杨涛：从宏观产业结构调整角度看待“三农问题”_文章·争鸣

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杨涛：从宏观产业结构调整角度看待“三农问题”

杨涛 2006年4月30日 09:51 世纪中国

　　一般来说，我们说一种社会现象中存在某种“问题”，是因为这种现象偏离了我们的某种评价标准，也就是说一个“问题”的产生，依赖于两个方面，其一是问题所指向的社会现象，其二是我们用以评价这一现象的标准。那么在“三农问题”中，问题所指向的社会现象和我们的评价标准各是什么呢？对于“三农问题”所指向的社会现象，人们大致有相同的认识，“三农问题”是对一系列具体问题的总称，这些问题包括农民收入问题、税费负担问题、劳动力转移问题、土地制度问题、农村金融制度问题、农产品流通问题，还有农村市场消费、乡村基础设施建设、义务教育、社会基本保障制度以及农民自组织等等。这些问题可以归纳为三个大的方面：农村、农业、农民，因此被称为“三农问题”。但是对于我们评价农村、农业、农民的情况所用的标准，却不大为人重视，很多人没有意识到这个方面。

　　虽然我们知道，对于社会现象和个人生活的评价标准并不统一，存在若干不同的标准，但对于“三农问题”来说，这个标准并不复杂。“三农问题”是在比较意义上提出来的，我们之所以要从所有社会问题中区分出“三农问题”，在于三农领域与非三农领域之间，存在明显的差距，这个差距反映到人们头脑中，才导致“三农问题”这一提法。所以在“三农问题”中，我们用以评价三农领域各种现象所用的标准，其实来自非三农领域，也就是说，来自城市、第二和第三产业、非农业人口的现实状况。

　　经过这样的分析，“三农问题”转化为在中国社会的某个时期，在三农领域与非三农领域之间存在的巨大差距，“三农问题”的成因，就是这个时期里三农领域与非三农领域巨大差距的成因，“三农问题”的对策，就是解决这个差距的政策措施。

　　虽然三农领域包括经济产业、地域、人口三个方面，这三个方面形成一个整体，但是这个领域的核心应该是经济产业，农村与农民是因为产业而区分出来的，没有产业的区别，并无农村与城市、农民与非农业人口的区别；而产业的转移，则意味着农民身份变化和农村的城市化。因为这个原因，我们可以这样认为，“三农问题”实质是产业结构问题，是农业与第二、第三产业之间的关系问题。

　　根据经济学中的产业结构理论，在大多数的历史时期里产业结构的变化非常缓慢，只有发生了产业革命，才会出现剧烈的产业调整，而在农业与非农业之间出现调整，则是因为发生了工业革命。产业结构理论也揭示了工业革命发生的原因和动力：传统农业与新兴工业的生产效率不一样，工业经济的生产效率远远高于农业，使得工业经济快速扩张，产生了生产要素从农业领域转移到工业领域的要求。在市场环境中，因为工业经济相对于农业经济的高效率，工业产品的平均利润率高于农业产品，工业的快速扩张也提供了更多的就业机会，导致生产要素自发从老产业向新产业流动，从而实现产业调整。产业调整的结果，使得新老产业之间重新得到平衡，人均产出、收入等趋于一致。也就是说，两大产业生产方式、发展速度上的差异导致两个领域之间产生了巨大差距，这个差距形成一种压力，推动产业结构调整，以减小差距。

　　所谓“三农问题”，应该放到工业革命这个大背景下来理解。正是工业革命导致了工农业之间的差距，这个差距，以及由它推动的产业调整，是关于农村、农业、农民各种现象的成因。但是我们也知道，中国的工业革命主要发生在上个世纪五十年代，国家通过强有力的政策手段以及前苏联的帮助，在强制剥夺农民的产品剩余的基础上迅速实现了工业的原始积累，短短几年时间，建立起比较完善的工业体系，初步实现了农业国家向工业国家的过渡；而所谓“三农问题”，则主要在九十年代后浮现出来的，如何理解二者在时间跨度上的不一致呢？

