超过意大利、法国和英国，跃居世界第5位，占世界份额5.0%左右，其中工业对GDP的贡献率是47.3%，按工业增加值86208亿元（含建筑业）计算，落到人均头上就仅6631.4元，与发达国家的工业化水平相比距离很大，表明我国工业化发展的空间还大，我国仍处在为工业化加速和升级阶段。而土地的供给，是继续推进城市化、工业化的基点。谁为中国的城市化、工业化继续发展提供土地？是农村。更具体一点，是农民。通过改变农村土地原有用地性质来支持中国的城市化、工业化，这个过程，本质上则是流转农民的土地使用权。

        社会主义新农村建设提出了土地适度规模经营问题。事实上，中央早就多次在涉农文件中提出鼓励有条件的地方适度规模经营，在尊重农户意愿、保护农民利益的前提下依法流转土地。中国农业现代化过程中，最大的瓶颈就是土地家庭经营规模太小。所以，各地几乎都有探索土地向规模经营流转的实践和经验。凡是农村经济发达的地方，都与家庭承包土地向经营大户集中、向集约化生产转变有关。虽然农村土地流转现象已经十分普遍，但有两个薄弱环节：一是所谓“依法流转”，“法”在哪里呢？且莫说国家的《农村土地流转法》还没有，就连地方性的暂行或试行法律法规都没有；二是流转过程的价格随意性大，如何流转基本上是由地方政府所垄断，与市场经济潮流格格不入。随着新农村建设的推进，各地政府把土地向规模经营集中作为新的重大举措和实践。

         可见，无论是城市化、工业化，还是新农村建设，都触及农民土地使用权的转让问题。

        农村土地使用权非市场化转让是农民利益遭遇非公平掠夺的根源。

        农业部农村经济研究中心副主任、研究员关锐捷在他的文章《消除城乡国民待遇差异构建和谐社会》（《社科论坛》2006年第1期）中转引了国家发改委的专家测算，改革开放的20多年中，仅征用农地的价格剪刀差，就从农村拿走6万多亿元。6万多亿元是一个触目惊心的数字，它相当于整个计划经济时期的20多年间国家通过工农业产品价格剪刀差从农村拿走5千多亿元的12倍，超过改革开放以来20多年间国家对农村投入的总和。这个数字意味着8亿中国农民人均损失7500元，是“十五”期间国家千方百计促进农民增收农民年均增收200-300元的25倍以上。

        近年来，随着土地转让公开招标和土地公开招标的比例上升，随着城市化和工业化的进程加快，随着土地成为越来越稀缺的资源，土地价格呈飚升之势。

        由于中国经济仍处在起步腾飞阶段，加上土地使用一直是政府宏观控制，土地价格起点低。即使是与改革开放之初相比，现在的土地价格已经翻了几十倍，但与发达国家、发达地区相比，仍处于低价位，因而土地增殖空间还相当大。有专家预计，中国土地价格可预期的顶点大约是现在价格的3倍。

        政府“经营土地”主要就是经营城市居民拆迁后的土地和城市化、工业化所需要的农村土地。（城市居民拆迁后的土地数量与整个城市化、工业化进程中实际征用的土地总量相比微不足道，政府所经营的土地绝多数来自农村。）如今各地政府“经营土地”已经蔚然成风，不少地方政府“经营土地”的所得超过财政收入一半以上。由于城市化、工业化还在提速，土地需求量还在增大（虽然增幅可能减少），政府对土地的经营势头还会更加强劲。

        在中国经济已经发展到“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段，在中央提出“新农村建设”，把农村建设作为关系全局发展的新时期，这种所谓“政府经营土地”，实则是非公正地转移农民利益的强劲势头，应该得到遏止了。

        大兴农民新居的动机值得警惕！

        新农村热潮掀起以来，我们欣喜地看到，地方政府加大了对农村发展和农业发展的资金投入，加大了对改善农民生活条件、生活环境的资金投入。

        可是，“钱从哪儿来”，成了地方政府在新农村建设中的头等大事。本来，中央对“新农村建设”的“钱从哪儿来”已经有明确的要求，就是“工业反哺农业、城市支持农村”，就是政府财政转移支付更多一点。在我看来，能不能做到“工业反哺农业、城市支持农村”，能不能做到政府财政转移支付更多一点，是衡量各地政府是真建设新农村还是假建设新农村的基本尺度。实际上，新农村建设需要钱，城市化、工业化发展也需要钱，钱就是那么一点，“鱼与熊掌不可兼得”，在这二难选择面前，一些地方政府选择的是“用农民的骨头熬农民的油”，熬出的“油”再分一点给农村，余下的更多的“油”还是用在城市化、工业化上。这种“用农民的骨头熬农民的油”的做法，主要表现为“农村整理土地城市用，城市用地‘支持’农村建设”。于是，一个整理农村土地的热潮在各地兴起。

