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事业单位聘用制:“无法可依”强攻坚?——改革要更重法制、制衡、公平和增强公共服务

夏小林  2006年7月3日 08:48  社会学人类学中国网

事业单位聘用制:“无法可依”强攻坚?

——改革要更重法制、制衡、公平和增强公共服务

 

国家发改委研究所 夏小林

 

提要:20051228,人事部发布《关于印发〈事业单位聘用合同(范本)〉的通知》。[1] 这促使一直面临争议的聘用制将在全国的事业单位中进一步推行。

不久,从20063月开始,全国人大常委会公开在全社会征求对劳动合同法草案的修改意见。在征求到的19万多条、共计八方面内容的意见中,第一方面意见的内容就是,要求全国人大常委会以制定《劳动合同法》为契机,在事业单位等领域的人事制度改革中,“结束目前聘用制人员‘无法可依’的状态”。[2] 这显示了有大量群众在呼唤,事业单位改革要法制化,要扩大政治参与。

这条重要意见捅破了一层窗户纸,传递出一条重要的信息:多年来“无法可依”也“攻坚”的事业单位人事制度改革 实际上是涉及范围更为广泛的改革[3] 应该认真总结正、反两个方面的经验教训,纠偏和修改思路、完善方案了。

许多事实表明,以聘用制为核心的事业单位人事制度改革“无法可依”的制度性后果,是有损于社会正义和公平,“从内而外”的削弱、扭曲政府的公共服务职能,不利于落实科学发展观,不利于增强当局的执政能力和建立和谐社会。

事业单位人事制度改革要服从于政府和事业单位改革的整体目标,成为其整体改革方案的一个有机部分。因循守旧,继续片面的注重“脱钩、分类、放权、搞活”和“无法可依”的聘用制,片面的注重效率、效益、财政目标和增加少数人的权利,轻视法制、制衡,忽视正义、公平、和谐的旧思路,以及人事改革继续“单兵突进”都是不可取的。更要警惕新自由主义“守夜人”和“市场迷信”观点,以及亚细亚社会古老的纵向集权的人治传统对事业单位改革的影响。另外,我们也不能忽视现代市场经济国家在发展公共服务和维护公共服务部门职员劳动权益方面已经比较成熟的经验。

要研究制定在全球化和市场调节作用日益增强的背景下,相应扩展政府公共服务目标和服务范围、增强服务能力的规划,以及在政治、经济和科、教、文、卫等各个社会领域实施的具体方案。其中,包括通过事业单位的人事制度改革等,进一步增强政府的公共服务。当前的任务是,开创全面贯彻科学发展观的事业单位改革新局面

制定以聘用制为核心的事业单位人事制度改革方案,不仅要符合政府和事业单位总体改革方案的需要,而且要以《劳动法》、《工会法》为基的法律依据,以是否符合两法的规范为衡量相关改革合法性的标准。并且,要与劳动合同法等配套法律法规的基本精神和主要内容保持一致,符合其规范。在人事制度改革中,要建立能够体现程序正义和“更注重公平”的法制机制和社会性协调机制(如劳资关系三方协商机制 [4] 和社会责任机制等)。在事业单位改革中正确处理公平与效率的关系,有助于端正事业单位的行为,从而增强政府的公共服务。我国事业单位职工的劳动维权机制建设,不能既滞后于产业领域,又落后于现代市场经济国家公共服务部门。相反,由于事业单位受过高等教育的职工众多,这里应该成为我国建设理性劳动维权机制的示范高地。

 

一、人事制度改革:“无法可依”及制度性后果

 

20063~4月,全国人大常委会公开在全社会征求对《劳动合同法》修改意见,深得人心,收获不浅,传为新时期民主政治的佳话。不到一个月,收到了19万多条意见,且多数来自劳动者。在全国人大常委会法工委行政法室认真整理出来的八方面意见中,名列第一的就是,很多群众建议扩大草案的适用范围。……有人表示,为保护与国家机关、事业单位、社会团体建立劳动关系的劳动者的合法权益,结束目前聘用制人员‘无法可依’的状态,建议将草案有关条款修改为:国家机关、事业单位、社会团体中不属于公务员法调整范围的劳动者,与上述单位建立劳动关系的,依照本法执行。[5]

与之对照的是,由人事部等在2000~2005年间制定的以聘用制为核心的事业单位人事制度改革文件和其它的相关文件(包括20051220发布的《事业单位聘用合同》文本),[6] 却没有在全社会(或事业单位数千万职工和其它上亿的利益相关者)中公开征求修改意见。在这种情况下,有的高端事业单位表示将在2006年全面实行聘用制,如中国社会科学院[7] 别的在京单位也跃跃欲试。在地方上,一些还没有全面实行聘用制的省也表示,将通过“竞争上岗”方式实行事业单位人员的聘用合同制。这些单位和地方的领导们,一方面表示要落实人事部的人事改革安排,另一方面对“结束目前聘用制人员‘无法可依’状态”的广泛要求“集体失语”。

在此之前,近3000万人的事业单位中,“无法可依”的“聘用制”改革已经进行多年,并在悄然中不断推进。至2005年底,全国130多万个事业单位中,已有44%的单位实行了人员聘用制度,51%的人员签订了聘用合同。[8] 其中,不少单位已经按文件实行了“脱钩、分类、放权、搞活”、“效率优先,兼顾公平”、“减员增效”、“按要素分配”、拉开收入差距、[9] 量化“考核”,“竞争上岗”。在“领导”们主导下制定的聘用合同文本和合同签订,明显地改变了原来的劳动关系。有些单位还引入了内、外私人资本,或者卖光,或者股份制,或者MBO,或者公私杂交,大办“校中校”、“院中院”、“所中所”,或者干脆直接经营国有资产,利润归自己,实行了或明或暗的“改制”和五花八门的“改革”。2005年还差点成为了大规模买卖公立医院的“元年”。[10] 在京的政府某政策研究机构,也在积极策划自身“脱钩、搞活”的“市场化”。人事制度改革成了“筐”,什么东西都往里装。

但在这种大幅调整劳动关系(和加入了“改制”内容)的人事制度改革中,由于“从总体上收缩事业单位的规模”,“坚决撤消”一部分、“企业”化一部分、“市场”化一部分,“减员增效”,将“政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。同时,应在事业单位中建立……竞争性的劳动人事制度和有效的激励约束制度”,结果就如世界银行有关报告说的,“不可避免会对某些事业单位职工的工作、工资、奖金和退休金产生负面影响”。并且,这将会引发次于国企改革的“全国性下岗压力”。[11]

但是,第一,这类涉及面广泛的改革方案并没有在全社会的利益相关者中进行公开讨论和征求修改意见。

第二,2000~2005年间,由于事业单位人事制度改革的设计与《劳动法》、《工会法》不能全面对接并受其规范,所以人事部等制定的有关文件对工会(或职代会、教代会)的作用几乎没有象样的规定,而是轻描淡写,一笔带过,形成了行政权力大幅度扩张,而职工权利相对缺损的改革机制。在文件的实行中,有几个单位进行过劳资谈判或者能够依法进行集体谈判、签订集体合同,工会、职代会是否能够全面依两法发挥作用?事业单位的职工在人事制度改革中要维权,缺乏法律和司法程序的有力支持。

这种人事制度改革在废止了传统的劳动关系时,在劳资关系确立、调整的制度上强化了纵向的人身支配关系和分配关系。多年来,在如何保证改革体现正义和公平,建立劳资制衡关系,平衡强势集团和弱势群体的利益,以及改革的法制化问题上,事业单位改革的制度设计没有取得实质性进展。从2000~2006年,许多的时间过去了,“八年抗战都快结束了”,但这种“改革”和受其严重影响的职工维权仍然处于“无法可依”的不公平状态。并且,这种漏洞明显的人事制度改革,缺乏比较成熟的、广泛的国际经验的支持。

这期间,发生了一些较为极端且影响广泛的负面案例。其中,在占事业单位从业人员总数70以上的教育、卫生和科研领域中的部分案例是:

(一)大学改革与工会缺位。2003年北京大学改革的争论中,一个突出问题是,人事制度改革涉及教师和其它职工的就业权、劳动权劳动待遇和如何维权等切身利益问题。但是,改革方案没有依法经过北大工会或职代会的审议、通过。一位北大教授如此概括了当时的校园民主:

 

现在高校里的普通教师是既无地位,也无权利的,更没有维护自己权利与利益的组织,工会的职责被缩小为每年办一、两次联谊活动,所谓的职工代表大会也最多起一点咨询作用。[12]

