仝志辉：村民自治困境和新农村建设“管理民主实现”_文章·争鸣

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仝志辉：村民自治困境和新农村建设“管理民主实现”

仝志辉 2006年6月15日 14:59 中国改革论坛

本文想做的努力是：透过乡村选举和组织设置的种种问题，反思这些制度背后的制度设计逻辑，对照这种逻辑来看乡村选举和组织设置的乡村社会基础，以及乡村选举和组织设置本身，从而对现行的选举和组织制度做出实质性概括，更深入地理解实践中问题的症结，并提出改进的建议。限于时间，现在所做的还只是对村委会选举制度和村民自治的分析。

　　一、从村委会选举制度的困境说起

　　村委会选举制度是当前农村基层体制中很有特点的一部分，也是争议最大的一部分。对其的分析可以凸现当前农村基层体制的困难，也从中可以看出当前农村基层体制设计的核心原则。

　　评估村委会选举进展的两个角度：民主视角和治理视角

　　细述选举制度的推行状况，有两个大的角度，一个是从民主的角度，即从法律的贯彻情况，村民选举权利的落实情况来说，一个是从治理的角度，就是侧重选举过程和其结果对农村治理的影响。其实，这两个角度的立足点是有很大差异的，对村民选举评价的差异很大程度上与从哪个角度去评价有关。

　　实际工作部门的选举工作总结和分析，一般是从这么几个方面总结选举进展及问题的，即，村民参选率和参选热情，竞选激烈程度，选举技术和程序的完善与创新，当选村干部素质的提高，通过选举对农村矛盾的化解和增进社会稳定。前面三个是从民主角度的评价，后面两个是从治理角度的评价，是兼取了民主和治理两个角度的评价。但是，这种兼取其实有很大的问题，因为，如果是取治理的视角，就要问：如，村干部文化水平提高了，年龄降低了，是否改善了治理；选举化解的矛盾和引发的矛盾哪个多；选举有无导致两委关系冲突和乡村矛盾，两委关系冲突和乡村矛盾是否有利于乡村治理。也就是说，如果是采用治理视角来对选举作评价，就必然要把选举对治理的影响放在整个乡村治理的过程来看，而以上说的从治理角度说的对选举的评价只是局限于选举结束的那一刻，而且也只是提出了选举能改善治理的一种可能性。因此，可以说，实际工作部门作的对选举工作的评估，其实是侧重从民主的角度出发的。

　　为了不致引起从民主角度和治理角度去评估当前村委会选举所必然导致的意识形态分歧和对农村政治发展目标的不同看法之间的分歧，我们下文就采取实际工作部门采用的民主的视角来评估村委会选举。上面突出两种视角的评估，意在表明我们下面的论述还只是立足一个方面的判断，也许综合采用两个方面的判断，村委会选举目前的成绩和问题就更为复杂。但是，至少应该说，选举对治理的影响和治理视角是客观存在的，这里只是为了使分析简明，而不去讨论那一方面的问题了。

　　村委会选举制度推行遭遇的突出困难

　　按照民主视角，我们可能得出的一个初步结论是：按照村民选举制度设定的民主目标和标准，最近的村民选举的进展已经很难说比起过去有明显的进步，而且，实现民主目标和标准，正变得越来越困难。

　　根据2005年11月在广西桂林召开的全国村民选举情况分析会提供的材料，可以看出困难的表现。

　　第一，选举进一步扩展，但同时，选举也开始出现选举参与冷漠和部分村民民主意识不强的问题。（天津津南区民政局报告）虽然没有仔细地测算，从数据上看，如果我们把参与率比较的时间界定在最近两届，可以发现村民参选率并没有明显的提高。

　　第二，选举竞争程度有提高，但是贿选大量增加。几乎所有省的报告都反映村委会选举的竞争性在加强，但是以贿选为代表的不正当竞争显著增加。另据学者研究，村委会选举中的贿选呈现出以下特点：从“暗箱操作”的拉票贿选，发展到“暗箱操作”与“公开活动”相结合的拉票贿选；从个别人单独活动，到有组织活动拉票贿选；从请吃喝、送礼品到直接送现金；从当场兑换钱物到当场兑换钱物与“期权”式交易相结合；从送钱送物的单一手段到多种手段的拉票贿选；不仅发生在经济发达地区，连贫困地区也不能幸免；贿赂代笔人。

　　第三，部分地区选举一次成功率在下降。据浙江省民政厅统计，截至2005年5月底，在已经完成的24532个村（占全省3.5万个村委会的70%）的选举中，选举一个成功的占50.3%。也就是说有一半以上的村需要进行第二次选举。

　　民主评价标准的相对性

　　民主的评价标准也是具体的。如果我们把村民的民主能力和民主意识的提高看作目标，那就牵涉到村民选举参与率，进秘密投票间投票人数，有效票占总票数比例等指标。但是这些指标并不能完全反映村民民主能力和民主意识的提高。

　　如把村民选举参与率作为指标，还要区分村民是积极参与还是消极参与，如果村民都是积极参与，还要能辨别出村民是否是有消极选民。。有的地方的参与率中很大一部分是委托投票，有的地方亲自参与是靠发放误工补贴的刺激。

　　如果我们看竞争程度，认为竞争越激烈就是越民主，也有一个仔细辨析的问题。竞争激烈程度涉及初步候选人数量，正式候选人得票差距，甚至选举次数等。但是，有的村庄竞争很激烈，但是候选人使用了不正当竞争手段，侵害了村民的民主权利；有的村庄的激烈竞争导致多次选举也产生不了村委会，选举的目标实现不了，村民的民主权利也得不到实现。

　　以上说的可能会被认为是个别现象，在一个总体的统计中有可能表现不出来。那另一个会表现在总体判断中的问题是，各个衡量民主程度的指标有时候会产生冲突。如竞争激烈程度、村民参选率和村干部素质之间不一定有正相关关系。而村干部素质应该是衡量民主程度的一个重要指标。这其实背后隐含着不通过选举也许可以产生素质更高的村干部。