        从媒体报道和我调查的情况看，在一些大城市，由于城市扩展用地或工业用地早已超标，土地资源稀缺成为制约发展的最大瓶颈。利用这次“轰轰烈烈”搞新农村建设的机会，以修建农民新村为名，通过与农民原有的宅基地置换，整理出新的农用地，政府国土部门以每亩略高于国家规定的钱收购。这样，整理出了新农用地的乡镇就有了一笔“可观”的建设资金。表面上看来，这种方式城市农村兼大欢喜，各有所得，实际上包含着巨大的不公平和隐患。

        这种九曲十八弯的方式貌似给了农民一点甜头，然而，我们只需掠开表面的浮油，就能清楚地看到里面的不公平是何等地严重了。假设农民腾出自己的宅基地或林地，整理出1亩土地，政府按每亩2万元支付，就可以获得经营1亩土地的指标。政府再用20万元来安置在近郊被征用了1亩土地的农民和变生地为熟地（如“三通一平”等），共支付22万元。但这1亩土地拍卖后的实际所得是100万元。政府在这个交易活动中获得经营土地的剪刀差每亩为72万元，是最大的获利者。经营农村土地的价格剪刀差如此之大，一些地方政府甚至向各乡镇下达土地整理指标，连很难集中居住的一些偏远山区都接到了这样的土地整理指标。事实上，多年来的土地整理，几乎穷尽了荒坡、河滩，绝大多数地方只剩下宅基地了，为什么各地政府热中于为农民修建居住新村，原因就在这里。如果这72万元的价格剪刀差收益大部分用于城市化、工业化，仅将少部分用在农村，不就是“用农民的骨头熬农民的油”吗？公理何在？中央提出新农村建设就是要惠及广大农民，而地方政府在宅基地上巧做文章，这不就扭曲了新农村建设的初衷吗？社会舆情中有“新农村建设是再一次大规模掠夺农民利益”，绝非空穴来风！

        贫困地区的农民之所以还能够安居乐业，就因为庭院经济和家庭养畜可以维系基本生活要求。农民集中居住之后，庭院经济和家庭养畜几乎全没了。所谓增加这些集中居住后的农民的就业渠道，就我调查的地方看，都或多或少地是在“忽悠”农民，“忽悠”上级官员。“日后怎么办？”一些有良知的乡官忧心忡忡地对我说。

        究竟是城市的政府？还是城市和农村的政府？

        这本来不是问题。在中国行政结构中，政府肯定是城市和农村的政府。事实上，地方政府一直偏向城市。计划经济时期，政府制定工农业产品价格剪刀差，农村为国家的城市化、工业化做出重大贡献。放在历史的、国家发展大局的位置上看，可以理解；改革以来，政府经营土地，利用土地价格的剪刀差，农村又为国家的城市化、工业化做出巨大贡献，我们仍能理解，因为改革开放之初，中国的城市化水平太低，工业化程度太低。问题是，在国家发展已经进入“工业反哺农业、城市支持农村”新阶段，日愈拉大的城乡差距已经成为我国社会矛盾和经济矛盾的焦点，甚至也成了制约城市化、工业化可持续发展的瓶颈，中央提出新农村建设，认为这是“我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务”（引自胡锦涛在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班开班式上的讲话），在这个新阶段、新时期，政府继续向城市转移农村利益，就难以容忍了。

        我不反对“农民集中居住”，因为农民集中居住可以降低改善农民物质生活条件和文化生活条件的成本。农村的贫困，不仅是人均年收入远远低于城市居民，还包括农民居住条件差、生活环境差。全面建设小康社会，重点和难点是改善农民的物质生活和文化生活条件。但政府必须严格落实中央建设新农村的精神和要求——在有条件的地方，在农民自愿的基础上，在维护农民利益的前提推进。绝不能如有的地方那样，超实际情况下达土地整理指标，以新农村建设“20字”方针中的“村容整洁”为幌子，为地方政府经营农村土地“造血”。