　　五十年代中国的工业化过程与西方国家工业革命的意义并不一致。西方历史上的工业革命是在自由市场基础上完成的，工业革命的结果是建立于市场机制上的工业生产体系，而工业革命的效果来自于两个方面：工业生产与资源的市场配置机制。如果以这个作为标准来看待中国的工业化，五十年代的工业化显然是不完整的，它相当于人为地把市场机制与产业结构分开，通过计划手段完成了产业调整，而市场机制则没有恢复。从这个意义上，七十年代末开始的经济改革，可以看作中国工业革命的一个子过程，是五十年代不完整的工业革命的继续。

　　我们分别考察两个阶段里三农与非三农两大领域的关系。上世纪五十年代的工业化，必然造成农业与工业、农村与城市、农民与非农业人口之间的差距，这个差距来自于两个方面，其一是工业的生产效率高于农业；其二，国家通过税赋、工农业产品价格的剪刀差等形式实现农业剩余向工业的无偿转移。这两个因素使得工业经济出现一个快速发展和积累过程，体现为工业体系的初步完善，城市基础建设出现一个飞跃，城乡差距拉大，对于城乡居民来说则体现为教育水平和福利、收入差距。也就是说事实上，五十年代的工业化已经造成了巨大的城乡差别。

　　按照产业结构理论，因工业发展而在两大领域间产生的差距会形成一种压力，推动生产要素从农业向工业转移，以实现产业调整，并使得新老产业之间差距减小，但是产业结构理论主要基于市场环境，而当时的中国实行的是计划经济。在计划体制下，产业调整不是通过市场手段，而是通过政策手段完成的，在五十年代出现了大规模的农业人口向工业人口的转移过程，人口转移满足了工业对劳动力的需求，但却没有减小工农业、城乡之间的差距。

　　我们说“三农问题”产生于三农领域与非三农领域之间的巨大差距，在五十年代之后，中国社会的城乡差距巨大，为什么并没有人提出“三农问题”呢？虽然“问题”的基础是差距，但一个“问题”浮现出来，是因为人们意识到这种差距，并产生评价。一九四九年后，中国实行严格的户籍制度，把全国人口按农村和城镇两种身份划分，人为划分出两个阶层：农民和城镇人口。这个划分使得人们在评价社会生活和个人生活时采取不同的标准，这个社会中的绝大多数人并没有关于城乡差距的评价标准，他们只把这种差距看着一种现实环境。所以那个时候“三农问题”并不存在，或者说“三农问题”隐性存在，没有产生社会影响，没有在社会生活中浮现出来，因此城乡差距并没有形成推动社会自发变迁的压力。

　　七十年代末，开始了计划经济体制向市场经济体制的转型。因为五十年代的工业化不是完整意义的工业革命，它只是建立于计划体制上的工业化，这个不完整的工业革命造成了一个后果：工业经济的效率受到严重影响，远远低于在市场环境下的水平。所以客观上，七十年代末开始的经济体制转型使得工业经济的效率在五十年代工业化的基础上进一步提高。虽然我们知道，农业的生产效率也大大受制于计划经济体制，经济体制改革同样使得农业的生产效率提高，但工业经济，以及在工业经济基础上发展起来的第三产业的发展潜力远远高于农业，在计划向市场转型、给社会经济松绑所带来的效率提升减小，也就是八十年代的商品化完成之后的九十年代，第二和第三产业必然会继续快速发展，把没有发展潜力的农业远远抛在后面。于是从九十年代开始，社会就出现与五十年代工业化阶段相似的情形：在三农领域与非三农领域之间出现了差距扩大的趋势。

　　与五十年代的情况不一样的是，市场化改革对社会制度提出了要求，在这种要求下，城乡二元化的制度框架逐渐被打破，社会阶层间的流动性增加，等级观念逐渐消退，平等观念增加。在这样的背景下，人们开始以相同的标准看待两大领域，在三农领域与非三农领域之间存在的巨大差距进入人们视野，“三农问题”产生了。因为在两大领域之间产生差距主要发生在两个时期，一是五十年代的工业化，二是九十年代以来，但第一个时期并没有引出“三农问题”，“三农问题”是在等级结构逐步解体后进入人们视野的，这就使得在第二个时期浮现出来的“三农问题”其实是两个阶段问题的结合：历史原因导致的问题和现实原因导致的问题，“三农问题”因此而复杂化。