 

另外一位北大教师直白地说:

 

这次改革也有个好现象,就是能听进去下面的意见,都改了二稿了,听说还要改。网上的言论多了,个人的意见居多,不知能否起作用。我想,按惯例,在实际生活中,大概是以院系为单位,由党总支汇总意见的。所以,说来说去,唯独没有见教育工会的声音(可能我孤陋寡闻)。教育工会这个时候是应该出来谈话的,因为他毕竟是教师权益的维护者,至少在名义还是。[13]

 

事实上,教育工会确实没有依法履行其职责。同期,在京其它著名大学的人事制度改革中,工会依法履行职责的情况是参差不齐。[14] 类似情况在一些部委直属研究机构的人事制度改革中也存在。京畿之外,在一些公立大学的人事制度改革中,工会(职代会或教代会)也没有依法履行职责。

近年国家国资委曾经发文,强调国企改革方案要经过工会或职代会审议、通过。但在这前、后,人事部等发布的事业单位人事制度改革文件中,却没有如此鲜明的规定。这是一些公立大学和其它事业单位的工会(职代会或教代会)在改革中没有依法履行职责的一个重要原因。

另外,如前所说,由于《劳动法》、《工会法》不能与事业单位的人事改革全面对接,即使事业单位的工会(职代会、教代会等)审议、通过了人事制度改革方案,在按照两法维护职工合法权益方面仍然是“举轻若重”、步履维艰。

(二)对医院私有化的自发抗议。2004年在浙江杭州市第四人民医院和杭州整形医院,发生了医疗工作者因所谓的“医院改制”没有听取职工意见,“白大褂”们多次从单位走路到省、市政府“集体上访”的事件。[15] 但是,2005年杭州第四人民医院65%的产权还是转让给一家私营企业了。[16] 同年,“整形医院正式移交给中信信托投资有限责任公司,摇身一变成了民营医院。”[17]

2004年,福建厦门眼科中心进行了不规范的改制,私人控股以后劳资关系激化,78名骨干医疗人员集体跳槽到别的公立医院,其中有人在重新回到公立医院后“甚至发出了爹亲娘亲不如共产党亲的感慨”。[18]

2003~2004年期间,在公立医院改革缺乏中央政府统一规范的情况下,在公立医院和其它事业单位的工作人员没有落实社会保障制度的情况下,一些地方在医院(和其它事业单位)掀起了“改制”的“澎湃”“热潮”。[19] 在这些改革中,一些事业单位的职工和国企职工一样,成为了“改革中被忽视的第三者”和改革代价的主要承受者。[20] 但是,在2005年里,我们看到中央政府频频出手,买卖公立医院和其它事业单位的“产权改制”已经不再“澎湃”了。

(三)量化考核的牺牲者和“教师过劳死,也成‘弱势’群体”。20059月,茅广军研究员在中科院自杀。其死因,有学术评价造成的压力之说,原因之一是“文章数量决定经济收入,决定前途命运”。他的博士导师卓益忠透露,“中科院高能物理所对员工三年一考核,茅广军今年因为文章数目少,考核出了点问题。”中科院一不愿透露姓名的工作人员表示,如果考核不合格,按照规定茅广军的职称要由正研究员转为副研究员,或者保持原有职称但要离开中科院高能物理所,同时单位要收回分配的住房。

但是,这种量化考核方式的非科学性多年来一直是受到严重质疑的。进一步的问题是,这种关于劳动考核和劳动者待遇挂的考核标准是什么机制决定的,是否依法经过工会或职代会的审议、通过?工会和职代会是否能够依法干预不当的劳动标准劳动待遇?中科院职工代表大会条例的内容比较完整,但是否发挥出了实际作用?总之,是谁说了算?套用中科协主席周光召先生的说法,是“科学官”说了算,是不合理的科研体制说了算。[21] 从劳资关系的角度看,是资方代表说了算。

另外,中新社湖北新闻网612日报道 华中师范大学25名正、副教授,2名讲师,共27落聘29名包括正、副教授在内的高级职务教师被解聘。这个“改革”的程序,面临着与中科院同样问题的考量。而所谓的报道,多少透露了校方“突然袭击”和“下硬指标”(与上个世纪50年代“反右”的方式一样)的不当行为。再,下岗工程师杀北京建工研究院原院长、书记一案,[22]更是在提醒人们注意,短期之内,从农民工王斌余现象到工程师王衍芳现象,这中间是否有什么规律性的东西在发生作用?

在教师过劳死现象的背后,存在同样的原因。20065月中旬,在“百度”搜索,关于“教师过劳死”的信息达到4.8万条。例如,20051020,《21世纪人才周刊》报道:

 

个又一个优秀的教师疲惫不堪的倒在讲台上的时候,生命在“高期望值”的工作目标中,在繁忙的工作中,慢慢消逝……痛惜之后,我们是否考虑过超负荷“当牛作马”的教师们什么时候可以歇息一下。

注意身体啊”据说这是眼下北京高校教师之间最流行的问候方式,如果把这句充满中国人文色彩的问候语与近来大量高校优秀教师由于劳累过度,英年早逝的新闻联系起来,这话本身似乎就开始显得有些悲壮的成份在内了。[23]

 

教育工会干什么去了?可能,教育工会祇能如是说,我们缺乏《劳动法》和《工会法》的全面支持,不能以集体谈判、签订集体合同来规范劳动条件和维护教师的合法权益!无力制止“超负荷‘当牛作马’”的违法行为,人事部的改革文件也没有这种规定,而是要求“效率优先”!

(四)医疗腐败与“领导干部帝王化,普通医护人员奴隶化”。2006年哈医大第二医院曝光“天价医药费事件”。一位当事人王雪原大夫说:

 

眼下,很多人一提起医疗领域的不良现象,都将原因归结为体制的问题。但实际上,从我们基层的角度来看,恰恰是有一些人利用了体制上的漏洞从中牟利。目前,医务界流行着一句顺口溜:“领导干部帝王化,普通医护人员奴隶化”。从个别医院来看,确实存在这种情况。小到一个科室,比如科主任、护士长,位居权力金字塔的顶尖,没有人监管他们。科室中普通成员的前途、命运都掌握在他们手里。从研究生开始,你能不能毕业,能不能留校,让不让你考博,让不让你外出学习,给不给你晋升职称,全都是科主任说了算。没有民主、公平的机制来评价你,你会觉得活得很压抑。我们主任的孩子生病了,要由科里的住院医生打车到学校接出来,亲自送到门诊看病,就像家仆一样。到了年终院里考核,科里的成绩都成了科主任的功劳。民主评议时,主任就盯着你是否给他画“优秀”,谁敢不画呀!

在我国,600多万名医务工作者实际付出很多,但大家的经济收入、社会地位与外国同行没法比。由于投入与产出严重不成比例,面对生存压力,白衣天使的道德防线其实很脆弱,这就出现了比较有趣的现象:非常有良心的医生,另谋高就;差一点的,随波逐流;最差的,为了逐利不择手段。[24]

 

如果劳资之间有法制化的制衡机制,双方有集体谈判可进行,医院里大大小小的腐败官们,能够这么霸道和腐败吗,一线医生的待遇能够这么差吗?王雪原的揭发,直接点出了劳资关系失衡与医疗腐败的密切关系。更广义的说,他在提示我们:事业单位人事改革中形成的劳资关系失衡,是“从内而外”扭曲政府公共服务,在一些问题上惹得天怒人怨的一个重要原因。

但是,在卫生部、国务院纠风办关于哈医大二院违纪违法案的通报全文中,对这个问题就没有涉及,仅强调要进一步强化医院院长的管理责任”等问题。[25] 究其原因,是纵向行政管理的惯性思维使然。

(五)专横、腐败的“科研老板”。[26] 20065月中旬,在百度搜索,与“科研老板”现象相关的信息达到2.45万条。“科研老板”现象与公立医院中“领导干部帝王化,普通医护人员奴隶化”现象有异曲同工之妙。

2006417,中新社记者报道了全国人大常委会副委员长、中国科学院院长路甬祥200649在“中国科学与人文论坛”上对“科研老板”现象的挞伐。他指出:

 

这严重阻碍了创新人才培养,对构建创新型国家极为不利。希望学术界今后倡导高尚的科学道德风范,创造严谨求真务实的学术风气,反对极少数人利用自己的声誉和地位,不合理地占有科技资源,然后采取分包的办法来完成其科研任务;通过加强管理和监督,使“科研老板”没有市场,对严重违背学术道德甚至违法行为,则依法处置。