　　村委会选举实现民主目标的难点

　　但是，即使我们不考虑指标的科学性，仅仅从民主目标的基本指标来说，我们也可以看出选举的民主目标的实现也正在变得越来越艰难。

　　一是确保“双过半”的第一个过半，即半数以上村民参与投票变得越来越困难。农村符合参选条件的村民的流动性越来越大，很多在选举期间不在本村，这几乎表现在全国多数农村；村民对选举的热情在局部地区和村庄在下降。这些很难通过加强宣传动员来解决。

　　二、农村精英想参加候选人竞争的意愿在局部地区在下降。这里有多方面原因，一是精英本身在流动；二是村集体经济空壳或薄弱，没有作为空间；三是当村干部受到的社区尊重和社会尊重在下降，相对收入水平在下降。这些不是在选举和村民自治的工作框架中可以解决的。

　　三、不正当竞争在增加，选举的规范性在受到挑战。贿选正在村级选举中蔓延；候选人之间的竞争更多地不在谁的能力强、人品正的层次上展开，而是在谁拉票的能力强、投入拉票的人力和财力多的层次上展开；村民选择候选人不是从哪个候选人更能给村庄带来长远利益出发，而是谁可以给我带来即期利益出发。这些现象虽然可以通过健全选举程序、严格选举监督、加强选民教育等进行缓解，但要彻底解决面临着高昂选举成本的瓶颈。

　　至于说到，农民的民主素质和村干部的素质因为民主选举而得到提高，目前还拿不出非常有力的实证资料。在没有充分的资料之前，人们完全可以质疑：出现贿选村庄的村民前面经过的几届选举过程对其提高民主素质是否起到作用；村干部年龄的降低、文化素质的提高是不是就是由于选举的推行；当选村干部服务村民的意识是否通过选举得到了增强。

　　如果不能保证选举有足够的选民参加，有足够的合格精英参与竞争，竞争在法制的轨道上进行，村民选举的民主目标就无法实现。选举或者是搞不成，那样就谈不上通过选举实现民主；或者是搞成了，但是结果走向了反面，败坏了民主目标。

　　村委会选举的民主成就被高估：成本-收益视角的分析

　　按照制度成本和制度收益的视角来衡量村民选举，也很难说村民选举的收益绝对为高。姑且不去衡量由于选举突进带给村务决策、监督、管理的被动影响，仅说选举投入与选举成效的对比。前面我们已经分析过选举成效的有限性和不可持续性。现在我们来看选举成本。其实，村民选举权的实现成本存在着被严重低估的情况。

　　先拿有形的数据。江西省2002年8月到2003年4月举行的第五届村委会选举，经费支出主要由县、乡、村承担，县级选举经费共212.34万元，平均每县2.2118万元；乡级经费共961.2146万元，平均每乡6374.1元；村级经费共2603.7089万元，平均每村1347.68万元，县、乡、村三级共开支经费3003.2776万元。这里，省、市的经费开支还未统计进来。进一次数据推算，平均每个村委会分摊的选举费用为1554.5元，按选出73254名村委会成员计算，每选一人平均花费409.98元。这样的开支对于富裕村来说，不知影响村级财务，对于贫困的村委会来说，就无法承受。在进行农村税费改革以后，选举经费保障就更加困难。江西只是中部省区，经费在各省区中不算最高。如果统计全国的情况，平均每村的成本还无法预料。

　　但是，我们说，现有的计算方法并没有全部尽括村委会选举的制度成本。立法、培训、监督、智力支持的很多成本都是由体制外承担的，没有被精确统计。包括国际社会的资助

　　在村委会选举中起的作用，连民政部都无法否认。某种程度上说，没有体制外力量的投入，村委会选举就不可能走到今天。如果算上这笔投入，其制度成本将比目前看得见的统计高出很多。如果我们再客观评估选举的收益，其成本收益之比就不是目前感受到的无上成就了。（顺便提一句，村民选举潜在的最大负效应是弱化村庄信任和社会资本，导致村民在村庄内部自治能力的进一步丧失）但是，这里并不是要否定村委会选举的成绩，而是提示可能被掩盖和忽视成本-收益视角。

　　正是由于选举推行的高成本，实践才不断创新出简化选举制度、减少选举成本的办法。

　　如选民一次登记长期有效、无候选人选举、简单多数当选、村委会成员聘任或代理制度等。这些在有的论者那里仅仅被视为正规选举制度的补充，其蕴含的对所谓正规选举制度的反动并没有被深刻洞察。

　　二、小农村社基础之上村民选举权的孤悬

　　对村民选举以上困境的分析提示我们在完善选举的思路之外，能不能思考：对于农村的实际需要和实际情况来说，村委会选举制度是否有根本不能适应的地方？

　　这是一个尖锐的问题。要进入分析，我们需要对村委会选举制度再作一个精致的界定，然后分析。

　　村委会选举制度体系及其核心“村民选举权”

　　村委会选举制度的主要规定是：一是对选举资格和投票效力的规定，即18岁以上村民拥有选举权和被选举权，是一人一个投票权，效力相等，也有人概括为村民选举权的普遍性原则和平等性原则；二是对选举过程的规定，主要是直接提名、差额竞选、直接投票、秘密投票、公开计票（有监督的计票）等，三是对选举有效和当选资格的规定，即双过半原则。以上三个部分构成了村民选举制度体系的主要内容的核心。

　　对于选举过程和当选的规定，其实可以看作是普遍、平等、自由的村民选举权的延伸（说明一下）。因此，可以说村民选举制度的最本质部分就是普遍、平等、自由的村民选举权。

　　倡导普遍、平等、自由的村民选举权和国家权力意义上的各种政治性选举遵循的原则相同。但是，村委会选举毕竟是村民基于村民身份在村庄社区内部为了选出自治事务领导人的选举，正是基于这一点，村委会选举出现了其特殊的困难。但是，村委会选举为什么可以实行这样的选举原则，确也与我国农村经过长时间转型后已经具备了实行这种选举原则的某些条件有关，最终得以实行这样的选举原则，与立法者对于农村治理和国家治理关系的认识、对未来的农村治理原则的设计有关。