　　经济体制改革阶段与五十年代工业化阶段的另一个重大区别是，经济转型的方式由完全依赖政策调整转变为市场自发变迁与政策调整相结合的方式，这个转变的意义更为深远。按照产业结构理论，在市场环境中，当工业以及基于工业发展的第三产业迅速发展时，将导致传统农业与非农产业之间的差距扩大，这个差距成为一种压力，推动生产要素从农业向非农产业流动，以减小差距。进入九十年代的中国已经初步成为一个市场经济国家，产业调整的规律也在中国的改革过程中体现出来，社会资本投入自发向工业倾斜，以及劳动力自发从农业向工业转移而形成的“民工潮”，就是这个规律的体现。

　　也就是说，中国工业革命的第二个阶段里，由非农产业的迅速发展所导致的自发产业调整已经体现了出来，它正在改变三农领域与非三农领域的对比，也在改变三农领域的面貌，按照产业结构理论，这是符合经济规律的过程。但是，为什么“三农问题”恰恰是在这个时候浮现出来的呢？为什么产业调整没有使得两大领域差距缩小，问题反而严重了呢？

　　产业结构调整主要指产业规模比例上的变化，但产业调整的过程并不仅仅局限于产业本身的变动。按照产业结构理论，与产业调整相伴随的是城市化进程，而城市化则包括了人口流动、地域景观、经济产业、社会文化等诸多内涵。按照“三农”的划分方式，我们分别考察农村、农民、农业三个方面的变化。

　　从地域上来看，城市化包括两种方式，一是农村地域的城镇化，二是通过原有城市规模的扩大来吸纳农村人口。因为城市化的核心是产业调整，所以这两种方式实际意味着非农产业的扩张发生的地域差别，第一种方式下，非农产业的扩张主要发生在原农村地区，第二种方式下，非农产业的扩张发生在城市。改革开放以来，中国社会的城市化进程可以分两个阶段，第一阶段是上世纪八十年代，以发展小城镇，就地转化农业人口为主；第二阶段是九十年代以来，城市化体现为原有城市的扩张。

　　我们知道，产业发展的动力是资本流动，城市化方式的变化只能通过投资方式的变化来理解。经济体制改革以来，投资的决策主体经历了从中央到地方，从政府到民间的转变过程。在八十年代，投资的决策权力集中于中央，投资方向更容易体现政府意志，而以发展小城镇为主的城市化正是政府的主导政策，所以八十年代里小城镇和乡镇企业快速发展为一大特色。进入九十年代，随着与市场经济改革配套的政治体制改革实施，地方政府权力逐步扩大，政府投资的决策主体转移为地方政府，加之民间资本的比重增加，外资大举进入中国，投资主体和投资方式的变化巨大。无论地方政府还是民间资本和外资，其投资行为都更容易受市场左右，政策性远低于中央政府主导的投资，这个时候，社会原有的地域差距对投资方向的影响体现出来。

　　原有的地域差距产生于两个原因，其一是早在五十年代的工业化时期就已经形成的城市与农村之间的差距，其二是因改革开放政策差异造成的东西部间差距。因为这两个原因，在农村和城市之间、东部和西部之间，基础设施、人力资源、思想观念以及政府行为诸方面存在显著差距，这种差距使得九十年代以来的投资倾向于城市和东部，城市化体现为原有城市规模的扩大，也使得原有的的城乡差距进一步扩大，城市面貌日新月异，农村建设停滞不前。

　　以发展原有城市，而不是以发展小城镇就地转化农村人口方式来城市化，就存在城市吸纳农村人口，农民身份转变的问题。如果这个转变过程实现，就可以顺利完成城市化和产业调整(当然可能导致大城市病，但这是另一个问题)。但是，根据目前的三农问题研究，农民身份转变过程并没有完成，存在多种因素阻碍农民向非农业人口转变。把进入城市谋生的农民称为“农民工”的独特现象，体现了这一现实，界于农民与工人之间的这一称谓，形象地反映出农民身份转变过程中的尴尬。