 

《中国青年报》记者报道了中国工程院院士黄尚廉对“科研老板”现象的认识,黄尚廉认为:

 

中国式科研国情日益催生了科学界一个全新的职业 “科研老板”。中国式的科研国情是,政府主管部门及其主管人员拥有太大的资源分配权及项目审批权、项目申请不透明、科研人员待遇和项目挂钩,使得科研人员把科研变成了经营。他们的任务就是“跑部钱进”,奔忙于申请项目,却不做项目,使得年轻的科研人员放弃了科研,造成了人才的浪费。[27]

 

另外,我们还应该注意到,学术界的造假等腐败现象丛生,与“科研老板”现象是有一定联系的。[28] 从这些年媒体上闹得沸沸扬扬的一些学术造假事件,到科技界“汉芯”造假能够骗倒一流专家和国家发改委的官员,就是实例。[29]

(六)单方合同、违规考核下的劳资纠纷。某国家机关的研究所对局级以下工作人员实行一年期的短期聘用合同制,其中涉及职工利益和工作条件的条款没有经过工会审议;并以含糊其辞的“条件不成熟”为由,拒不执行人事部关于“老人”可签订无固定期限合同的规定,无人能管。在年度考核中,管理层人员组成的考评小组违反人事部制定的考评程序,取消个人申述,强行判定约名研究人员“无限期不上岗”,并停涨工资。事后,下岗的高职研究人员反映情况,结果是上级机关没有设立人事争议仲裁机构,人事司无力干预,人事部、劳动部有关职能部门表示无法干预,法院也不受理,导致激烈的冲突,直至一年后机关主要领导的干预和研究所班子调整,研究所管理层才取消违规处理的结论。但当事的行政负责人没有因此承当任何责任。

这个案例显示的是,在有的事业单位中,职工、工会(或职代会)在确定劳动关系、调整劳动关系(包括维护职工权益)方面软弱无力,甚至就根本没有作用。重要原因之一,是事业单位的人事制度改革中,缺乏有效的劳资关系制衡机制和调整机制的设计,缺乏有效的司法干预机制设计,而单位系统内部的行政监管很难发挥作用。

(七)市场化的“全要素核算”:冲击工资待遇制度,按市场化方式经营高端政策研究机构的构想。2004年,在京某国家机关公共政策研究所发文,称“事业单位市场化改革之潮流不可阻挡。顺之者昌,逆之者亡”的态势“已经十分明朗”。决定“建立市场化运行机制”,把单位的国有资产和年度国拨资金作为总成本,全部量化到各研究室的研究人员头上,每人4万多元至14万多元不等。“全所运行总成本由一线生产单位(指各研究室)创造的产出来冲销”。没有完成任务的“给予惩罚”或“下岗待业”。所领导和其他行政人员不承担任何总成本,只是负责考核和奖励处罚等“服务”性工作。管理层并仿效一些国有企业,自行决定利用研究人员的“创收”和“管理费”等,给自己发放岗位津贴和各种隐性补贴。[30]这项“改革”实际上已经冲击了事业单位的工资制度。除个别人赞成外,在单位内部引发了普遍的反对和一些混乱现象,主要措施无疾而终。[31]

这个案例说明,在财政减支、“搞活”和市场化目标的影响下,有的提供公共服务的事业单位资金拮据,为了维持日常运行和提高收入水平,已经到了要采用企业化运作的地步。而其方案的取向往往不经过工会环节,权利配置直接向权力者高度倾斜。事业单位产业化和一些领导老板化,亦非空穴来风。

(八)农村乡镇事业单位改革:成本承担者、公共服务和危机治理的考问。湖北咸安区,虽然在“养事不养人”、“官退民进”的乡镇综合配套改革中,把传统的“七站八所”的包袱甩掉了,但是,农村公益性服务的网络也没有了,工作人员的安置问题也没有获得真正解决。华中师大的一项调查反映,将“七站八所”推向社会,使政府失去了褪,使乡村组织逐步退出农村社会,留下极大的隐患。“如果基层政府没有深入农村社区的能力,没有应对突发事件的能力,这是非常危险的。”湖北的一些干部说,“现在要是农民造反,我们连个报信的人都没有,根本不知道”。在监测禽流感疫情时,政府遇到了类似的问题。[32]

在这个案例中,我们没有看到乡镇“七站八所”的工会是否在改革中发挥了作用。但是,改革中暴露的问题反映出了市场化的局限和公共服务面临的挑战,这是比较清晰的和需要进一步思考的问题。

以上种种案例说明,事业单位的人事制度改革,把重点放在“脱钩、分类、放权、搞活”、“无法可依”的聘用制、“效率优先,兼顾公平”、“减员增效”、“按要素分配”、量化“考核”、“竞争上岗”等方面,祇会形成“强资弱劳”的劳动关系。单位改制则会强化这种趋势。

同时,在事业单位定位混乱、外部监管和劳资制衡双双缺乏,内部上下左右交相争利,轻视公平和正义的局面下,祇能进一步瓦解各个事业单位的法人治理机制,增加混乱,削弱监管,制造人事矛盾,干部脱离群众,使改革成为权力者的盛宴,促使所谓的“社会精英”阶层中腐败风气四散。用孟子的话说则是国家“危矣”。

事业单位服用这种“由内而外的排毒养颜胶囊”,加之行政拨款不足甚至是减少,为了自身的生存和增加经济利益,会从内部就滋生出扭曲公共服务目标、行为的机制,使公共事业衰退,政府的公共服务职能遭到程度不等的破坏。这类现象在一些事关全社会的敏感领域(如医院、学校、研究机构和农村公共服务系统)还比较严重,以致引起了广大纳税人的不满和高层领导的严重关注。

另外,在实行了聘用制的事业单位中,许多单位的领导却没有实行聘用合同制,行政级别仍然存在,“铁饭碗”管“泥饭碗”,砸雇员的饭碗可以没商量,权利空前的大。人事改革并没有解决不同利益集团的相互制衡问题,改革中利益平衡自然难以实现。不合理的制度安排已经为“强者通吃”亮起了绿灯。

简言之,事业单位“人事制度改革”的设计缺陷和改制“无法可依”,已经形成了“强资弱劳”(或“强官弱劳”)的异化关系,并成为了各种人事腐败、学术腐败、医疗腐败和教育腐败的一支催化剂,削弱了政府提供公共服务的职能。在“科研老板”、“教师过劳死”和“天价医药费事件”等道德沦丧、无公理可言的丑恶现象背后,都反射出事业单位普通雇员的劳动权益缺乏法律保护和工会、职代会流于形式的严重问题。

当前,问题的严重性还不在于这类问题的普遍性如何,而是在于人事制度改革中形成的新的制度环境,是允许这类问题不断滋生繁衍的,并且,缺乏纠正机制。在这种制度下,邓小平说过,坏人受不到限制,好人也会变坏。这是人事改革的最大悲剧:事与愿违。在转轨的发展中国家,这也是一种屡见不鲜的现象。

回过头来再看,问题的覆盖范围也不容忽视了。2006515,人民网发表奇文《为何“最不和谐的三大职业”都在事业单位?》,主要内容如下:

 

不久前,中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所与新浪新闻频道联合实施了“2006年中国上班族工作和谐指数调查”,共有近4000名在职人员通过网络接受了调查。调查结果让人惊讶,近七成的上班族都感到工作不和谐。其中,社会羡艳度很高的职业,如教师、医生护士、编辑记者成为“最不和谐的三大职业”。

这里所说的和谐是从四个方面来衡量的:个体与工作的关系,个体与上级、同事和客户的关系,个体与所在单位的关系,个体在职场中的体验与经历。

为什么在羡艳度很高的职业中,工作和谐指数反而最低?关键在于相关机制失衡。

首先,干部任免机制失衡。学校、医院和媒体同属于过去常说的事业单位。虽说有关事业单位的改革喊了十多年了,但时值今日究竟“改”得如何呢?至少在干部任用问题上没有发生根本性变化。校长、院长也好,总编、台长也罢,十之八九是上面任命的。结果,这些单位的主政人员和某些政府官员一样,祇对上负责,不对下负责。在这种环境中工作,员工怎么可能感到和谐呢?

