事业单位聘用制：“无法可依”强攻坚？

——改革要更重法制、制衡、公平和增强公共服务

国家发改委研究所 夏小林

提要：2005年12月28日，人事部发布《关于印发〈事业单位聘用合同（范本）〉的通知》。[1] 这促使一直面临争议的聘用制将在全国的事业单位中进一步推行。

不久，从2006年3月开始，全国人大常委会公开在全社会征求对劳动合同法草案的修改意见。在征求到的19万多条、共计八方面内容的意见中，第一方面意见的内容就是，要求全国人大常委会以制定《劳动合同法》为契机，在事业单位等领域的人事制度改革中，“结束目前聘用制人员‘无法可依’的状态”。[2] 这显示了有大量群众在呼唤，事业单位改革要法制化，要扩大政治参与。

这条重要意见捅破了一层窗户纸，传递出一条重要的信息：多年来“无法可依”也“攻坚”的事业单位人事制度改革 — 实际上是涉及范围更为广泛的改革[3] — 应该认真总结正、反两个方面的经验教训，纠偏和修改思路、完善方案了。

许多事实表明，以聘用制为核心的事业单位人事制度改革“无法可依”的制度性后果，是有损于社会正义和公平，“从内而外”的削弱、扭曲政府的公共服务职能，不利于落实科学发展观，不利于增强当局的执政能力和建立和谐社会。

事业单位人事制度改革要服从于政府和事业单位改革的整体目标，成为其整体改革方案的一个有机部分。因循守旧，继续片面的注重“脱钩、分类、放权、搞活”和“无法可依”的聘用制，片面的注重效率、效益、财政目标和增加少数人的权利，轻视法制、制衡，忽视正义、公平、和谐的旧思路，以及人事改革继续“单兵突进”，都是不可取的。更要警惕新自由主义“守夜人”和“市场迷信”观点，以及亚细亚社会古老的纵向集权的人治传统对事业单位改革的影响。另外，我们也不能忽视现代市场经济国家在发展公共服务和维护公共服务部门职员劳动权益方面已经比较成熟的经验。

要研究制定在全球化和市场调节作用日益增强的背景下，相应扩展政府公共服务目标和服务范围、增强服务能力的规划，以及在政治、经济和科、教、文、卫等各个社会领域实施的具体方案。其中，包括通过事业单位的人事制度改革等，进一步增强政府的公共服务。当前的任务是，开创全面贯彻科学发展观的事业单位改革新局面。

制定以聘用制为核心的事业单位人事制度改革方案，不仅要符合政府和事业单位总体改革方案的需要，而且要以《劳动法》、《工会法》为基础性的法律依据，以是否符合两法的规范为衡量相关改革合法性的标准。并且，要与劳动合同法等配套法律法规的基本精神和主要内容保持一致，符合其规范。在人事制度改革中，要建立能够体现程序正义和“更注重公平”的法制机制和社会性协调机制（如劳资关系三方协商机制 [4] 和社会责任机制等）。在事业单位改革中正确处理公平与效率的关系，有助于端正事业单位的行为，从而增强政府的公共服务。我国事业单位职工的劳动维权机制建设，不能既滞后于产业领域，又落后于现代市场经济国家公共服务部门。相反，由于事业单位受过高等教育的职工众多，这里应该成为我国建设理性劳动维权机制的示范高地。

一、人事制度改革：“无法可依”及制度性后果

2006年3~4月，全国人大常委会公开在全社会征求对《劳动合同法》的修改意见，深得人心，收获不浅，传为新时期民主政治的佳话。不到一个月，收到了19万多条意见，且多数来自劳动者。在全国人大常委会法工委行政法室认真整理出来的八方面意见中，名列第一的就是，“很多群众建议扩大草案的适用范围。……有人表示，为保护与国家机关、事业单位、社会团体建立劳动关系的劳动者的合法权益，结束目前聘用制人员‘无法可依’的状态，建议将草案有关条款修改为：国家机关、事业单位、社会团体中不属于公务员法调整范围的劳动者，与上述单位建立劳动关系的，依照本法执行。”[5]

与之对照的是，由人事部等在2000~2005年间制定的以聘用制为核心的事业单位人事制度改革文件和其它的相关文件（包括2005年12月20日发布的《事业单位聘用合同》文本），[6] 却没有在全社会（或事业单位数千万职工和其它上亿的利益相关者）中公开征求修改意见。在这种情况下，有的高端事业单位表示将在2006年全面实行聘用制，如中国社会科学院。[7] 别的在京单位也跃跃欲试。在地方上，一些还没有全面实行聘用制的省也表示，将通过“竞争上岗”方式实行事业单位人员的聘用合同制。这些单位和地方的领导们，一方面表示要落实人事部的人事改革安排，另一方面对“结束目前聘用制人员‘无法可依’状态”的广泛要求“集体失语”。