　　目前阻碍进入非农产业的农民身份转变的因素可以归纳为如下两个方面。其一是制度和政策因素，最为明显的是，限制人口流动的户籍制度至今仍未废除，它使得城镇可以轻松区分出本地人口和农村人口，并给予不平等的制度和政策限制；又比如政府行为缺乏制度规范，不容易受到监督，使得其地方保护倾向明显；又比如中国城市普遍拒绝低收入人口，以城建名义清除低收入人口居住区；等等。

　　其二，从制度角度来说，并不是完全堵死了农民身份转变的通道，一方面城市并没有拒绝农村人口进入城市，另一方面还存在以经济手段调整户籍比例的政策，农民可以通过“买户口”方式实现身份转变。但是转移到农民角度来看，其意义并不一样，没有城市户口的城市生活，以及“买户口”进入城市，意味着增加了进入城市的成本，从农民角度，身份转变主要是个经济成本问题。

　　既然是经济成本问题，经济上的因素显然会成为影响农民身份转变的重要原因。吴思先生的《城乡身份推算》①一文可以给我们启示。农民即使没有城市户口也可以进入城市，但大多数农民并不能在城市定居下来，他们进入城市的目的是寻找工作机会，从城市获得收入，如果不能获得收入，城市的过高生活成本就会迫使他们回到农村，与他们的家人一起生活。他们的这种生存状况，一方面是城市生活成本过高所致，但另一方面，也说明了他们的收入过低。

　　历史上的城乡差距，除了使得农民在社会保障、全民性福利分配中得不到公平待遇以外，也使得他们缺乏教育和技能培训。进入非农产业的农民在城市经济的劳动力结构中处于低端，其收入过低，又与宏观经济有关。中国经济改革进入九十年代以来，虽然仍然保持高速经济增长，但增长的实质已经发生变化，与八十年代不一样，这个增长主要是投资拉动的，也就是说，资本对于经济增长具有重要意义。因为经济增长在政府政策中的重要性，为了争取资本，各地政府争相出台有利于投资的政策，使得宏观上国民收入在资本所有者与劳动力所有者之间的分配比例畸高，贫富差距拉大，这种局势下，农民的收入根本不能支撑他们象一个城市人那样生活，这样的收入水平甚至难以维持人口再生产。而同时在农村，相对稳定的土地占有则为他们提供天然的生活保障。

　　正是在经济收入和支出对比上，农村生活和城市生活之间存在巨大反差，才使得农民不能完成向城市居民身份转化，变成了界于之间的“农民工”。造成这种反差的因素有政策和制度上的，也有宏观经济上的，但制度的改革相对容易，经济上的原因可能才是影响农民身份转变的关键因素。

　　在目前的“三农问题”研究中，关于农业的问题处于相对重要的地位，但如果从产业调整的视角来看待“三农问题”，农业问题则成为一个结果，其重要性后置。目前农业的主要问题是人多地少，农业担负了作为大多数人口生活保障的重要任务，这种局势下任何农业调整措施都很难进行，又如何实现农业的现代化改造？因此不能完成进入非农产业的农民身份转移，还谈不上解决农业问题。还有关于农村建设的问题也与此类似。

　　以上我们考察了“三农问题”所涉及的各个历史阶段，这个考察是围绕产业结构调整进行的，产业结构调整是核心环节，是我们认识“三农问题”的关键。但是目前来说，导致“三农问题”的原因并不在于产业结构调整，产业结构调整正在进行，而使得产业结构调整不能顺利完成的那些因素，才是“三农问题”的成因。具体来说，目前的产业调整在产业间人口流动这个环节出了问题，农民身份转变不能顺利完成，才导致我们称为“三农问题”的各种具体问题。导致农民不能完成身份转变的原因又是复杂的，有制度上的原因也有经济上有原因，有社会的原因，也有地方政府的原因，还有中央政策的原因。这种情况下，单纯地提出某种解决方案已经难应对“三农问题”，解决“三农问题”依赖社会政治经济结构的变迁。

　　注释

　　①见《凤凰周刊》2005年第15期

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