　　小农村社中农户的基础性地位

　　目前的土地家庭承包制度可以典型地表现村庄与农民的关系的现实形态。我们就以2002年颁布通过的《中华人民共和国农村土地承包法》为例，来看一看这种关系。

　　在土地承包中，发包方是集体经济组织或村民委员会，在大多数村庄就是村民委员会，拥有承包权利的是村集体经济组织成员。《村委会组织法》正是将这里的“村集体经济组织成员”理解为个体村民，《村委会组织法》得以确立村民的概念和土地承包关系中的村集体经济组织成员是密切相关的。如果没有这种关系，村民就只剩下了“居住时间”一个条件。村民资格中的尽村民义务，其实是由村集体经济组织成员衍生的。在承包方的义务中，隐含了在村委会选举选民资格争议中涉及的交纳国家统筹、提留等义务。

　　但是，我们从《农村土地承包法》中可以明显看到，村集体经济组织成员权利的实现不是以成员个体的形式获得的。该法第二章名为“家庭承包”，明确了集体经济组织成员承包集体土地是以农户为单位，具体规定中表现得非常清楚：
　　其一，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”（第十五条）
　　其二，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。

　　承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

　　承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。“（第二十六条）
　　这里说的承包方均指第十五条讲的农户。

　　其三，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：
　　（一）集体经济组织依法预留的机动地；
　　（二）通过依法开垦等方式增加的；
　　（三）承包方依法、自愿交回的。（第二十八条）

　　承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。（第三十条）

　　为什么调整土地是以调整给新增人口，而不是在彻底打乱充分，就是因为农户是一个承包单位，承包地调整只是对已经确立承包关系的土地的调整，不涉及承包合同的重新签订。

　　外嫁妇女的承包土地权利的问题仍然是附着在农户的基础上解决的。

　　从以上规定可以看出，农户是土地承包关系的承包方，土地承包权利的落实是以农户为基本单位的。如果我们联系土地承包和调整的实际过程的有关资料，将更能明确这一点。

　　因此，我们认为农村集体组织成员的含义应该是指农户，而不是指农民个人。在土地承包的原则中，该法规定，“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”。这里的成员应该理解为农户。实际承包过程中，按人口均分土地的做法，是为了确保各成员（农户）平等地行使承包土地的权利；调整土地给新增人口的做法，也是为了确保各成员平等地行使承包土地的权利；某些地区增人不增地，减人不减地的做法遵循的正是农户是集体经济组织成员的道理。

　　在实际的土地承包权行使中，一个农户内部的某些家庭成员不实际进行耕种，并没有视为土地承包权的转让，即是明证，说明法律将其视为成员自己调配劳动力的行为而不加规范。

　　如果，我们认为的农户是集体经济组织成员的说法不能被全部接受或者不被接受，那么至少应该认为集体经济组织成员有着农户和村民两个方面的内涵，且是以农户为主。

　　我们可以再在来看税费改革之前农户对国家承担义务的情况。《农民承担费用和劳务管理条例（1991年12月7日国务院发布）》有这样一些规定：

　　“第十二条村提留和乡统筹费主要按农民从事的产业的经济收入承担。

　　承包耕地的农民按其承包的耕地面积或者劳动力向其所属的集体经济组织缴纳村提留和乡统筹费。”

　　这里“承包耕地的农民”明显指的是农户，因为说的是按其承包的耕地面积或者劳动力向其所属的集体经济组织缴纳村提留和乡统筹。

　　“对收入水平在本村平均线以下的革命军属、伤残军人、失去劳动能力的复员退休军人和特别困难户，经村集体经济组织成员大会或者成员代表会议讨论评定，适当减免村提留。”

　　“第十七条村提留，由村集体经济组织每年年底作出当年决算方案并提出下一年度预算方案，经村集体经济组织成员大会或者成员代表会议讨论通过，报乡人民政府备案。讨论通过的预、决算方案，应当张榜公布，接受群众监督。”

　　以上这些法律规定和其实际执行中农户所占有的突出地位表明了农户是村庄中一种具有实质意义的社会单位，很多村庄内部的制度都是建立在这种社会单位的基础之上的。

　　用温铁军对农村基本经济制度的表述就是小农村社制度，这里的小农是以农户为形态存在的。小农村社制度之上的乡村政治和社会管理体制设计必须照顾到这个基本的制度基础。

　　但是，为什么《村民委员会组织法》规定的村民竟然是以村民个体为单位。难道政治性组织可以按照另外一套原则而脱离村庄社会的构造吗？这种孤悬从何而来，又是如何成为现实的？

　　三、以村民个体选举权为核心的村民参与权利何以确立

　　之所以有了这样的选举制度设计和其核心的村民中的选民独立享有的选举权的概念，既与这一制度设计者对民主的理解有关，也与制度设计者对这一制度适用的对象村庄和农民的理解有关系。我们不在或不单独在第一个方面去讨论，因为民主的理解在抽象层面上是应该有一个公理或有着公约数的理解的，我们并不反对民主，我们不反对人个体享有权利，但是这不能解决我们提出的“当下村庄领导人的产生应不应该用一人一票选举制度的问题”，我们只有在民主理念、制度和乡村社会的交汇点上看这一制度是否具有合理性。

　　农村政治社会管理制度设计的基本原则

　　讨论农村政治社会管理制度的一个基点是，其所受的最大影响或制约因素来自村庄社会的经济结构和农民的日常社会结构。农村政治社会管理制度必须和村庄经济结构和村民生活结构保持协调。这既是一个一般的原理，即所谓经济基础决定上层建筑，也是中国改革以来农村体制变化的特点决定的，即经济体制的改革在前。