在此之前，近3000万人的事业单位中，“无法可依”的“聘用制”改革已经进行多年，并在悄然中不断推进。至2005年底，全国130多万个事业单位中，已有44％的单位实行了人员聘用制度，51％的人员签订了聘用合同。[8] 其中，不少单位已经按文件实行了“脱钩、分类、放权、搞活”、“效率优先，兼顾公平”、“减员增效”、“按要素分配”、拉开收入差距、[9] 量化“考核”，“竞争上岗”。在“领导”们主导下制定的聘用合同文本和合同签订，明显地改变了原来的劳动关系。有些单位还引入了内、外私人资本，或者卖光，或者股份制，或者MBO，或者公私杂交，大办“校中校”、“院中院”、“所中所”，或者干脆直接经营国有资产，利润归自己，实行了或明或暗的“改制”和五花八门的“改革”。2005年还差点成为了大规模买卖公立医院的“元年”。[10] 在京的政府某政策研究机构，也在积极策划自身“脱钩、搞活”的“市场化”。人事制度改革成了“筐”，什么东西都往里装。

但在这种大幅调整劳动关系（和加入了“改制”内容）的人事制度改革中，由于“从总体上收缩事业单位的规模”，“坚决撤消”一部分、“企业”化一部分、“市场”化一部分，“减员增效”，将“政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。同时，应在事业单位中建立……竞争性的劳动人事制度和有效的激励及约束制度”，结果就如世界银行有关报告说的，“不可避免会对某些事业单位职工的工作、工资、奖金和退休金产生负面影响”。并且，这将会引发次于国企改革的“全国性下岗压力”。[11]

但是，第一，这类涉及面广泛的改革方案，并没有在全社会的利益相关者中进行公开讨论和征求修改意见。

第二，2000~2005年间，由于事业单位人事制度改革的设计与《劳动法》、《工会法》不能全面对接并受其规范，所以人事部等制定的有关文件对工会（或职代会、教代会）的作用几乎没有象样的规定，而是轻描淡写，一笔带过，形成了行政权力大幅度扩张，而职工权利相对缺损的改革机制。在文件的实行中，有几个单位进行过劳资谈判，或者能够依法进行集体谈判、签订集体合同，工会、职代会是否能够全面依两法发挥作用？事业单位的职工在人事制度改革中要维权，缺乏法律和司法程序的有力支持。

这种人事制度改革在废止了传统的劳动关系时，在劳资关系确立、调整的制度上强化了纵向的人身支配关系和分配关系。多年来，在如何保证改革体现正义和公平，建立劳资制衡关系，平衡强势集团和弱势群体的利益，以及改革的法制化问题上，事业单位改革的制度设计没有取得实质性进展。从2000~2006年，许多的时间过去了，“八年抗战都快结束了”，但这种“改革”和受其严重影响的职工维权仍然处于“无法可依”的不公平状态。并且，这种漏洞明显的人事制度改革，缺乏比较成熟的、广泛的国际经验的支持。

这期间，发生了一些较为极端且影响广泛的负面案例。其中，在占事业单位从业人员总数70％以上的教育、卫生和科研领域中的部分案例是：

（一）大学改革与工会缺位。2003年北京大学改革的争论中，一个突出问题是，人事制度改革涉及教师和其它职工的就业权、劳动权、劳动待遇和如何维权等切身利益问题。但是，改革方案没有依法经过北大工会或职代会的审议、通过。一位北大教授如此概括了当时的校园民主：

“现在高校里的普通教师是既无地位，也无权利的，更没有维护自己权利与利益的组织，工会的职责被缩小为每年办一、两次联谊活动，所谓的职工代表大会也最多起一点咨询作用。”[12]

另外一位北大教师直白地说：

“这次改革也有个好现象，就是能听进去下面的意见，都改了二稿了，听说还要改。网上的言论多了，个人的意见居多，不知能否起作用。我想，按惯例，在实际生活中，大概是以院系为单位，由党总支汇总意见的。所以，说来说去，唯独没有见教育工会的声音（可能我孤陋寡闻）。教育工会这个时候是应该出来谈话的，因为他毕竟是教师权益的维护者，至少在名义还是。”[13]

事实上，教育工会确实没有依法履行其职责。同期，在京其它著名大学的人事制度改革中，工会依法履行职责的情况是参差不齐。[14] 类似情况在一些部委直属研究机构的人事制度改革中也存在。京畿之外，在一些公立大学的人事制度改革中，工会（职代会或教代会）也没有依法履行职责。

近年国家国资委曾经发文，强调国企改革方案要经过工会或职代会审议、通过。但在这前、后，人事部等发布的事业单位人事制度改革文件中，却没有如此鲜明的规定。这是一些公立大学和其它事业单位的工会（职代会或教代会）在改革中没有依法履行职责的一个重要原因。

另外，如前所说，由于《劳动法》、《工会法》不能与事业单位的人事改革全面对接，即使事业单位的工会（职代会、教代会等）审议、通过了人事制度改革方案，在按照两法维护职工合法权益方面仍然是“举轻若重”、步履维艰。