其次,员工聘用机制失衡。这几年,不少事业单位都实行了企业化管理,对除管理层之外的员工推行聘用制。总的来说,基本运行情况还算可以。但存在的问题也相当严重:一些单位的高管以老板自诩,把聘用制员工当成旧社会的长工对待,有的甚至违反相关法规,自立种种内部章法,动辄以解除劳动合同相威胁,弄得人家终日提心吊胆,既无成就感,更无归属感。而教师、医生护士、编辑记者,大都碍于过强的自尊心,即使受了再大的冤屈,不到万不得已是不会提起劳动仲裁或去投诉,或者与所在单位对簿公堂的(“对簿公堂”还缺乏法律和制度支持)。[33] 如此这般,哪来和谐可言?

事业单位的人事制度改革成不成功?我不想也不敢妄下断语。但教师、医生护士、编辑记者成为“最不和谐的三大职业”,的确应该引起全社会的关注。如果连一个以精英为主的社会群体都觉得工作起来没劲,那又怎么推动教育、医疗和传媒事业不断向前发展呢?而这几个领域从业人员的工作状况、个人情绪如何,又关系到亿万公众的切身利益乃至整个社会和谐与否。所以,从这个意义上,很有必要检讨、反思一下近年推行的事业单位改革,看看迈出的步子到底走正没有。”[34]

 

有“指数调查”的支持,此文作为对从上个世纪80年代初就开始,2000年以后日益“规范”的事业单位人事制度改革之结果的描述和批评,可谓是点住了其要穴,并继“医改不成功”之后进一步发问:“事业单位的人事制度改革成不成功?”。

但是,正是在多年来已经暴露出的制度性问题并没有得到认真分析和解决的情况下,2006年新一轮的人事制度改革又在极力推进了,人事部颇有“毕其功于一役”的气概。真的不害怕“四面楚歌”和“霸王别姬”吗?可能!诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森曾经在《以自由看待发展》一书中,认真分析过这种可能性的制度原因,那就是民主不发达。[35]

但是,在生产领域的劳资关系日益紧张,缺乏缓和机制,劳动争议件数的年增长率达到30%的背景下,[36] 事业单位的劳资关系在缺乏制衡的条件下,不能正确认识和处理已经发生的种种问题,反而大力推进,前仆后继,其社会后果是什么呢?这个问题值得高层决策者三思。起码,还是缓行,扩大政治参与,认真反思,针对现有问题拿出解决方案,再考虑继续前进为上策。

 

二、直面改革设计的缺损:

总体方案和法制化设计在哪里?

 

目前,进一步推进事业单位人事制度改革需要研究解决的一些问题如下:

(一)需要认真反思事业单位原定的改革思路、原则和一些局部性方案,包括人事制度改革,以为制定科学性和系统性相结合的总体改革方案奠定思想上的基础。事业单位的人事制度改革,要服从于政府和事业单位改革是为了增强公共服务的总体目标,并成为总体改革方案的一个有机部分。因循守旧,继续偏于注重效率、效益、财政目标和增加少数人的权利,轻视法制、制衡,忽视公正、公平、和谐的旧思路,以及人事改革继续“单兵突进”是不可取的。更要警惕新自由主义“守夜人”和“市场迷信”观点,以及亚细亚社会古老的纵向集权的人治传统对事业单位改革的影响。

政府自身改革的取向是要适应社会主义市场经济发展的需求。其要点之一是,随着市场经济关系的扩展,政府的公共服务职能越来越需要增强。萎缩政府作用,让其充当“守夜人”是不切实际的新自由主义观点。美国在近50年中,政府公共服务部门的从业人员一直在增加,就是一个很好的说明。[37] 所以,事业单位改革要服从政府增强、完善公共服务职能的改革目标。在这个前提下,具体问题具体分析,认真调查研究,认真总结国内、国际的正、反经验,有“,制定改革的总体方案和目标。这种改革不能是顺着“守夜人”的自由主义思路,让事业单位随着政府一起萎缩下去。[38]

事业单位内部的人事制度改革,涉及近3000万职工,人事部等没有理由再坚持2000年以来,关于事业单位改革要“效率优先,兼顾公平”等过时的提法,以及缺乏制衡机制和法制机制的人事改革方案。

当前,应该重新梳理、逐条反思事业单位改革文件和实践中“脱钩、分类、放权、搞活”、“聘用制”、“效率优先,兼顾公平”、“减员增效”、“按要素分配”、拉开收入差距、[39] 量化“考核”,“竞争上岗”和改制等提法和做法。革新(亦为哲学中的“扬弃”)旧的改革思路和原则,真正设计出以增强政府公共服务、“以人为本”、“更注重公平”建立和谐社会为目标的事业单位改革总体目标和方案(包括人事制度改革)。

目前的实际情况与此是非常不相适应的。因为,现在事业单位改革的取向和方法并没有真正得到解决,基本标志就是没有总体方案,目标模糊,措施含糊乃至缺乏法制精神,各地、各单位自行其是的多。人事制度改革更是“单兵突进”,同时又夹带着其它改革目标。

20057月初,新华社的《新华每日电讯》报道:

 

经历了25年的自发和局部探索之后,仍然没有人能够清晰地回答 中国的事业单位改革究竟到了什么阶段?下一步向何处去?时间表会如何安排?

全国人大常委会副委员长成思危曾经牵头对事业单位改革做过研究。在他看来,事业单位的改革是“摸着石头过河”,但到现在“连河对岸在哪里都还不大清楚”。

 

成思危先生尚且如此,其它人又能够知道多少呢?一直关注中国事业单位改革进程的世行专家们对此也有同感。[40]

有关数据显示,对事业单位改革方案的政策性研究大致可以分为两类观点:一是注重市场机制的作用,强调把事业单位“推向市场”,为此需要对现有事业单位进行重组和撤销,以解决事业单位机构臃肿、人浮于事的弊端。一种极端的主张是:公共服务能够私有化部分的都私有化。

国家发改委综合体改司负责人的个人建议”是:

 

应从总体上收缩事业单位的规模。在对现有事业单位进行清理、甄别的基础上,能够撤消的,在做好相关善后工作的基础上坚决撤消,其它的应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构。应把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。同时,应在事业单位中建立新型的法人治理结构、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度[41]

 

二是认为,过去在公共服务领域进行的改革已经过度市场化;公共服务提供不能都推给市场,政府应该承担起自己的责任。这方面的代表主要是国务院经济发展研究中心社会部、中编办、财政部和一些外国研究机构、著名经济学家和世行的高级专家。

世行专家们的观点有其独到之处。坚持改革,但又反对以私有化和政府作用最小化的思路来设计事业单位改革。更强调中国事业单位的复杂性,认为问题并不在于“市场多一点好还是少一点好”,而要具体观察每个事业单位所在服务领域“到底是市场失灵还是政府失灵”,才能判断应该交给政府还是交给市场。在“破”、“立”之间,更为强调“立”的困难性和必要性。在事业单位改革中更深入的关注职工的命运和建立监管机制。[42] 世行专家的这些看法,反映了上个世纪90年代以来,国际上许多学者和机构对转轨的发展中国家私有化、政府最小化的不成功经验的总结,反映了《让服务惠及穷人》等世行报告的基本观点。

以上种种矛盾和不满意的声音说明,事业单位改革“摸着石头过河”已经该到头了,搞清楚彼岸在哪里,切实解决毛泽东主席曾经说过的“过河的桥和船”的问题,已经刻不容缓。否则,继续发生偏差的可能性与日俱增,政府公共服务职将继续被扭曲。

(二)制定以聘用制为核心的人事制度改革方案,要以劳动法工会法基础性的法律依据,以是否符合两法的规范为衡量相关改革合法性的标准,切实建立能够“更注重公平”的法制机制和社会性协调机制(如劳资三方协商和社会责任机制等)。

事业单位人事制度改革应该有法可依。现在需要认真研究制定与事业单位人事制度改革有关的法律或司法解释,彻底结束2000年人事部等全面推行事业单位人事制度改革以来,几千万普通职工的权益和维权“无法可依”的状态,依法治国、更加注重公平、以人为本,开创全面贯彻科学发展观的事业单位改革新阶段,推进和谐社会建设。例如,应该修改劳动法工会法和职工代表大会条例,或做出新的司法解释等,使之全面适用于事业单位的劳动关系确立、调整和劳动者维权。