　　在农民要求和中央倡导的结合中，中国农村在20世纪70年代末80年代初很短的几年中完成了由生产队为主体的集体耕作和分配制度向农户为主体的家庭承包经营制度的转型。农村政治和社会管理制度的改革滞后于这一经济层面的改革。经济体制的改革迅速冲击了政治和社会管理制度，要求做出相应的调整。改革者是力求使得政治和社会管理制度的改革适应农村的经济体制的。但是，虽然大家共同持有经济基础决定上层建筑的理念或者论证策略，但是，具体到某一项制度的设计，仍然可能出现根本的意见分歧，或者在实践中出现经济基础和上层建筑不想协调的情况。

　　村民自治政策设计者对村民选举的论证

　　村庄的政治社会管理制度就是突出的一例。我们现在实行的名为“村民自治”的制度就是在这种论证逻辑下推行并扩展的。村民自治包含四个民主，我们着重来看村民自治的政策设计者对村民选举的论证：

　　家庭承包制改变了农村的利益关系。一是农户成为独立的利益主体，经济利益独立后就要求表达自己的各方面利益诉求，选择什么样的村干部也是他们的利益诉求之一；二是农户和乡村组织的关系发生了变化，现在乡村组织要举办公益事业和自我维持，需要向农民要钱，乡村组织由农民养活这一利益机制直接化了，因此农民也要求对村干部的选择有决定权；三是农村中农户与农户之间、农户与乡村组织之间的利益矛盾开始增加，通过选举来选择村庄领导人比起过去的任命更能平衡这些利益矛盾，获得各方认可。

　　家庭承包制带来的利益格局变化需要将选举作为一种利益调节机制引入村庄管理体制。这是基于经济基础决定上层建筑的原理对要实行村民选举所作的理论论证。

　　既然要搞村民选举，怎么搞，是搞间接选举，还是直接选举；是由乡镇党委政府和村支部提名候选人，还是由选民直接提名候选人；是由户代表选举还是由村民选举。这些问题上的最终选择并落实为正式的法律的，是前面概括得以平等、自由、直接地实现村民选举权为基本特征的直接选举制度。这种制度之所以最终被确认，其实主要是因为立法者秉持了对民主的某种看法，认为这样的选举制度最能够实现农村基层民主，次要的原因是在立法者并持这样的民主理念的过程中被动参与的农民逐步表现出主动追求这种选举制度的意愿，从而构成这种选举制度最终定型的强大动力。但是，我们仍然可以试图发掘在做出这一制度选择时，立法者和实践者试图结合农村实际处境的努力。

　　村委会选举为何采用直接选举

　　之所以可以搞平等、自由、直接的以村民个体为主体的直接选举，与家庭联产承包责任制的推行和农村阶级成分的废除有很大的关系。

　　在人民公社体制下，国家和公社具有绝对的优势地位，从生产到生活，社员都是被决定的力量，在生产大队内部，虽然社员被赋予选举生产大队和生产队干部的权力，但是由于公社要落实国家的生产任务，对生产大队和生产队干部的选择就必须拥有决定权或关键的影响力，给予社员的其实只是对生产大队和生产队干部管理行为的监督权。

　　而在家庭承包责任制下，公社和后来的乡镇政府支配生产的必要性大为降低，市场因素开始在农作物生产的调节中发挥作用，所以，对于决定谁当村干部的必要性有所降低，而由村民决定谁当村干部的空间增加。应该看到，村委会选举的空间首先是基层政权给的。否则不会有村委会选举的制度萌芽。

　　下面就要说，在有了村委会选举由村庄自己决定的空间后，为什么选举成为选择的方式，而选举又呈现出平等、自由和直接的面貌。

　　在集体生产制度瓦解之后，原来村庄内的党组织和生产队干部对于村民生产生活的影响力已经大为减弱，而且在家庭承包制初期，他们的威信也在下降，因此，才可能出现村民自发选举村民委员会的情况。但是，大多数地区，村党支部在村委会人选决定上的影响力是逐步消退的，最终去除其影响力还是村民委员会组织法的正式颁布。但是，要看到，没有采取由村党支部任命或主导村委会产生的制度与家庭承包制带来的村党支部角色的模糊和无力有关。

　　村内没有组织或足够有合法性的力量来决定村委会人选，于是就只能用选举。但是为什么这种选举一开始就倾向采取普遍、自由、直接的选举呢？

　　阶级成分的废除为普遍、自由、直接的选举创造了基本的条件。在人民公社制度下，村民之间的政治身份和经济生活权利并不平等，村的政治生活事实上排斥阶级成饭不好的村民。阶级成分废除之后，只要是村庄成员都可以平均获得土地承包权。这种经济权利和政治身份上的平等为村民获得普遍、平等的选举权创造了条件。也就是说，党员、积极分子、贫农在新时期并不比普通社员具有绝对的、不可更改的优势地位，因此，顺理成章的情况就是所有村民平等地进入选举过程，而且自由地表达选举意愿。

　　在家庭联产承包、废除阶级成分由党的上层和中央政府推动完成之后，对于村庄干部选择出现的这种普遍、平等、直接的选举趋势作出顺应，也是非常自然。中央政府在村庄的利益当时只有稳定和增加农业产量。如果选举对实现这种目标有利，就可以采取这种制度。大量的信息表明，让村民选举村干部比过去的办法更容易制约干部，消除和缓解干群矛盾，促进发展，于是，中央首先接受了选举。当然，具体的分析还应该看具体推进这项工作的党的领导人和工作部门对民主的理解和对当时农村形势的判断。