（二）对医院私有化的自发抗议。2004年在浙江杭州市第四人民医院和杭州整形医院，发生了医疗工作者因所谓的“医院改制”没有听取职工意见，“白大褂”们多次从单位走路到省、市政府“集体上访”的事件。[15] 但是，2005年杭州第四人民医院65％的产权还是转让给一家私营企业了。[16] 同年，“整形医院正式移交给中信信托投资有限责任公司，摇身一变成了民营医院。”[17]

2004年，福建厦门眼科中心进行了不规范的改制，私人控股以后劳资关系激化，78名骨干医疗人员集体跳槽到别的公立医院，其中有人在重新回到公立医院后“甚至发出了爹亲娘亲不如共产党亲的感慨”。[18]

2003~2004年期间，在公立医院改革缺乏中央政府统一规范的情况下，在公立医院和其它事业单位的工作人员没有落实社会保障制度的情况下，一些地方在医院（和其它事业单位）掀起了“改制”的“澎湃”“热潮”。[19] 在这些改革中，一些事业单位的职工和国企职工一样，成为了“改革中被忽视的第三者”和改革代价的主要承受者。[20] 但是，在2005年里，我们看到中央政府频频出手，买卖公立医院和其它事业单位的“产权改制”已经不再“澎湃”了。

（三）量化考核的牺牲者和“教师过劳死，也成‘弱势’群体”。2005年9月，茅广军研究员在中科院自杀。其死因，有学术评价造成的压力之说，原因之一是“文章数量决定经济收入，决定前途命运”。他的博士导师卓益忠透露，“中科院高能物理所对员工三年一考核，茅广军今年因为文章数目少，考核出了点问题。”中科院一不愿透露姓名的工作人员表示，如果考核不合格，按照规定茅广军的职称要由正研究员转为副研究员，或者保持原有职称但要离开中科院高能物理所，同时单位要收回分配的住房。

但是，这种量化考核方式的非科学性多年来一直是受到严重质疑的。进一步的问题是，这种关于劳动考核和劳动者待遇挂钩的考核标准是什么机制决定的，是否依法经过工会或职代会的审议、通过？工会和职代会是否能够依法干预不当的劳动标准和劳动待遇？中科院职工代表大会条例的内容比较完整，但是否发挥出了实际作用？总之，是谁说了算？套用中科协主席周光召先生的说法，是“科学官”说了算，是不合理的科研体制说了算。[21] 从劳资关系的角度看，是资方代表说了算。

另外，中新社湖北新闻网6月12日报道 华中师范大学25名正、副教授，2名讲师，共27人“落聘”；29名包括正、副教授在内的高级职务教师被解聘。这个“改革”的程序，面临着与中科院同样问题的考量。而所谓的报道，多少透露了校方“突然袭击”和“下硬指标”（与上个世纪50年代“反右”的方式一样）的不当行为。再，下岗工程师杀北京建工研究院原院长、书记一案，[22]更是在提醒人们注意，短期之内，从农民工王斌余现象到工程师王衍芳现象，这中间是否有什么规律性的东西在发生作用？

在教师过劳死现象的背后，存在同样的原因。2006年5月中旬，在“百度”搜索，关于“教师过劳死”的信息达到4.8万条。例如，2005年10月20日，《21世纪人才周刊》报道：

“一个又一个优秀的教师疲惫不堪的倒在讲台上的时候，生命在“高期望值”的工作目标中，在繁忙的工作中，慢慢消逝……痛惜之后，我们是否考虑过超负荷“当牛作马”的教师们什么时候可以歇息一下。”

“‘注意身体啊’”据说这是眼下北京高校教师之间最流行的问候方式，如果把这句充满中国人文色彩的问候语与近来大量高校优秀教师由于劳累过度，英年早逝的新闻联系起来，这话本身似乎就开始显得有些悲壮的成份在内了。”[23]

教育工会干什么去了？可能，教育工会祇能如是说，我们缺乏《劳动法》和《工会法》的全面支持，不能以集体谈判、签订集体合同来规范劳动条件和维护教师的合法权益！无力制止“超负荷‘当牛作马’”的违法行为，— 人事部的改革文件也没有这种规定，而是要求“效率优先”！

（四）医疗腐败与“领导干部帝王化，普通医护人员奴隶化”。2006年哈医大第二医院曝光“天价医药费事件”。一位当事人王雪原大夫说：

“眼下，很多人一提起医疗领域的不良现象，都将原因归结为体制的问题。但实际上，从我们基层的角度来看，恰恰是有一些人利用了体制上的漏洞从中牟利。目前，医务界流行着一句顺口溜：“领导干部帝王化，普通医护人员奴隶化”。从个别医院来看，确实存在这种情况。小到一个科室，比如科主任、护士长，位居权力金字塔的顶尖，没有人监管他们。科室中普通成员的前途、命运都掌握在他们手里。从研究生开始，你能不能毕业，能不能留校，让不让你考博，让不让你外出学习，给不给你晋升职称，全都是科主任说了算。没有民主、公平的机制来评价你，你会觉得活得很压抑。我们主任的孩子生病了，要由科里的住院医生打车到学校接出来，亲自送到门诊看病，就像家仆一样。到了年终院里考核，科里的成绩都成了科主任的功劳。民主评议时，主任就盯着你是否给他画“优秀”，谁敢不画呀！