        我也不反对政府“经营农村土地”。农民所拥有的土地使用权，是国家政策和法律赋予的。农民是土地使用权转让的主体。但是在农村土地流转市场还不完善、农民权利组织还不健全的情况下，农村土地委托政府经营，理论上讲可以使农民的利益最大化。但政府经营农村土地的行为，本质上仅仅是由于农村土地市场机制还不健全、农村土地流转市场主体还不明确，为了保护农民利益、实现农民利益最大化而的情况下“代为”农民经营的行为。政府如果既要考虑城市的发展，又要兼顾农村的发展，那么，农村继续提供土地已经是满足城市化、工业化发展的需要了，政府“代为”经营土地的收益就应该主要用于农村经济社会的发展上。事实上正相反，政府经营农村土地的收益主要是用于支持城市化、工业化，这就是对农民利益的恶意转移和变相掠夺。

        地方政府为什么热中于经营农村土地，城市恶性扩张屡禁不止，从揭露出来的问题看，不就是有巨大的政治利益和经济利益可捞吗？非科学发展的政绩观，权力的商品化，是盘伏在中国发展上的两大毒瘤。中国是一个13亿人口的大国，而人均占有的土地量低于世界人均水平。国家实行严格的土地管理制度，我们恰恰在土地管理方面破绽百出。有多少官员被土地“埋没”，我们在土地管理方面就有多少处漏洞。总理温家宝曾严厉指出：绝不能在土地问题上犯历史性错误。看来，地方官员是充耳不闻，上有政策、下有对策，逾越雷池也无所畏惧了。

        确立农民对土地使用权的产权主体地位。

        农民土地使用权的市场化改革，最终目标是确立农民所拥有的土地使用权的产权主体地位。

        历史上太多的教训告诉我们，凡是权属不清的东西，都容易被强势力量轻易夺走。理论上讲，中国现有法律条款对农村土地的权属界定是清楚的，土地所有权属于集体，使用权属于农民，使用权拥有者同时也是所有权拥有者的组成部分。虽然所有权是最基本、最核心的产权，但使用权更具有实际意义。特别是在国家确定给农民的土地经营权长期不变的情况下，土地使用权的实际意义更大。然而，几十年来形成的利益关系是先国家，再集体，后个人，当这种利益关系被强势力量主宰后，现实中农民的土地使用权的权属利益就非常脆弱。又由于土地所有权与使用权既有联系，又相分离，作为强势力量的地方政府刻意模糊农民与集体之间对土地权属的界定，以利于在强征农村土地时降低行政成本和经济成本。

        所以，农民土地使用权的市场化改革，不过是借助完善社会主义市场经济体制之东风，强化现有法律条款对农村土地的权属界定。同时，确立农民在土地使用权权属方面的主体地位，也是治理土地供给混乱、正本清源的根本方略。

        农村经济市场化程度不高，一方面是单家独户的农民作为市场主体太弱小，另一方面就是农民的最主要、最基本的产权——土地使用权、经营权、收益权长期模糊不清。由于农业经济活动中产权模糊，作为弱势群体的农民难以维护自己的权利，强势政府才可能大包大揽，任意“转移”农民的利益。

        中国市场经济已经形成大势，市场经济体制已经进入更加完善阶段，但市场经济体制建设仍然主要是围绕二、三产业方面展开，如以“明晰产权”为主的国企改革已经接近尾声，第一产业的基本要素、核心要素——农民对土地的使用权、经营权、收益权的市场化改革还没破题。所以，无论是完善市场经济体制在农业经济方面的薄弱环节，还是遏制地方政府随意转移和掠夺农民利益，都需要对农民土地使用权进行市场化改革，确立农民对土地使用权、经营权、收益权等各项权属的主体地位。农民土地使用权市场化改革，是一道绕不过的坎。绕开这一领域的改革，市场经济是畸形的，市场经济体制是不健全的，农民利益将继续受到损害。

        农民土地使用权市场化并非土地“私有化”。

        尽管中国改革是从农村土地家庭联产承包拉开序幕的，但那不是市场化改革，仅仅为推进市场化改革创造了基础。而为什么城市经济的市场化改革早已呼啸而来，进入攻坚阶段了，农业经济中做重要的土地使用权市场化改革还未破题，是因为确立农民对土地使用权、经营权、收益权等各项权属的主体地位与土地“私有化”之间虽然“两重天”，却仅“一步之遥”。这方面的改革远比诸如国企改革更复杂，更艰难。中国是一个还有8亿农民的大国。涉及8亿中国农民根本利益的改革，需要更加完善的制度条件，更加慎密的改革方案，更加深远的战略安排。