　　但是，历史事实仍然有其复杂性，我们不再说村委会组织法讨论时的长久的争论和很多不同意见，因为其中的很多意见也站不住脚，从更加客观的讨论态度出发，在我们肯定了选举的出现有其客观基础之后，我们仍然要问，农民选举村干部的形式何以就稳定在了如此普遍、如此平等、如此直接的选举制度上。在村委会组织法试行的十年时间里，存在过由户代表或村民代表提名候选人和选举决定村委会成员的选举制度，也存在过由乡镇党委和村党支部推荐村委会候选人的制度，为什么到现在，这样的制度却荡然无存，而且被人们认为是落后的选举制度，谁要是提出就违背了意识形态的正确性。

　　关键在于确立村民个体的选举权：兼谈人民公社制度的“过渡性质”

　　村委会选举最终采用了目前这种规范、严格的平等、普遍、直接的选举制度与确立个体村民的完整选举权有莫大关系。个体村民的完整选举权在村委会组织法的逐步完善过程中确立，虽然对此还没有学者做出足够系统的阐述，但是现有的法律无疑是已经将其确立起来了，它构成了村委会选举制度的基点。下文着力论证的是恰恰是这一基点脱离了当前村委会选举制度试图寄身的村庄经济和社会制度，从而构成村委会选举陷入困境的根本原因。

　　个体村民的完整选举权意指18岁以上没有被法律剥夺政治权利的本村村民享有包括选民登记权、提名权、投票权、知情权、救济权、罢免权等在内的选举权和被选举权统一的选举权利。

　　在这种选举权概念下，村民委员会成员应是在由本村所有选民过半数以上参加的直接投票选举中获得过半数赞成票的候选人组成，村民委员会由本村村民共同组成，村民是村民委员会的构成单位，相互之间地位、拥有权利和承担义务平等。村民委员会是村民的自治组织，与乡镇政府和其他组织在法律上拥有同等的法人地位。

　　但是，在现实的农村生活中，这样一种构成状况的农村行动单元从来没有存在过。有人会争辩说，村民委员会是由法律确认的村民的联合体。但是，法律是反映的现实的社会关系。现实的村庄社会构成是怎样的呢？让我们来看看。

　　不容否认，在村庄中，村民个体作为决策和行为主体的现象很多，村民个体的地位较之建国以前有明显的提高。

　　解放前尤其是晚清之前，中国的村庄基本结合方式是同一个家族或不同家族的结合。家庭和家族是村庄内部的主要行动单位，村庄只是生活意义上的共同体。随着国家现代化的起步，国家开始在村庄之上建立正式组织。建国后，新政权延续了这一过程，并且由于大规模工业化的展开，采用了人民公社体制重新组织农村基层单位。土改时期分配给农户的土地，经过互助组、初级社、高级社直至人民公社全部收归集体所有，多数以自然村为单位建立了生产小队，多数以几个自然村建立了生产大队，生产大队范围的行政村形成。

　　人民公社时期，行政村内部的社会构成状况直接构成了改革以来村庄社会构成的基础。从基本构成单位上看，村庄成员拥有了社员的身份，虽然相互之间不平等，但是是以个体形式存在的，社员得以确立与大规模工业化背景下对农村劳动力的计划组织有关，农村劳动力是社员背后更实质性的概念。由于采用集体生产组织形式和工分制的分配方式，劳动力的概念被提出，劳动力(社员)和家庭同时成为村庄内部的构成单位，而且，某种程度上，对于集体生产来说，劳动力（社员）比家庭还基本，土地制度上也有对应，生产队集体耕种的土地远远多于以家庭劳动形式耕种的自留地。但是自留地的存在和按人口分配基本口粮的分配制度使得家庭还是一个村庄的基本构成单位。但是，家族在政治和经济制度的挤压下却是绝对衰落了，不再构成村庄内部的社会构成单位。劳动力（社员）的经济社会地位确立弱化了家庭作为村庄内部行动单位的分量。由此，在生产队和生产大队的管理中，社员作为一个行动单位被承认，表面上的选举也已社员为单位参加。个体社员的地位突出了。

　　社员个体成为一个利益主体，生产队和生产大队直接由社员组成。

　　在集体生产以集体劳动力为中心的制度下，妇女的地位也在提高，开始摆脱在传统家庭内部的附属地位，成为生产队不可缺少的劳动力组成部分。妇女地位的提高也使得个体社员的地位突出，而且，是更加普遍化的个体社员。

　　人民公社制度的这些实践为公社解体后村庄内部个体村民的行动能力和作为村庄构成单位的确立具有至关重要的意义。于是，延续人民公社保证每个社员的生存权的逻辑，家庭承包制的均分土地是按每个村庄成员来均分的。村委会制度下的个体村民在村庄中仍然具有人民公社时代个体社员一样的行动资源，仍然是村庄的构成单位之一。

　　但是，必须看到，在人民公社制度下被压抑的家庭的地位在新体制下是显著上升的。其其本制度土地承包制度就是家庭承包制，其他的社会生活也基本上是以家庭为轴心展开。村民委员会组织法的失误就在于放大了村民个体的作用，而忽略了家庭在村庄政治生活中所应该有的角色。

　　村委会选举中村民权利和农户权利的消长

　　在《村委会组织法》的试行法中，就已经确立了村委会成员由本村村民直接选举产生的原则，但是没有具体的制度；实践中很多地方采用由户代表选举的办法；在部分矛盾激烈的村庄，开始严格依照法律规定由本村18岁以上村民直接选举；民主理念为主导的制度改进者看中直接选举，逐步在省级实施办法中确认更为具体的选民登记权的程序规定；1998年《村委会组织法》正式颁布，正式确认村民对村委会人选的最终决定权。