在我国，600多万名医务工作者实际付出很多，但大家的经济收入、社会地位与外国同行没法比。由于投入与产出严重不成比例，面对生存压力，白衣天使的道德防线其实很脆弱，这就出现了比较有趣的现象：非常有良心的医生，另谋高就；差一点的，随波逐流；最差的，为了逐利不择手段。”[24]

如果劳资之间有法制化的制衡机制，双方有集体谈判可进行，医院里大大小小的腐败官们，能够这么霸道和腐败吗，一线医生的待遇能够这么差吗？王雪原的揭发，直接点出了劳资关系失衡与医疗腐败的密切关系。更广义的说，他在提示我们：事业单位人事改革中形成的劳资关系失衡，是“从内而外”扭曲政府公共服务，在一些问题上惹得天怒人怨的一个重要原因。

但是，在卫生部、国务院纠风办关于哈医大二院违纪违法案的通报全文中，对这个问题就没有涉及，仅强调“要进一步强化医院院长的管理责任”等问题。[25] 究其原因，是纵向行政管理的惯性思维使然。

（五）专横、腐败的“科研老板”。[26] 2006年5月中旬，在百度搜索，与“科研老板”现象相关的信息达到2.45万条。“科研老板”现象与公立医院中“领导干部帝王化，普通医护人员奴隶化”现象有异曲同工之妙。

2006年4月17日，中新社记者报道了全国人大常委会副委员长、中国科学院院长路甬祥2006年4月9日在“中国科学与人文论坛”上对“科研老板”现象的挞伐。他指出：

“这严重阻碍了创新人才培养，对构建创新型国家极为不利。希望学术界今后倡导高尚的科学道德风范，创造严谨求真务实的学术风气，反对极少数人利用自己的声誉和地位，不合理地占有科技资源，然后采取分包的办法来完成其科研任务；通过加强管理和监督，使“科研老板”没有市场，对严重违背学术道德甚至违法行为，则依法处置。”

《中国青年报》记者报道了中国工程院院士黄尚廉对“科研老板”现象的认识，黄尚廉认为：

“中国式科研国情日益催生了科学界一个全新的职业 —“科研老板”。中国式的科研国情是，政府主管部门及其主管人员拥有太大的资源分配权及项目审批权、项目申请不透明、科研人员待遇和项目挂钩，使得科研人员把科研变成了经营。他们的任务就是“跑部钱进”，奔忙于申请项目，却不做项目，使得年轻的科研人员放弃了科研，造成了人才的浪费。”[27]

另外，我们还应该注意到，学术界的造假等腐败现象丛生，与“科研老板”现象是有一定联系的。[28] 从这些年媒体上闹得沸沸扬扬的一些学术造假事件，到科技界“汉芯”造假能够骗倒一流专家和国家发改委的官员，就是实例。[29]

（六）单方合同、违规考核下的劳资纠纷。某国家机关的研究所对局级以下工作人员实行一年期的短期聘用合同制，其中涉及职工利益和工作条件的条款没有经过工会审议；并以含糊其辞的“条件不成熟”为由，拒不执行人事部关于“老人”可签订无固定期限合同的规定，无人能管。在年度考核中，管理层人员组成的考评小组违反人事部制定的考评程序，取消个人申述，强行判定约九名研究人员“无限期不上岗”，并停涨工资。事后，下岗的高职研究人员反映情况，结果是上级机关没有设立人事争议仲裁机构，人事司无力干预，人事部、劳动部有关职能部门表示无法干预，法院也不受理，导致激烈的冲突，直至一年后机关主要领导的干预和研究所班子调整，研究所管理层才取消违规处理的结论。但当事的行政负责人没有因此承当任何责任。

这个案例显示的是，在有的事业单位中，职工、工会（或职代会）在确定劳动关系、调整劳动关系（包括维护职工权益）方面软弱无力，甚至就根本没有作用。重要原因之一，是事业单位的人事制度改革中，缺乏有效的劳资关系制衡机制和调整机制的设计，缺乏有效的司法干预机制设计，而单位系统内部的行政监管很难发挥作用。

（七）市场化的“全要素核算”：冲击工资待遇制度，按市场化方式经营高端政策研究机构的构想。2004年，在京某国家机关公共政策研究所发文，称“事业单位市场化改革之潮流不可阻挡。顺之者昌，逆之者亡”的态势“已经十分明朗”。决定“建立市场化运行机制”，把单位的国有资产和年度国拨资金作为总成本，全部量化到各研究室的研究人员头上，每人4万多元至14万多元不等。“全所运行总成本由一线生产单位（指各研究室）创造的产出来冲销”。没有完成任务的“给予惩罚”或“下岗待业”。所领导和其他行政人员不承担任何总成本，只是负责考核和奖励处罚等“服务”性工作。管理层并仿效一些国有企业，自行决定利用研究人员的“创收”和“管理费”等，给自己发放岗位津贴和各种隐性补贴。[30]这项“改革”实际上已经冲击了事业单位的工资制度。除个别人赞成外，在单位内部引发了普遍的反对和一些混乱现象，主要措施无疾而终。[31]