因为,第一,《劳动法》规定,它仅仅适用于签订劳动合同的单位。[43] 这样,事业单位聘用制中职工的正当权益和维权行为,就很难在这部法律中去寻求依据。而劳动法的一系列配套机制,如工会和职代会依劳动法维权、三方协商机制、集体谈判和集体合同、劳动争议处理机制、依法监管等都难以为聘用制中的职工服务。实际中,按照现有的司法解释启用司法程序解决事业单位的劳动争议,也是障碍重重。

第二,《工会法》和工会(职代会)维护职工权益是以《劳动法》为依据的。在得不到《劳动法》全面支持的条件下,事业单位的工会要维护职工的合法权益也是困难的。个人维权就更难了。有关“司法解释”和一些行政性规定、党内规定在改变这种现状方面也是力不从心。

这种状况反映出,人事制度改革设计思路受到现实的法制环境约束和传统行政方式的影响,视野比较窄。在这种情况下,相关改革在法制化的制度设计、制衡机制设计、民主化和扩大政治参与设计方面存在明显的缺损是难以避免的了。

而在如此制度缺失下形成的聘用制和劳动关系,祇能体现一种三向失灵的窘况:一边是劳动市场中资方垄断因素和供大于求造成的“市场失灵”;另一边是法律法规和政府作为不到位造成的“政府失灵”;再一边是工会失灵,既缺乏维权的传统,也缺乏维权的手段。高高凌驾于劳动者头上的是纵向集权的调控模式。一篇文章如此记录了实情:

 

一部《劳动法》,倘若将行政、事业单位的劳动者排除在外,就是残缺的。

1994年颁布的《劳动法》第二条规定:“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者,依照本法执行”(对没有建立劳动合同关系的多数事业单位职工来说,难以“依照本法执行”)。[44]

1999年,人事部办公厅印发了《关于在国务院各部委、直属机构、直属事业单位开展人事争议调解工作的意见》的通知,明确规定:“国务院各部门与本单位工作人员之间发生的人事争议按有关规定直接由人事部人事仲裁公正厅处理。”

2003827,《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》公布,规定:“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议,适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”(这与人事部的上述《意见》有矛盾,并且规定的适用范围有限[45]

但在2004430,最高人民法院下发了关于上述司法解释的“解释”:这里“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定,但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的,适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。

人事争议的仲裁权重新回到了人事部门手中。[46]

 

另外,法律专业人士的研究也显示:

 

200395《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》生效后,行政人事处理与司法审判得以接轨,人事争议当事人获得了司法救济途径。现人事争议司法解释已执行两年有余,暴露的问题是,诉讼要有基本法律的支持,人事争议纠纷中的实体问题处理缺少可适用的法律规范根基。

在过去的两年中,人事争议案件处理实践中不论仲裁机构仲裁,还是人民法院审理过程中均出现了诸多非常棘手的现实问题,且这类问题在各地仲裁机构、基层法院重复出现,如何面对这些实践中的问题仍不可避的摆在法律人的面前。[47]

 

其实,问题首先是“不可回避的摆在”了人事部和最高人民法院的“面前”,接着就“摆在”了中央政府和全社会的“面前”。离开了劳动法工会法的规范,事业单位人事制度改革越来越增乱、添堵。

(三)事业单位人事制度改革要与《劳动合同法》的基本精神和主要内容保持一致。

下面,我们根据全国人大常委会公布的《劳动合同法(草案)》和各方面的修改建议,[48] 在与其比较中,从几个主要方面来讨论人事制度改革中存在的法制缺损。

1、对工会作用的规定模糊、不到位,回避实质性问题,形成了事业单位人事改革中职工权利的重大缺损。《劳动合同法(草案)》对工会的作用有规定。根据《工会法》第二条的规定,工会的作用就是要依法维护职工的合法权益。《劳动法》33条、第80条也都有规定。对企业来说,《工会法》和《劳动法》是完全一致的。

但是,在事业单位实行聘用制的文件中,第一,关于工会作用的规定比较模糊,工会作用不明显,比在企业中弱化了很多。第二,《劳动法》不能全面、有效的适用于没有实行劳动合同制的事业单位,以及这类单位中工会的维权活动。2003年高法的有关司法解释也没有真正解决这个问题。所以,在有关实行聘用制的文件中,关于制定签订聘用合同、实行三方协商机制、处理劳动争议等问题上,对工会作用的规定或者非常弱,或者干脆就什么都没有。

例如,人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中,仅仅在一处提到了工会:

 

为了保证人员聘用工作公平、公正,提高工作效率,聘用单位要成立与人员聘用工作相适应的聘用工作组织,严格人员聘用程序。聘用工作组织由本单位人事部门负责人、纪律检查部门负责人和工会代表组成,根据需要也可以聘请有关专家参加。人员的聘用、考核、续聘、解聘等事项由聘用工作组织提出意见,报本单位负责人员集体决定。[49]

 

这里,第一,工会代表参与了聘用制的部分运作过程。但是,这个代表仅仅是一个参与工作的人员,他和工会在实行聘用制过程中依据哪一部法律,以及如何维护职工的合法权益,文件没有规定。

第二,《工会法》中规定工会以“独立”于雇主方的组织身份,可以依据《宪法》、《劳动法》及配套法律法规,参与单位管理和维护职工合法权益的内容,以及其它一些权利和义务,在文件中也没有得到体现。

第三,这份文件提到实行聘用制要“按照国家有关法律”办事。但是,《劳动法》和《工会法》及其配套法律法规是否全面适用于以聘用制为核心的人事改革,以及是否适用于事业单位的问题,都被刻意回避了这就形成了事业单位人事改革中职工权利的重大缺损。

在美国,政府公共部门的工会比较强大,在集体谈判和维护雇员合法权益方面具有强大的力量,如维护会员的就业,提高工资、社会保障标准和其它福利水平。普通部门在一般情况下也拥有罢工的权利。[50] 类似情况在欧洲传统市场经济国家也存在。这些方面,公共服务部门的职工的权益和维权象企业职工一样,有法和独立的工会可依。但在转轨国家中,私人部门和公共部门的工会力量都受到明显的削弱。[51]

2没有由政府、工会和雇主组成的三方协商机制。仅仅主张单位和职工个人进行协商,是非常不公正和不公平的。劳动合同法草案)》中,有工会可以直接与用人单位协商,制定单位规章制度和签订集体合同的规定。这里,再加上政府有关职能部门的作用,就形成了劳资关系中利益相关者的三方协商机制。这种制度在我国于20世纪90年代后期开始在国家、地方和一些行业中建立,并且在协调劳资关系、稳定局势方面发挥出积极作用。目前,政府、工会和企联正在全国的产业领域中进一步推行这种大有发展前途的协调制度。[52]

但在事业单位人事改革的政策设计中,还没有出现“三方协商机制”的名词和机制。这样,在事业单位中劳动关系确立、劳资关系调整的机制,仍然是行政系统主导、管理者内部决定的垂直方式,是缺乏利益相关者协商解决的方式,是职工、工会(和职代会)缺少权利的方式。[53] 而职工个人,基本没有必要的专业知识和其它资源,可以真正平等的直接与单位协商有关聘用合同条款;在制定规章制度方面也是缺乏权利的。但在事业单位聘用制改革的文件中,屡屡出现的是要用人单位与职工进行协商![54] 这是一种原始资本主义时期、前工会时代的劳资协商模式,并落后于现代市场经济国家公共服务部门的劳资协商模式,绝对不应该是“社会主义市场经济要求的事业单位人事管理制度”。

3没有集体合同制度,形成了单位对职工个人的非对称性谈判机制,在法理和程序方面缺乏正义性,不能在程序环节保证结果的公平性。集体合同是劳动合同法的灵魂。因此,《劳动合同法(草案)》规定了集体合同制度。集体合同是以全体职工的身份订立的合同,全体职工所对应的一方就是雇主一方,因此集体合同就是劳方和资方的一个权利、责任和义务的总约定和协议。集体合同和劳动合同有着不可分割的天然联系在一些地方实践中,“三方协商机制+集体合同+劳动合同”已经成为调整劳动关系的有效机制,用人单位无正当理由不得拒绝签订集体合同,集体合同的履行情况并受到利益相关方的联合监督检查。

许多现代国家的市场经济实践,包括他们处理公共部门劳资关系的实践也证明,集体合同是提高私营部门和公共部门中劳动者地位的有效举措,也是协调、稳定劳动关系的基石。[55] 我国的《劳动法》中就规定了集体合同制度,目前有关实施机制正在完善中。