　　正如村民自治政策推进者所说，直接选举是在农民的参与热情下逐步完善的，但是决不能说，目前已经参与过直接选举的全国大多数农民在第一次参与选举的时候都已经认识到下直接选举就是他的权利，主动认真地要求直接选举；恰恰是《村委会组织法》（试行）开启了直接选举的道路。当农民被导入有这样一种游戏规则的选举时，他必然会学习、使用这种规则，由规则所规定的利益关系必然开始影响他的选举行为，于是农民开始成为直接选举的积极参与者。在部分村庄，这种直接参与的要求开始由村委会最终人选的投票决定权延伸到村委会成员候选人的提名权，于是“海选”提名候选人产生了，自荐候选人产生了。村民的直接提名权必然影响乡镇党委政府、村党支部、前任村委会、村民代表会议等由组织提名的间接提名方式。最终，还是直接民主的理念上了上风，中央立法部门最终选择的是村民直接提名，任何组织不得提名。由此，在试行法阶段很多省份执行的各种组织提名的办法最终被取消，正式候选人的确定多数省也规定由多数选民的意见确定。目前，只有天津规定由5人联名提名，云南规定可以由选民联合推荐候选人，带有一点“组织提名”的痕迹；福建、四川规定，如村民提名的初步候选人多于候选人差额比例的，可有户代表会议或村民代表会议投票秘密预选；贵州规定，先由村民直接提名，再经各村民小组酝酿、讨论、协商，最后由村民选举委员会根据多数选民的意见确定正式候选人。

　　村民开始获得直接提名村委会成员候选人的权利，村民选举权的内容逐步完善。与之相对应的不仅是不符民主理念的组织提名方式被禁止，农户（以户代表名义出现）的提名权和投票决定权也几乎被清除干净。在这一过程中，没有严格的理论论证，说明农户选举权的不合理，看来我们只能认为是直接民主的理念过于深入人心和由其支持的村民选举权的早熟。

　　目前农户拥有的选举权利除了上面的提名确定候选人上的少量残留外，选举阶段保留更多的是在村民选举委员会的推选中。辽宁、浙江、福建、江西、广西、海南等六省（区）规定可以由村民会议或村民代表会议推选；吉林、西藏两省（区）规定由村民代表会议或村民会议投票；安徽一省规定由各村民小组提名后，再经村民会议或村民代表会议推选产生；其余21个省（区、市）规定由村民会议或村民小组会议推选。以上各省规定中的村民代表会议实际是由户代表选出的村民代表，可以理解为农户在实际推选中起作用；为推选选委会召开的村民会议多数采用的也是三分之二以上户代表参加的形式，按照《村委会组织法》规定，村民会议的形式既可以是18岁以上全体村民的二分之一参加，也可以是三分之二以上的户代表参加；村民小组会议在实际执行中也多数参照户代表参加的村民会议形式。因此，可以认为，农户在选举过程的第一阶段——推选村民选举委员会，仍然起着主导作用。但是，随着部分村庄选举竞争性的增强，很多也开始采用由村民直接投票产生选委会。（这反映了基于民主理念和稳定功能选择的村民委员会选举制度，最终是民主理念占了上风。而法制化的推进方式也偏爱“个人”。）

　　以上选举权中对农户作用的驱除和限制，一方面表现了民主理念的优势地位，另一方面也表现了法制化对明确的个人主体的偏爱。用法制的形式推进村民自治，只能是使村民个体的地位突出，因为个体权利是现代的。

　　村民决策权、监督权、管理权的制度设计和对农户决策权、监督权和管理权的保留

　　由于村民自治的制度体系是按照民主理念和公共权力的授权和制约的思路进行设计的，因此，选举权被认为是村民自治权的基础，于是，选举确认的权力的行使及对其的监督也延续了基于村民个体的自治权的思路。于是，在民主选举之后的民主管理、民主决策和民主监督中立法者也想延续个体权利的思路。但是，一方面受“选举权是基础”、“选举先行”影响所致的三个民主的制度化滞后，另一方面是实践中在这方面更加贴近实际的探索，目前广为接受的后三个民主权利的形使基本上仍是以农户为单位行使的。

　　农户享有的后三个民主权利主要体现在村务决策机关村民大会和村民代表会议的构成形式上。村民会议有两种形式，一种是全村二分之一以上18岁村民组成，一种是三分之二以上户代表组成；村民代表会议由三分之二以上村民代表组成，而村民代表则由每10-15户户代表选举产生。主要以农户形式参与的村民会议和村民代表会议的职权见各省村委会组织法实施办法和村务公开、民主管理的有关条例或政策。

　　为什么农户的决策权、监督权、管理权在实践中被尊重？从直接民主论者的理念来说，是因为直接选举秉持的村民个体权利的观念和制度扩散需要一定的时间。从实际发生的原因来说，是因为以农户为单位实行决策、监督和管理符合农村现有的社会基础。如果以村民个体为单位，按照直接民主理念来实行后三个民主，其成本将无法估量。当成本高过其推行对象所能承担的限度，制度也就不成为现实的制度。因为后三个民主涉及的是日常的村务管理，情况多样，工作量大，村情相异性更加突出。

　　虽然村民个体的选举权和农户的决策、监督和管理权在村民自治的法律制度中并存。但是，相比村民选举权在选举中的突出，既有的农户的决策权、监督权、管理权的行使仍然是非常不充分的，也就是我们说的选举冒进，后三个民主滞后。将来，对于后三个民主发展可能起负面影响的，一个可能是选举至上的工作重点安排，另一个更长远的是试图将村民个体作为决策、监督、管理的权利主体。

　　四、农村管理体制的设置原则必须从乡村社会自身中寻找

　　“乡政村治”仅是一个外在描述，不能尽现当前农村管理体制本质

　　对于改革以来的农村基层管理体制，有一个笼统的概括就是“乡政村治”。那就是在乡镇设立乡镇政府，村庄实行村民自治。二十多年以来一直如此，在这样一个大的框架下面，实践的变化似乎仅仅是乡政的形式的变化和村民自治程度的高低。研究重点落在村民自治上的学者，就将改革以来的农村基层管理体制的变迁，称之为“农村基层民主政治建设”，研究重点落在乡镇政权的学者，称之为“农村基层政权建设”。然而，不管是这两个侧重点不同的表述还是“乡政村治”的概括，都很难说，说到了农村基层体制的本质特点。因为一个政治社会的管理体制本身，必然是同它的政治社会之外的经济和文化状况密切相连的。改革以来家庭承包制的推行迥然不同于人民公社体制之下的，而“乡政村治”的说法似乎和家庭承包制等农村的基本经济和社会建制并无多少本质的联系，它似乎只是说到了外在的制度形式，对于这种制度的基础和运作方式，并没有提供多少提示。这让我们觉得还应该有更加本质的概括农村政治社会管理体制的提法。