这个案例说明，在财政减支、“搞活”和市场化目标的影响下，有的提供公共服务的事业单位资金拮据，为了维持日常运行和提高收入水平，已经到了要采用企业化运作的地步。而其方案的取向往往不经过工会环节，权利配置直接向权力者高度倾斜。事业单位产业化和一些领导老板化，亦非空穴来风。

（八）农村乡镇事业单位改革：成本承担者、公共服务和危机治理的考问。湖北咸安区，虽然在“养事不养人”、“官退民进”的乡镇综合配套改革中，把传统的“七站八所”的包袱甩掉了，但是，农村公益性服务的网络也没有了，工作人员的安置问题也没有获得真正解决。华中师大的一项调查反映，将“七站八所”推向社会，使政府失去了褪，使乡村组织逐步退出农村社会，留下极大的隐患。“如果基层政府没有深入农村社区的能力，没有应对突发事件的能力，这是非常危险的。”湖北的一些干部说，“现在要是农民造反，我们连个报信的人都没有，根本不知道”。在监测禽流感疫情时，政府遇到了类似的问题。[32]

在这个案例中，我们没有看到乡镇“七站八所”的工会是否在改革中发挥了作用。但是，改革中暴露的问题反映出了市场化的局限和公共服务面临的挑战，这是比较清晰的和需要进一步思考的问题。

以上种种案例说明，事业单位的人事制度改革，把重点放在“脱钩、分类、放权、搞活”、“无法可依”的聘用制、“效率优先，兼顾公平”、“减员增效”、“按要素分配”、量化“考核”、“竞争上岗”等方面，祇会形成“强资弱劳”的劳动关系。单位改制则会强化这种趋势。

同时，在事业单位定位混乱、外部监管和劳资制衡双双缺乏，内部上下左右交相争利，轻视公平和正义的局面下，祇能进一步瓦解各个事业单位的法人治理机制，增加混乱，削弱监管，制造人事矛盾，干部脱离群众，使改革成为权力者的盛宴，促使所谓的“社会精英”阶层中腐败风气四散。用孟子的话说则是国家“危矣”。

事业单位服用这种“由内而外的排毒养颜胶囊”，加之行政拨款不足甚至是减少，为了自身的生存和增加经济利益，会从内部就滋生出扭曲公共服务目标、行为的机制，使公共事业衰退，政府的公共服务职能遭到程度不等的破坏。这类现象在一些事关全社会的敏感领域（如医院、学校、研究机构和农村公共服务系统）还比较严重，以致引起了广大纳税人的不满和高层领导的严重关注。

另外，在实行了聘用制的事业单位中，许多单位的领导却没有实行聘用合同制，行政级别仍然存在，“铁饭碗”管“泥饭碗”，砸雇员的饭碗可以没商量，权利空前的大。人事改革并没有解决不同利益集团的相互制衡问题，改革中利益平衡自然难以实现。不合理的制度安排已经为“强者通吃”亮起了绿灯。

简言之，事业单位“人事制度改革”的设计缺陷和改制“无法可依”，已经形成了“强资弱劳”（或“强官弱劳”）的异化关系，并成为了各种人事腐败、学术腐败、医疗腐败和教育腐败的一支催化剂，削弱了政府提供公共服务的职能。在“科研老板”、“教师过劳死”和“天价医药费事件”等道德沦丧、无公理可言的丑恶现象背后，都反射出事业单位普通雇员的劳动权益缺乏法律保护和工会、职代会流于形式的严重问题。

当前，问题的严重性还不在于这类问题的普遍性如何，而是在于人事制度改革中形成的新的制度环境，是允许这类问题不断滋生繁衍的，并且，缺乏纠正机制。在这种制度下，邓小平说过，坏人受不到限制，好人也会变坏。这是人事改革的最大悲剧：事与愿违。在转轨的发展中国家里，这也是一种屡见不鲜的现象。

回过头来再看，问题的覆盖范围也不容忽视了。2006年5月15日，人民网发表奇文《为何“最不和谐的三大职业”都在事业单位？》，主要内容如下：

不久前，中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所与新浪新闻频道联合实施了“2006年中国上班族工作和谐指数调查”，共有近4000名在职人员通过网络接受了调查。调查结果让人惊讶，近七成的上班族都感到工作不和谐。其中，社会羡艳度很高的职业，如教师、医生护士、编辑记者成为“最不和谐的三大职业”。