但是,在事业单位聘用制的设计中,由于其内容与《劳动法》、《工会法》及配套法律法规不能完全一致,有悖于国际经验,没有涉及集体谈判和集体合同的内容。在这种制度安排下,制定职工聘用合同文本在程序上是有缺陷的,实际上形成了单位对职工个人的非对称性谈判机制,在法理和程序方面缺乏正义性,不能保证结果的公平性。

在这个问题上,我们可以学习美国。在美国,公共部门(其中包括我国事业单位中的医院、学校和研究机构等)的工会可以通过集体谈判制定集体合同,要求政府提高工资、提高社会保障水平、改善福利水平和劳动条件,以集体合同约束公共部门雇主,并作为制定劳动合同的一个重要依据。[56]

4缺乏裁员程序设计,公共部门雇员就业权的法律保障严重不足,甚至远远低于产业工人。劳动法》20条规定用人单位祇要裁员,就必须提前30日向工会或者全体职工说明情况,听取意见,并向劳动保障主管部门报告。《工会法》21条规定,企业侵犯职工劳动权益的,工会可以提出意见协调处理;职工向人民法院起诉的,工会应该给予支持和帮助。

在事业单位人事制度改革设计中,一方面明确提出了要实行国企改革中“效率优先,兼顾公平”、“减员增效”、“考核”、“竞争上岗”的目标,另一方面,却没有依《劳动法》、《工会法》制定裁员程序这是一个明显的错误:公共部门人员的就业权法律保障水平,竟然会远远低于产业界的工人。

在美国,公共部门的工会是可以依法维护会员就业的。另外,如前所说,市场经济的发展、产业结构升级和经济规模的扩大,导致美国政府公共部门的雇员50年中一直在增加,从业人员总量已经超过了制造业的人员。公共部门内部的收入分配也比私营企业更为公平。[57] 从里根总统至小布什总统,美国有限的私有化进程也没有包括医院和教育系统。[58]

另外,我们还要注意到,事业单位的户均从业人员约为22.3人,“小企业”居多。因此,《劳动合同法(草案)》中的“50人条款”确实不利于保障事业单位职工的就业权。所以,无论从中小企业还是事业单位的平均规模看,“50人条款”都应该取消。[59]

5人事争议仲裁制度的法制含量低;劳动争议面临许多棘手难题。《劳动合同法(草案)》50条规定,劳动合同、集体合同争议的处理程序,依照《劳动法》和其它有关法律、行政法规的规定执行。一些建议还认为,要对劳动合同争议的处理程序作专章规定;建议草案规定缩短劳动仲裁裁决时限,明确劳动行政主管部门一定限度的强制执行权,赋予劳动者申请人民法院先予执行和强制执行权等,以达到使劳动争议纠纷得到及时、合理解决目的。

但在事业单位人事改革的制度设计中,由于聘用合同不是劳动合同,出现劳动争议时,并不能完全有效的进入依法处理的程序。而聘用合同规定的人事争议处理程序,也过于简略,无法与《劳动法》和配套法律法规比较。并且,在一些地方,有关人事争议处理的仲裁组织基本上是一个系统内,甚至就是一个单位内部的人所组成(有的单位还没有这种组织)。在事业单位行政主导的情形下,这是无法保证处理程序的正义和结果的公平性的。在实际生活中,由于事业单位内部和人事仲裁机构不能有效的处理劳动纠纷,导致劳动争议案件增加,但由于法律法规不健全,在各地仲裁机构、基层法院处理事业单位的劳动争议时重复出现了“诸多非常棘手的现实问题”。[60] 一些地方或单位甚至出现了群体性事件和流血事件,在国内、外造成了负面影响。

6没有劳动执法制度(或监督检查),雇员又少了一层法律保护。劳动法》规定,劳动合同的行政主管机关是政府的劳动保障部门。劳动合同法草案对劳动合同制度实施监督做出了规定。按照现有法规,劳动合同在劳资双方签订后,需要经过劳动执法部门的鉴定。有的还建议,一方面要加强劳动保障主管部门的执法力度,另一方面要加大司法部门的执法力度。应该增加劳动保障主管部门监督管理的范围,建立劳动合同事前介入机制。建议将劳动保障纳入各级党政部门的考核体系中,实行一票否决,劳动保障的执行好坏直接对相关人员的考核、任用和提拔起决定性作用。

但在事业单位人事改革的文件中,由于聘用合同不是劳动合同,没有规定聘用合同实行由劳动部门依法鉴定和管理的内容。政府劳动执法机构并不能对实行聘用合同制的单位实施监督权。因此,事业单位的雇员又比企业职工少了一些法律保护。

再者,由于劳动法》劳动合同法与聘用制全面对接的问题被人事改革的一系列文件屡屡回避,对劳动合同法(草案)》收到的关于加强劳动执法的许多建议,在现行的聘用制中根本就看不到,更无法进一步吸取。在社会法制化的日益进步中,以“聘用制”为核心的人事改革却日益自我封闭,成为相对法制含量越来越少、脱离“国际惯例”的一个稀奇古怪的“改革子系统”。

7、没有法律责任,聘用制在平衡劳资关系上不成功。劳动合同法(草案)》有追究用人单位法律责任的规定。群众普遍反映规定得不全,有的建议对违反合同的用人单位的法人代表、负责人也要进行处罚。有的建议增加规定劳动保障主管部门相应的法律责任。因劳动保障主管部门不作为导致劳动者权益受损时,劳动者可以提起国家赔偿。

但在事业单位人事改革的设计中,由于“无法可依”,也就无法追究用人单位和负责人的法律责任,更无法追究所谓人事仲裁组织的法律责任。这样,单位内部解决不了的问题,提请上级部门和仲裁机构解决,统统是一个行政系统内由低至高的内部人解决机制,统统是“无法可依”、无法追究。既如此,事业单位的人事制度改革,包括聘用制,在平衡管理者和劳动者的关系方面,在平衡市场化雇佣与行政化管理的关系方面,在提高多数人的积极性方面,在构筑社会和谐方面,真的是成功呢,还是不成功?能够在改革中实现帕累托最优吗?能够赢得最大多数在公共部门服务的职工的支持吗?起码,“最不和谐的三大职业”信息 [61] 报告分析的法制缺损七问题透露出,目前在和谐和法制方面,在受这两个因素影响的方方面面,“改革尚成功,同志仍需努力”。

另外,《劳动合同法(草案)》在防止用人单位制定“霸王条款”、随意解除劳动合同、劳动合同短期化、同工不同酬、不交纳社会保险、试用期用工不规范、解除合同支付补偿金具体标准偏低等方面,或者有所规定,或者有关条款尚需修改、补充。其实,这些条款所针对的现实问题,在事业单位也都程度不等的存在,有问题还比较突出。在事业单位聘用制的设计中,这些内容也都是或者需要补充,或者需要酌情修改即有规定的。总之,聘用制需要向劳动合同法》靠拢,受其规范

(四)两个相关问题。

1、让上千万的事业单位在岗职工“竞争上岗”或“严格考核”后上岗,实在是没有道理,且无法可依。20031210,人事部在《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》中规定:

 

事业单位首次实行人员聘用制度,可以按照竞争上岗,择优聘用的原则,优先从本单位现有人员中选聘符合岗位要求的人员签订聘用合同,也可以根据本单位的实际情况,在严格考核的前提下,采用单位与现有在职职工签订聘用合同的办法予以过渡。[62]

 

但是,按照逻辑说,在岗位就业的职工是不需要再上岗的,更不要说“竞争上岗”了。人事部凭哪一条法律能够让在岗就业的上千万事业单位职工下岗后,再去“竞争上岗”呢?总工会能够同意吗?