　　探讨当前农村基层管理体制的本质不仅是学理上的需要，实践中农村基层管理体制中亟需解决的问题也使我们觉得，原有的按照完善乡政村治体制的思路于实践并无多少大的益处。比如，取消农业税之后的乡镇政权的存废与强化还是弱化的选择，村民自治中贿选的蔓延和村民自治能力不足的问题，按照乡政村治理解开出的方子，不外乎是加强国家转移支付、转变乡镇政府职能，加强村民选举权利救济，严格选举程序，对村民加强教育等方针，这些并不能说没有长远眼光的做法，往往在现实中起效要待以时日，而且由于不能从本质上理解农村基层管理体制的目标，所以，还是头痛医头，脚痛医脚。

　　对于当前中国农村社会的管理体制或治理模式，如果我们取各种“管理”、“治理”含义的最大公约数即以什么样的组织架构和规则体系来组织农民的社会生活的话。我们看到对目前治理模式发展趋向的两种意见。一种取向是趋于城市导向的，或者说，是趋于现代的，一种取向是趋于特殊的，或者说，是趋于农村的。但是，这两种趋向在具体的问题上，又不见得有很大的区别。其各自理由也没有非常实证或逻辑的论证。他们还无法明确地论证他们的主张。

　　要揭示改革二十多年来农村基层管理体制与人民公社体制的本质不同，要规划体制的改革或演变方向，一个根本的思路是应该将农村基层管理体制同农村的乃至转型期我国各方面的基本事实（或者说“基本国情”）联系在一起。我们在以前的研究中，从理解村民选举制度的实际运行效果的角度，得出：村民选举参与的实际状况受村民社会网络及其中支配--被支配关系的决定性影响，选举制度在农村既有制度设计者期待的“民主”一面的效果，也是村庄权力结构整体运行的一个环节。这种研究意味着要紧紧联系村庄社会基础来理解村民自治制度及其实际运行，在这种思路下，深陷于或附着着意识形态的各种关于村民自治的理论解说开始“脱魅”。现在，我们要将这一思路贯彻到底，一方面是联系更多的相关因素来理解村民选举和村民自治，另一方面，是将村民自治扩展到整个农村基层管理体制，也就是说，真正将农村基层管理体制纳入国家和农村的大的范围，并具体地和农村基层管理体制发生影响的机制，真切地认识其本质。

　　以村民普遍、平等、自由的参与权利为核心的农村管理体制的理想特征和现实本质

　　以村民普遍、平等、自由的参与权利为核心的农村管理体制，在村民自治的制度设计中表现出它的雏形，在乡镇长直选等民主取向的乡镇体制改革试点中得到鼓励和部分加强。是一些学者和实践者心目中的理想农村管理体制。
　　
　　这一理想体制的基本特点和内涵是：

　　1、村民以个人为单位拥有公共事务参与权利，并承担公共事务义务

　　2、肯定行政村是农村政治社会的基本管理单元。行政村成为管理单元，历经了一个长期的历史过程。主要因为人民公社体制下生产大队一级的运作和制度遗产，行政村成为一级社会单元和行政单元。村民自治体制延续行政村的地域范围，并以此承接国家的行政任务。

　　3、将村民自治权理解为村民个体拥有的自治权利的加总，而不是村民集体或村民社团的自治权。

　　4、、追求在村民自治权和国家行政权的明确区分，在村民个体意义上，追求村民权利与国家权力的明确界分，在村庄意义上，追求村委会权力与国家行政权力的明确界分。

　　5、乡镇一级权力要接受以村民个体权利为基础的参与权的制约和监督，实现有限政府，甚至乡镇自治，以和国家权力并存。

　　6、追求选举和决策时的绝对多数原则（意涵无差别的村民身份和充分参与原则）

　　7、训政目标。通过农村基层的选举和管理实践，锻炼农民参与国家事务的能力，以最终让村民称为合格的国家公民。

　　8、由近及远的自治和民主化道路。自治和民主的实现，遵循由村到乡，由乡到县，由县到市，一级一级由下至上的发展轨迹。

　　这种特征的治理制度之所以能被设计，很大一部分原因在于人民公社制度瓦解了过去的家族和士绅治理，表现出了村民个体权利上升的趋势。但其根本的不切实际之处是漠视农户家庭在政治社会建制中的作用。

　　当然，任何社会组织资源都不是自在的，但我们不利用它的时候，我们可以真的认为它不在，但是，当我们开发它时，它可能就会发挥其重要的作用。

　　但是，根据我们上述在分析村民自治困境中所揭示的农村社会基础，从这一理想管理体制的不理想现实，即现有乡村管理体制来看，我们现有的乡村管理体制的实质是：拥有现代行政架构原则，但是部分歪曲和脱离乡村社会内在结构的内耗型体制。它内在的矛盾是：行政权和突兀的自治权的矛盾；农户和小农村社之上的形式化个人选举和广大村民的村务无参与；乡域社会之上的斩断乡域社会联系和隔绝外部资源注入的乡镇行政体制；城乡隔绝的社会建制之上的一致化城乡发展理念、目标、方法的体制发展模式；多样化村庄结构和多样化乡域社会之上的一统性的村庄和乡镇建制。

　　我们的结论是：农村管理体制设置必须摒弃以村民个体权利为中心的原则，其合理的原则应到乡村社会内部去寻找。

　　以村民自治为例：村民自治应是一种集体性自治

　　曾经有一个朋友提供过村民选举委员会决定改本村选举办法由村民直接选举为户代表选举的案例，在讨论中，满座学者没有谁认为这是进步的，多认为是村民不懂法，民主意识还没有进化，没有学者从选择了一种符合实际的选举方式或自治权的行使角度理解村民的这种自主选择。