这里所说的和谐是从四个方面来衡量的：个体与工作的关系，个体与上级、同事和客户的关系，个体与所在单位的关系，个体在职场中的体验与经历。

为什么在羡艳度很高的职业中，工作和谐指数反而最低？关键在于相关机制失衡。

首先，干部任免机制失衡。学校、医院和媒体同属于过去常说的事业单位。虽说有关事业单位的改革喊了十多年了，但时值今日究竟“改”得如何呢？至少在干部任用问题上没有发生根本性变化。校长、院长也好，总编、台长也罢，十之八九是上面任命的。结果，这些单位的主政人员和某些政府官员一样，祇对上负责，不对下负责。在这种环境中工作，员工怎么可能感到和谐呢？

其次，员工聘用机制失衡。这几年，不少事业单位都实行了企业化管理，对除管理层之外的员工推行聘用制。总的来说，基本运行情况还算可以。但存在的问题也相当严重：一些单位的高管以老板自诩，把聘用制员工当成旧社会的长工对待，有的甚至违反相关法规，自立种种内部章法，动辄以解除劳动合同相威胁，弄得人家终日提心吊胆，既无成就感，更无归属感。而教师、医生护士、编辑记者，大都碍于过强的自尊心，即使受了再大的冤屈，不到万不得已是不会提起劳动仲裁或去投诉，或者与所在单位对簿公堂的（“对簿公堂”还缺乏法律和制度支持）。[33] 如此这般，哪来和谐可言？

事业单位的人事制度改革成不成功？我不想也不敢妄下断语。但教师、医生护士、编辑记者成为“最不和谐的三大职业”，的确应该引起全社会的关注。如果连一个以精英为主的社会群体都觉得工作起来没劲，那又怎么推动教育、医疗和传媒事业不断向前发展呢？而这几个领域从业人员的工作状况、个人情绪如何，又关系到亿万公众的切身利益乃至整个社会和谐与否。所以，从这个意义上，很有必要检讨、反思一下近年推行的事业单位改革，看看迈出的步子到底走正没有。”[34]

有“指数调查”的支持，此文作为对从上个世纪80年代初就开始，2000年以后日益“规范”的事业单位人事制度改革之结果的描述和批评，可谓是点住了其要穴，并继“医改不成功”之后进一步发问：“事业单位的人事制度改革成不成功？”。

但是，正是在多年来已经暴露出的制度性问题并没有得到认真分析和解决的情况下，2006年新一轮的人事制度改革又在极力推进了，人事部颇有“毕其功于一役”的气概。真的不害怕“四面楚歌”和“霸王别姬”吗？可能！诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森曾经在《以自由看待发展》一书中，认真分析过这种可能性的制度原因，那就是民主不发达。[35]

但是，在生产领域的劳资关系日益紧张，缺乏缓和机制，劳动争议件数的年增长率达到30％的背景下，[36] 事业单位的劳资关系在缺乏制衡的条件下，不能正确认识和处理已经发生的种种问题，反而大力推进，前仆后继，其社会后果是什么呢？这个问题值得高层决策者三思。起码，还是缓行，扩大政治参与，认真反思，针对现有问题拿出解决方案，再考虑继续前进为上策。

二、直面改革设计的缺损：

总体方案和法制化设计在哪里？

目前，进一步推进事业单位人事制度改革需要研究解决的一些问题如下：

（一）需要认真反思事业单位原定的改革思路、原则和一些局部性方案，包括人事制度改革，以为制定科学性和系统性相结合的总体改革方案奠定思想上的基础。事业单位的人事制度改革，要服从于政府和事业单位改革是为了增强公共服务的总体目标，并成为总体改革方案的一个有机部分。因循守旧，继续偏于注重效率、效益、财政目标和增加少数人的权利，轻视法制、制衡，忽视公正、公平、和谐的旧思路，以及人事改革继续“单兵突进”，是不可取的。更要警惕新自由主义“守夜人”和“市场迷信”观点，以及亚细亚社会古老的纵向集权的人治传统对事业单位改革的影响。

政府自身改革的取向是要适应社会主义市场经济发展的需求。其要点之一是，随着市场经济关系的扩展，政府的公共服务职能越来越需要增强。萎缩政府作用，让其充当“守夜人”是不切实际的新自由主义观点。美国在近50年中，政府公共服务部门的从业人员一直在增加，就是一个很好的说明。[37] 所以，事业单位改革要服从政府增强、完善公共服务职能的改革目标。在这个前提下，具体问题具体分析，认真调查研究，认真总结国内、国际的正、反经验，有“破”有“立”，制定改革的总体方案和目标。这种改革不能是顺着“守夜人”的自由主义思路，让事业单位随着政府一起萎缩下去。[38]

事业单位内部的人事制度改革，涉及近3000万职工，人事部等没有理由再坚持2000年以来，关于事业单位改革要“效率优先，兼顾公平”等过时的提法，以及缺乏制衡机制和法制机制的人事改革方案。

当前，应该重新梳理、逐条反思事业单位改革文件和实践中“脱钩、分类、放权、搞活”、“聘用制”、“效率优先，兼顾公平”、“减员增效”、“按要素分配”、拉开收入差距、[39] 量化“考核”，“竞争上岗”和改制等提法和做法。革新（亦为哲学中的“扬弃”）旧的改革思路和原则，真正设计出以增强政府公共服务、“以人为本”、“更注重公平”及建立和谐社会为目标的事业单位改革总体目标和方案（包括人事制度改革）。