另外,“严格考核”也有问题。现在各单位年年有“严格考核”。改变劳动关系确立方式怎么还要重复考核一次?另外,比如对成千上万每年都接受单位“严格考核”的教授和研究员们,都再去“严格考核”一番,能够有什么实质性作用?这有点像是佛中说的“头上安头”。

不过,一些改制单位,总是以“竞争上岗”、“严格考核”为手段,乘机“减员增效”。

2聘用合同制应该缓行,待劳动合同法的立法过程完成后,依法修改,并在综合考虑其它因素的影响后,再选择时机付诸实行。[63] 劳动合同法》与聘用合同规定都是确立劳动关系的一种规范。劳动合同法》的层次比聘用合同规定的层次高,在逻辑上具有规范聘用合同的作用。所以,仅就增加聘用合同制的法制含量而言,也应该在劳动合同法》的立法过程完成后,依法修改,再适时付诸实行。否则,如果2007年初全国人大常委会通过劳动合同法》以后,特别是,如果其正式文本决定覆盖事业单位等以后,再在近3000万人中修订聘用合同条款或者重新签订新的劳动合同,将是非常被动和影响政府形象的事情,也是对官、民资源的严重浪费。[64]

 

三、六点政策性建议

 

这些年来,社会利益集团多元化,财富和人身纵向支配关系快速发展,强、弱集团之间的矛盾趋于尖锐化,有的新“改革”举措仍然在促进社会矛盾发展,不同利益集团之间的横向制衡机制严重缺失,相关的法律法规和公民社会调整机制的发育水平明显滞后,已经凸显了加快发展民主政治的必要,凸显了发展公民社会协调机制的必要。这期间,中国的民主进程也一直在慢慢前进。“互联网民主”、“反思改革”、“十一五规划”征求修改意见、《物权法(草案)》和《劳动合同法(草案)》的修改在全社会征求意见,反映了民主化进程有所加快。

这里,特别是《劳动合同法(草案)》公开征求意见,以及在这前、后,全国人大常委会关于《劳动法》执法检查情况的公布,[65] 国务院关于农民工的调研和解决农民工问题文件的发布,已经引发了全社会对于调整劳资关系,以利于建设和谐社会的高度关注和积极参与。

在这种新的发展背景下,反思事业单位人事制度改革,考虑到转轨的发展中国家在多灾多难中追求发展的公平性和可持续性的正、反经验,考虑到传统市场经济国家的经验,吸取即有研究成果的元素,我们对事业单位人事制度改革的一些政策性建议是:

第一,要研究制定在全球化和市场调节作用日益扩大的背景下,相应扩展政府公共服务目标和范围的规划,以及在政治、经济、科研、教育、文化、卫生等各个领域实施的方案。其中,事业单位改革(包括人事制度),要有利于进一步增强政府公共服务。既要警惕以转变政府职能为由把政府变为“守夜人”,也要警惕以事业单位改革为由进一步削弱政府的公共服务。市场作用是有局限的。在我国的改革中,不平等的显著增长,实际上反映的就是“市场失败”。同时,也反映了本来可以削弱“市场失败”影响的政府公共服务功能在弱化。所以,2006年,约瑟夫·斯蒂格利茨在北京指出,“中国过去的问题是政府在经济中的角色过于主动,但我们也要保持警惕,不要过度反应,让政府的作用变得过小。……在迈向具有自身特色的市场经济形态时,中国要避免陷入经济效率不高、社会也更少和谐的可能”。[66]“越自由的市场越有效率”没有根据。另外,我们还要注意到中国的历史“路径”中缺乏公民社会的自我调整机制,更多的是具有封建社会纵向的人治传统,民主不发达,——这也是今天不平等状况扩大的一个重要原因。

第二,要研究制定具有系统性和科学性的事业单位总体改革方案。在此前提下,要研究制定更注重公正、法制、制衡,更注重平衡公平和效率的关系,能够增强政府公共服务的人事制度改革方案。

第三,要针对研究制定事业单位改革总体方案的(包括人事改革方案)需要,研究制定扩大民主和政治参与的方案。例如,将事业单位总体改革方案草案在全社会公开征求修改意见,报全国人大审议等。其中,有关人事改革部分,特别要公开征求各级工会、劳动保障部门和事业单位职工(其中不乏高级专业人士)的修改意见,开放“源头参与”。并且,考虑到国际社会中存在类似的众多经验教训和理论分析,还应该组织有关的外国专家征求修改意见。国际经验表明,在公共服务领域引入市场作用的改革中,转变政府职能、强化公共服务与深化民主进程、扩大政治参是可以相互补充、相互支持的。这样做对提高政府治理水平、科学确定改革方案、扫除腐败、取得社会共识、动员民众、增强社会的抗风险能力、避免政治上的失败非常重要。

第四,要研究制定提高事业单位总体改革方案(包括人事改革方案)法制含量的办法,并认真实施。例如,要加快研究促使人事制度改革文件和聘用合同制度与《劳动法》、《工会法》及其配套法律法规(如劳动合同法劳动保障监察条例等)全面配套的办法,力争早日有所突破。

第五,要研究建立、完善事业单位劳动关系监管制度的办法。例如,一要落实行政和党内的监管制度。某政府研究所自2001年建立以来,15年中局级党员干部祇进行过一次民意测评,上级单位到群众中考察领导班子祇有两次,单位内劳资关系长期紧张。这是一个现有监管制度不落实,结果出了问题的案例。二是要建立系统内的常规化行政监管机制。美国某政府研究机构,上级单位每年都要通过不同形式考察其内部的劳动关系。我国在这方面是不如他们的。三是要设立劳动法庭,以方便事业单位职工维权,建立对违法管理人员的法律责任追究制度。四是要落实职工参与单位管理的各项制度。

第六,要研究制定促进公民社会自我整合机制建设的办法,以在社会中形成自调节功能。例如,建议人事部联合总工会、劳动保障部和其它相关组织,对二十多年来事业单位人事制度改革的进程进行全面调查和分析,认真总结改革中工会(包括职代会或教代会)在参与事业单位管理、依法维护职工合法权益方面的经验教训,对劳资关系的现状和演变趋势做出实证分析和判断,在此基础上,针对存在的主要问题,广泛吸收相关利益者参与,研究制定促进事业单位职工、工会(包括职代会或教代会)能够依法维权的方案,研究制定在事业单位内部依据《劳动法》、《工会法》等建立劳资制衡机制的方案,研究制定促进事业单位履行社会责任的方案。

另外,由于事业单位小而分散,分类比较多,还要研究制定发展事业单位工会的区域性/行业性组织的方案,以为建立和完善事业单位的区域性/行业性集体谈判制度奠定组织基础。

结束语:抛砖引玉。



[1] 国人厅发〔2005158号,人事部网站(http://www.mop.gov.cn/)。

[2]〈劳动合同法草案:百姓关注八大热点〉,新华社2006327电。

[3] 如人事部等在2000~2005年关于事业单位人事制度改革的一系列文件中提出了“脱钩、分类、放权、搞活”、“效率优先,兼顾公平”、“减员增效”、“按要素分配”、拉开收入差距、财政减支、单位改制等要求。见中共中央组织部人事部《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》(2000330人发〔200030号),关于加快推进事业单位人事制度改革的意见(2000721人发[200078号),以及人事部与其它有关部委联合发布的在科、教、文、卫领域进行人事制度改革的一系列文件。在人事部网站上可以看到这些文件。

[4] 20031014《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,使用了“国有资本、集体资本”的概念。所以,国家出资的事业单位与职工的关系,也可以表述为劳资关系。三方协商机制,是指政府、工会、单位管理者(“雇主”)之间通过协商等方式调整劳资关系。

[5]〈劳动合同法草案:百姓关注八大热点〉,新华社北京2006327电。

[6] 这些文件均在人事部网站发布,其内容大多涉及了人事改革以外的改革内容。

[7] 新华社北京2006128电:“中国社会科学院常务副院长冷溶日前在京说,今年社科院将实行全员聘用制,做好研究员分级及科研津贴调整,深化人事制度改革”。人事改革将“结合工资制度改革”。新闻报道没有提及在中国社科院大范围的人事制度改革中,如何依法改革,如何加强工会、职代会作用和建立劳资谈判制度等内容。

[8]44%事业单位实行聘用制半数人员签订聘用合同《人民日报》20051223

[9] 中共中央组织部人事部《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》(2000330人发[200030号),《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》(2000721人发[200078号)。

[10]《中华工商时报》2004727报道,国务院法制办一官员说,“国资将逐步退出公立医院”。2004113搜狐财经新闻报道:浙江省在国家政策不明的情况下,公布了自己的事业单位包括公立医院改制的决定,形成“百亿民资角逐公立医院”之势。但是,这方面浙江省已经落后于其它省市。有关报道说,苏州医改“混乱”开局20041215《经济》杂志发文:2005医改元年:一场饕餮大餐?