　　事实上在村庄中存在着两种主要的利益主体，一种是个体村民，另一种是农户。两种利益主体，对应着村委会的两种组成方式和两种职能。作为国家行政职能行使单位的村委会和作为群众自治组织的村委会，行政职能和自治职能。行政职能对应着公民个人，自治职能对应着农户。

　　作为自治体成员的农户有保护自身利益不受自治体侵犯，和分享集体经济组织利益的需要，需要由有关法律和制度来调节与村委会的关系。但是，农户取得自治体成员资格的一个前提是自治体的存在。这个自治体首先是一个集体的概念。没有自治体的集体利益和集体权利，就没有农户的自治权利。所以，村民自治首先是作为集体的村民的自治，或者说是村民集体的自治，自治权是一种集体自治权。农户自治权利的设置以更好地实现集体自治权为皈依。

　　过于突出个体村民的自治权利的思路在于错误理解了村民自治权的性质，把村民自治权首先理解为村民个体的自治权利。这是一种对于农民土地承包经营权的片面的法律思维的结果。农民土地承包经营权虽然依照一个不甚明确的以个体身份出现的“集体经济组织成员”的身份获得，但是其前提是拥有土地所有权从而拥有发包权的集体经济组织的存在。土地承包经营的好坏（广义地说，这种经济活动也是村民自治的一部分）不仅仅取决于农户的经营行为，也取决于集体经济组织的行为。而且，作为前提的是集体经济组织的存在和其行为方式。我们看到，论证村民个体拥有选举权利和自治权利的学者都会说，村民经济自主权的获得使其必然追求民主自治的权利，但是他们很少看村民经济自主权的行使的实际方式。村民的经济自主权是以农户家庭为单位行使的，不管是在土地承包中，还是在农村其它经济活动中，甚至在外出打工中；作为村民经济自主权的反面形式，即村民对村庄和国家承担的各种义务以及村庄和国家对这种经济自主权的保障，也都是以家庭为单位进行的。而且，更为严重的是，他们很少看到这一经济自主权的前提是村庄集体经济组织的存在，村民个体的自治权源于村庄集体的自治权。村庄集体经济所有权和经营权——→村庄集体自治权——→农户自治权和村民的自治权。

　　村民的自治权是村庄自治权派生出来的权利，而且和农户的自治权合并构成农民在村庄内部享有的自治权。

　　五、新农村建设的“管理民主”目标的实现

　　党中央提出建设社会主义新农村的战略决策，将“管理民主”作为新农村的一个重要标准，实际上是对农村基层管理体制发展的一个大要求。要落实这一要求，就要深入研究我国农村社会的社会基础和其区域差异，在此基础上合理确定农村基层管理体制。

　　以村民个体为单位落实村民自治的“四个民主”必然代价高昂，以村民个体为单位实现乡镇范围的政务参与也必然代价高昂，所谓“管理民主”必须是一种小农农户基础上的村落结合形式和乡域社会结合方式可以承受和操作的民主。

　　“管理民主”在农村实现的标准

　　管理民主是否达到的一个重要标准应该是：国家和外部的资源下达是否更加顺畅、资源使用效率是否提高、资源收益是否由农户公平获得；村庄集体资源的使用是否为全体村民所获益。确立这一标准是因为我国农村目前的大局是实现发展，社会主义新农村建设的五个标准是一体的，管理民主必须有利于生产发展、生活富裕，有利于村容整洁、村风文明。管理民主放在当今农村发展的具体情境中，特别要体现在国家对农村发展的支持在村庄内部能否用在发展上，能否为村民公平享用，村庄集体财产的使用和分配是否为全体村民公平获益。

　　“管理民主”是新农村建设的标准和目标，与整个国家民主的关系，至多是后者的一个组成部分，并不承担推动国家政治生活民主化的职能，也不可能成为国家政治生活民主化的主要推动力量。只有明确这个，才不至于将不符农村实际的所谓民主形式加以推行，也不至于用不符农村实际的民主标准来检验“管理民主”是否实现。

　　“管理民主”实现的途径：确立家庭主体、村庄本位、扩展乡域社会的农村治理制度

　　管理民主在村庄和乡镇范围内应有不同的实现形式，应有不一样的功能设定。在村庄层次上，村民自治的大方向应该坚持，但对其内涵理解应作较大调整。我们要看到村民自治生成时，其特殊语境是重建国家与村庄的联系，今天，村民自治的含义应该根据乡村治理实况提出新的理解。在选举主要解决国家与乡村断层的任务完成之后，现在村民自治的任务应该是对乡村社会自身的治理能否达成。

　　应确立村庄的集体自治权，摒弃以村民个体权利为中心的权利设置体系，转而以农户为单位实现村民权利和村庄自治权。推行农户为单位的权利，并不是摒弃村民自治，而是为了更好地实行村民自治。村委会选举改进的正确选择是保持其充分选择性的优点，而弱化其对权利神圣性、抽象性的强调，增强村庄选举制度的多样性，将“一户一票”作为可以选择的投票方式（具体的讨论参加作者另文《将一户一票作为可选择的村委会选举方式及其相关问题》）；按照合理原则来修改《村委会组织法》，制定《村民会议和村民代表会议议事规则》等相关配套法律，落实农户的决策权、管理权和监督权。以此为新农村建设的“管理民主”目标在村庄层面的实现奠定制度基础。村民自治的目标不是将农民改造成合格的公民，而是锻炼成合格的自治体成员。

　　这里只能简单提及乡镇管理体制的构建。乡镇管理体制构建的核心原则仍然是依据乡村社会实际，尤其是注重逐步形成的乡域社会的实际，设计乡镇管辖范围和职能。具体的讨论见笔者另文《乡域社会基础与乡镇体制构建》。

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