目前的实际情况与此是非常不相适应的。因为，现在事业单位改革的取向和方法并没有真正得到解决，基本标志就是没有总体方案，目标模糊，措施含糊乃至缺乏法制精神，各地、各单位自行其是的多。人事制度改革更是“单兵突进”，同时又夹带着其它改革目标。

2005年7月初，新华社的《新华每日电讯》报道：

经历了25年的自发和局部探索之后，仍然没有人能够清晰地回答 — 中国的事业单位改革究竟到了什么阶段？下一步向何处去？时间表会如何安排？

全国人大常委会副委员长成思危曾经牵头对事业单位改革做过研究。在他看来，事业单位的改革是“摸着石头过河”，但到现在“连河对岸在哪里都还不大清楚”。

成思危先生尚且如此，其它人又能够知道多少呢？一直关注中国事业单位改革进程的世行专家们对此也有同感。[40]

有关数据显示，对事业单位改革方案的政策性研究大致可以分为两类观点：一是注重市场机制的作用，强调把事业单位“推向市场”，为此需要对现有事业单位进行重组和撤销，以解决事业单位机构臃肿、人浮于事的弊端。一种极端的主张是：公共服务能够私有化部分的都私有化。

国家发改委综合体改司负责人的个人“建议”是：

“应从总体上收缩事业单位的规模。在对现有事业单位进行清理、甄别的基础上，能够撤消的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤消，其它的应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构。应把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。同时，应在事业单位中建立新型的法人治理结构、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度”。[41]

二是认为，过去在公共服务领域进行的改革已经过度市场化；公共服务提供不能都推给市场，政府应该承担起自己的责任。这方面的代表主要是国务院经济发展研究中心社会部、中编办、财政部和一些外国研究机构、著名经济学家和世行的高级专家。

世行专家们的观点有其独到之处。坚持改革，但又反对以私有化和政府作用最小化的思路来设计事业单位改革。更强调中国事业单位的复杂性，认为问题并不在于“市场多一点好还是少一点好”，而要具体观察每个事业单位所在服务领域“到底是市场失灵还是政府失灵”，才能判断应该交给政府还是交给市场。在“破”、“立”之间，更为强调“立”的困难性和必要性。在事业单位改革中更深入的关注职工的命运和建立监管机制。[42] 世行专家的这些看法，反映了上个世纪90年代以来，国际上许多学者和机构对转轨的发展中国家私有化、政府最小化的不成功经验的总结，反映了《让服务惠及穷人》等世行报告的基本观点。

以上种种矛盾和不满意的声音说明，事业单位改革“摸着石头过河”已经该到头了，搞清楚彼岸在哪里，切实解决毛泽东主席曾经说过的“过河的桥和船”的问题，已经刻不容缓。否则，继续发生偏差的可能性与日俱增，政府公共服务职能将继续被扭曲。

（二）制定以聘用制为核心的人事制度改革方案，要以《劳动法》、《工会法》为基础性的法律依据，以是否符合两法的规范为衡量相关改革合法性的标准，切实建立能够“更注重公平”的法制机制和社会性协调机制（如劳资三方协商和社会责任机制等）。

事业单位人事制度改革应该有法可依。现在需要认真研究制定与事业单位人事制度改革有关的法律或司法解释，彻底结束2000年人事部等全面推行事业单位人事制度改革以来，几千万普通职工的权益和维权“无法可依”的状态，依法治国、更加注重公平、以人为本，开创全面贯彻科学发展观的事业单位改革新阶段，推进和谐社会建设。例如，应该修改《劳动法》、《工会法》和职工代表大会条例，或做出新的司法解释等，使之全面适用于事业单位的劳动关系确立、调整和劳动者维权。

因为，第一，《劳动法》规定，它仅仅适用于签订劳动合同的单位。[43] 这样，事业单位聘用制中职工的正当权益和维权行为，就很难在这部法律中去寻求依据。而劳动法的一系列配套机制，如工会和职代会依《劳动法》维权、三方协商机制、集体谈判和集体合同、劳动争议处理机制、依法监管等都难以为聘用制中的职工服务。实际中，按照现有的司法解释启用司法程序解决事业单位的劳动争议，也是障碍重重。

第二，《工会法》和工会（职代会）维护职工权益是以《劳动法》为依据的。在得不到《劳动法》全面支持的条件下，事业单位的工会要维护职工的合法权益也是困难的。个人维权就更难了。有关“司法解释”和一些行政性规定、党内规定在改变这种现状方面也是力不从心。

这种状况反映出，人事制度改革设计思路受到现实的法制环境约束和传统行政方式的影响，视野比较窄。在这种情况下，相关改革在法制化的制度设计、制衡机制设计、民主化和扩大政治参与设计方面存在明显的缺损是难以避免的了。