        农民土地使用权市场化改革，是进一步完善社会主义市场经济体制，借助市场经济体制的力量，强化现有法律条款对农村土地的权属界定，并非土地“私有化”。

        综观世界各国的土地权属情况，实行土地所有权私有，也有经济发达、人民富裕、社会稳定的国家，如欧美发达国家；也有经济落后、人民贫困、社会动荡的国家，如拉美等发展中国家。选择什么样的土地制度才更有利于经济发展、人民富裕和社会稳定，取决于这个国家的基本制度、历史沿革和国家实情。中国农村土地使用权的市场化改革，不涉及土地所有权问题。改革是在尊重国家《宪法》的前提下，仅针对土地使用权进行。

        中国《宪法》确定“农村和城市郊区的土地属于集体”，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，集体所有的土地其使用权属于农户。这种土地的所有权与使用权既相联系而相对分离的土地权属制度，考虑了社会主义中国还处在社会主义初级阶段、这个阶段还很长的国情与史情。历史地看，这种“双层经营体制”在保护农民根本利益、解放农业经济生产力、稳定农村社会等方面都发挥了积极作用。但放在发展中国市场经济、完善社会主义市场经济体制的大背景上看，这种“双层经营体制”实行得还不到位。由于农民土地使用权的非市场化，早已市场化了的城市住房用地、商业用地、工业用地，通过地方政府先征后卖，征地补偿非市场化，有时甚至非市场化补偿都不到位，农民土地使用权受到严重损害，折射出市场经济对农民利益的侵害。为了确保“双层经营体制”更加严格地执行和农民利益不受到市场经济的侵害，必须进行农民土地使用权的市场化改革。所谓农民土地使用权的市场化改革，基本要求就是农村土地流转价格是参照市场行情而不再是一成不变的“补偿标准”。所以，农民土地使用权的市场化改革，就是国家赋予了农民对土地使用权的期权属性。凡是与经济活动有关的征地，都不再与“补偿”挂钩，而是与市场接轨。农民土地使用权市场化改革的法理依据就是《宪法》确立的“双层经营体制”和“国家实行社会主义市场经济”。农民土地使用权市场化改革不能突破《宪法》所确定的边界。

        设立农村土地收益的专项基金来发展农村。

        启动并完成农民土地使用权的市场化改革，将是一个很复杂、很漫长的过程，而城市化用地、工业化用地以及规模化经营仍在继续。现阶段农村土地还只能委托政府经营。

        政府经营农村土地的收益用于何处呢？

        有一种观点认为：“农村土地价格升值是城市化、工业化的结果，所以农村土地价值的升值部分，应该归属城市化、工业化”。目前国家实行对征用土地进行“补偿”的制度，与这种理论有关。这种理论的破绽就在于否定了农民对土地使用权的产权权属地位。比如，某商业口岸，由于周边经济兴起而致使价值升值，这增值部分的价值法定属于该商业口岸的产权所有者。同理，即使是因为城市化、工业化使农村土地价值增值，增值部分的价值仍然属于农村。如今，新一届中央政府已经明确表示：中国农民问题的核心是土地问题。给农民土地经营权以长期的保障，15年不变，30年不变，就是永远不变。必须保护农民对土地经营的自主权。“土地出让金主要应该给予农民”。

        那么，是不是政府经营农村土地的收益全部返还给这些土地被拍卖了的农民呢？我认为，也不能。首先，依照国家实行的耕地总量平衡的土地保护政策，城市化、工业化所用土地，其指标往往是其他地方新增土地后创造的。有了其他地方新增耕地，才有城市近郊农村土地可供地方政府经营的前提。第二，社会主义国家以公平、公正和缩小差距为本质特征，农村是相对城市而言的整体，农村的土地收益应该在这个整体内调节分享。基于上述理由，政府经营农村土地的价格剪刀差收益，应该作为发展农业经济，改善农民生活、生产、居住条件，提供农村社会保障的专项资金。由此，建议国家和各级政府设立专项基金，用于储蓄政府经营农村土地价格剪刀差收益资金和发展农村各项社会事业。

        设立农村土地收益与使用基金，与农民土地使用权市场化是一对矛盾。所以，这项改革需要平衡这对矛盾，统筹兼顾农民个体和农村集体的利益，还得有非常慎密的政策设计。