而在如此制度缺失下形成的聘用制和劳动关系，祇能体现一种三向失灵的窘况：一边是劳动市场中资方垄断因素和供大于求造成的“市场失灵”；另一边是法律法规和政府作为不到位造成的“政府失灵”；再一边是“工会失灵”，既缺乏维权的传统，也缺乏维权的手段。高高凌驾于劳动者头上的是纵向集权的调控模式。一篇文章如此记录了实情：

一部《劳动法》，倘若将行政、事业单位的劳动者排除在外，就是残缺的。

1994年颁布的《劳动法》第二条规定：“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行”（对没有建立劳动合同关系的多数事业单位职工来说，难以“依照本法执行”）。[44]

1999年，人事部办公厅印发了《关于在国务院各部委、直属机构、直属事业单位开展人事争议调解工作的意见》的通知，明确规定：“国务院各部门与本单位工作人员之间发生的人事争议按有关规定直接由人事部人事仲裁公正厅处理。”

2003年8月27日，《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》公布，规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”（这与人事部的上述《意见》有矛盾，并且规定的适用范围有限）[45]

但在2004年4月30日，最高人民法院下发了关于上述司法解释的“解释”：这里“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。

人事争议的仲裁权重新回到了人事部门手中。[46]

另外，法律专业人士的研究也显示：

“自2003年9月5日《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》生效后，行政人事处理与司法审判得以接轨，人事争议当事人获得了司法救济途径。现人事争议司法解释已执行两年有余，暴露的问题是，诉讼要有基本法律的支持，人事争议纠纷中的实体问题处理缺少可适用的法律规范根基。”

“在过去的两年中，人事争议案件处理实践中不论仲裁机构仲裁，还是人民法院审理过程中均出现了诸多非常棘手的现实问题，且这类问题在各地仲裁机构、基层法院重复出现，如何面对这些实践中的问题仍不可回避的摆在法律人的面前。”[47]

其实，问题首先是“不可回避的摆在”了人事部和最高人民法院的“面前”，接着就“摆在”了中央政府和全社会的“面前”。离开了《劳动法》和《工会法》的规范，事业单位人事制度改革越来越增乱、添堵。

（三）事业单位人事制度改革要与《劳动合同法》的基本精神和主要内容保持一致。

下面，我们根据全国人大常委会公布的《劳动合同法（草案）》和各方面的修改建议，[48] 在与其比较中，从几个主要方面来讨论人事制度改革中存在的法制缺损。

1、对工会作用的规定模糊、不到位，回避实质性问题，形成了事业单位人事改革中职工权利的重大缺损。《劳动合同法（草案）》对工会的作用有规定。根据《工会法》第二条的规定，工会的作用就是要依法维护职工的合法权益。《劳动法》第33条、第80条也都有规定。对企业来说，《工会法》和《劳动法》是完全一致的。

但是，在事业单位实行聘用制的文件中，第一，关于工会作用的规定比较模糊，工会作用不明显，比在企业中弱化了很多。第二，《劳动法》不能全面、有效的适用于没有实行劳动合同制的事业单位，以及这类单位中工会的维权活动。2003年高法的有关司法解释也没有真正解决这个问题。所以，在有关实行聘用制的文件中，关于制定和签订聘用合同、实行三方协商机制、处理劳动争议等问题上，对工会作用的规定，或者非常弱，或者干脆就什么都没有。

例如，人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中，仅仅在一处提到了工会：

“为了保证人员聘用工作公平、公正，提高工作效率，聘用单位要成立与人员聘用工作相适应的聘用工作组织，严格人员聘用程序。聘用工作组织由本单位人事部门负责人、纪律检查部门负责人和工会代表组成，根据需要也可以聘请有关专家参加。人员的聘用、考核、续聘、解聘等事项由聘用工作组织提出意见，报本单位负责人员集体决定。”[49]

这里，第一，工会代表参与了聘用制的部分运作过程。但是，这个代表仅仅是一个参与工作的人员，他和工会在实行聘用制过程中依据哪一部法律，以及如何维护职工的合法权益，文件没有规定。

第二，《工会法》中规定工会以“独立”于雇主方的组织身份，可以依据《宪法》、《劳动法》及配套法律法规，参与单位管理和维护职工合法权益的内容，以及其它一些权利和义务，在文件中也没有得到体现。

第三，这份文件提到实行聘用制要“按照国家有关法律”办事。但是，《劳动法》和《工会法》及其配套法律法规是否全面适用于以聘用制为核心的人事改革，以及是否适用于事业单位的问题，都被刻意回避了。这就形成了事业单位人事改革中职工权利的重大缺损。

在美国，政府公共部门的工会比较强大，在集体谈判和维护雇员合法权益方面具有强大的力量，如维护会员的就业，提高工资、社会保障标准和其它福利水平。普通部门在一般情况下也拥有罢工的权利。[50] 类似情况在欧洲传统市场经济国家也存在。这些方面，公共服务部门的职工的权益和维权象企业职工一样，有法和独立的工会可依。但在转轨国家中，私人部门和公共部门的工会力量都受到明显的削弱。[51]

2、没有由政府、工会和雇主