[11] 200573《新华每日电讯》版报道世界银行对中国事业单位改革的研究。奇怪的是,这项研究承认事业单位改革是全国性的,却又在淡化全国性改革将引起的全国性下岗压力。另外,国家发改委综合体改司的负责人“建议,应从总体上收缩事业单位的规模。在对现有事业单位进行清理、甄别的基础上,能够撤消的,在做好相关善后工作的基础上坚决撤消,其它的应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构。他建议,应把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。同时,应在事业单位中建立新型的法人治理结构、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度”(http://www.xinhuanet.com/

 

[12] 钱理群:〈中国大学的问题与改革〉(2003年),转引自兴大大视野论坛编辑部《人是要有一点精神的》725页。

[13] 夏增民:〈两股战线看北大改革,兼谈教育工会的缺位http://publishblog.bl

ogchina.com/blog/tb.b?diaryID=4163818另外,海波在《对北大教师人事制度改革的十大质疑》中认为,“学校的这次改革方案已被外界称为‘休克疗法’,将给北大未来以及建设世界一流大学的事业带来无穷祸患。与历次的改革方案一样,这次改革方案完全撇开学校教代会和工会,是学校行政当局少数人闭门造车的产物,同时严重地违反了《劳动法》和《教师法》,更不符合中国的国情和北大的校情。学校行政当局打着“改革”和‘学习国外一流大学’的旗号,以陈旧的管理观念为指导,企图简单搬用企业管理模式,把‘光荣’的人民教师贬低为临时打工者,并使他们处于‘饥饿’纪律的束缚之下,这种做法显然与‘改革’的目的以及中国社会主义大学的性质完全背道而驰。”“智识学术网200545当然,也有表示欣赏和支持这种改革的,如中国科技大学的领导。

[14] 中国人民大学的改革方案经过职代会的审议。

[15] 2004113搜狐财经新闻报道:浙江省政府公布了事业单位包括公立医院改制的决定,形成“百亿民资角逐公立医院”之势。2005224,人民网记者在〈我国事业单位改革提速,职工将告别国家干部身份〉报道:“2004杭州第四医院和杭州整形医院被作为杭州医改的试点进行改制但遇到的阻力却是空前的两家医院的职工都曾多次到杭州市政府甚至浙江省政府门前上访。”

[16] 浙江省万事利集团网站(http://www.wensli.com/)。

[17]杭州整形医院竞标拍卖后改制成功《每日商报》2005723

[18]改制后,人才跳哪里,《健康报》2004113

[19]改制后,人才跳哪里的“编后”话,《健康报》2004113

[20] 陆一:〈员工参与:中国企业改革中被忽视的第三者〉,《香港传真》No.2005-35

[21]〈科技关注:从教授跳楼看科研评价体系之忧〉,人民网2005923ht

tp://www.people.com.cn/)。

[22] 参见200669《新京报》。

[23]〈教师过劳死,也成“弱势”群体〉,21世纪人才周刊20051020

[24] 据新华社北京124电(记者杨步月):天价医药费事件主治医生王雪原的话发人深省从王大夫后面的话来看,“领导干部帝王化,普通医护人员奴隶化”又似乎不是“个别医院”的事儿。可能是,如哈医大第二医院那种极端的现象在公立医院中是少数,但是,干群关系比较紧张,一线多数医生、护士的收入是否公平的问题具有一定的普遍性,需要当局认真研究解决。另外,在中央电视台2005年关于医改的讨论中,全国人大一位副主任也曾经说过,医院里一线年轻医生的收入比较低。

[25] 卫生部国务院纠风办关于哈医大二院违纪违法案的通报全文中国新闻网2006429http://www.chinanews.com.cn/)。

[26]〈中国工程院院士称项目审批催生出科研老板〉《中国青年报》2006310

[27]关于“科研老板”〉,《第一财经报》2006417

[28] 左志坚:中纪委上海查学术腐败科研洗钱低调问计求线索〉,21世纪经济报道》2006518

[29]〈“汉芯”令人寒心〉,人民网强国论坛2006515http://www.people.

com.cn/)。

[30] 近年来,国家国资委已经发文,明确禁止国企领导人自己给自己涨工资。但是,我们现在还没有看到人事部做出的这种针对性规定。事实上,“效率优先,兼顾公平”、“减员增效”、“按要素分配”的规定,已经给各事业单位自主分配,领导人自己给自己涨工资和获取其它收入打开了绿灯。

[31] 资料来源:《关于XX研究所全要素核算方案〉征求意见的通知》,200447

[32] 玛雅:〈湖北咸安乡镇改革可复制性调查〉,《香港传真》NO.2006-34。另外,我们要注意到,世界银行在2004年《让服务惠及穷人》报告的第8章特别提醒,转型国家中公共物品和市场行为杂交,在医疗体制改革中容易出现混乱,导致传染病流行。2005年,高耀洁在《中国艾滋病调查》中就指出,中国一度盛行的血浆经济,借开办血站采血谋利,已经造成艾滋病的流行,造成了艾滋病感染者和患者这样一个高达百万人(且尚在增加)的弱势社会群体。高耀洁用了草菅人命这个成语来控诉非法血站的罪恶,她认为:当前预防艾滋病的当务之急是打击非法血站!2003年的非典事件、近年的禽流感疫情,也提供了相关的案例。

 

[33] 括号中内容为作者注。

[34] 徐林林:《为何“最不和谐的三大职业”都在事业单位?》,人民网观点频道2006515http://www.people.com.cn/)。

[35] 阿马蒂亚.森:《以自由看待发展》,中国人民大学出版社2002年,第175~177页。

[36] 关怀:〈建设和谐社会企业应依法履行社会责任〉,《工人日报》2006327

[37] 坎贝˙R˙麦克南等:《当代劳动经济学》(第版),人民邮电出版社200412章。

[38] 20063中国的《财经》刊登了约瑟夫.斯蒂格利茨的文章平衡发展取决于政府与市场、社会之间取得新的平衡。作者在文中针对中国的问题指出:

第一,意识形态和特定利益的结合,常常会妨碍我们理解关于国家与市场关系的理论的政策含义。政府作用太少和政府作用太多一样会导致问题,更为常见的是,政府该做的事做得太少,不该做的事做得太多。中国过去的问题是政府在经济中的角色过于主动,但我们也要保持警惕,不要过度反应,让政府的作用变得过小。

第二,我们已经越来越认识到,政府、利润导向的私人部门和市民社会(包括非盈利部门如大学、医院,以及非政府组织),这三方之间存在着分立。

第三,保持平衡发展并不容易。导致不平等上升的潜在力量是相当强劲的无论在发达国家还是发展中国家,伴随全球化的都是不平等程度的提高。部分原因可能是由于全球化本身是不对称的 当资本自由化的速度快于劳动自由化的速度时,双方的谈判地位就变得不平等了。一个与此相关且同样在发展中国家导致了不平等增加的不对称因素是,商品和劳务贸易的自由化更有利于那些富裕国家有优势的产品,而不是那些可以使穷国获益的劳动力密集型产品。而且,不同于所有那些自由市场的美好说辞,发达国家还持续地对农业进行巨额补贴,这降低了农村部门的收入,而农村部门收入通常(如中国)是远低于城市部门收入的。

我们有足够的理由相信,一些发达国家中的极度不平等这在过去15年里有显著增长与正常的竞争市场的运作几乎毫无关系,而实际上反映的是“市场失败”。

在迈向具有自身特色的市场经济形态时,中国要避免陷入经济效率不高、社会也更少和谐的可能。

〈平衡发展取决于政府与市场、社会之间取得新的平衡〉一文中的黑体字为本文作者所注

[39] 中共中央组织部人事部《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》(2000330人发[200030号),《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》(2000721人发[200078号)。

[40]事业单位改革:“加法”比“减法”更重要〉,新华每日电讯200673

[41] 事业单位改革:“加法”比“减法”更重要〉,新华每日电讯200673

 

[42]事业单位改革:“加法”比“减法”更重要,新华每日电讯200673参见世界银行:《中国:推动公平的经济增长》,清华大学出版社2004年;《2004年世界发展报告:让服务惠及穷人》,中国财政经济出版社2004年;《中国:深化事业单位改革,改善公共服务提供》,中信出版社2005年。

[43]劳动法》第二条规定:国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者,依照本法执行。而对没有与单位建立劳动合同关系的多数事业单位职工来说,有关问题发生后,难以依照本法执行

[44] 括号中内容为作者注。

[45] 括号中内容为作者注。

[46] 时寒冰:部门羁绊和权力干扰让劳动法折翼,《每日经济新闻》2006425。文章最后写道:“人事部门欢天喜地地将这条司法解释的解释挂到其网站,劳动法也从此成为‘残缺’,并逐渐被边缘化随后才有了法学界‘劳动法是我国在立法上欠账最多的一个法律部门,因而也是我国最需要加强的一个法律部门’的评价。劳动法是构成劳动法律体系的基础,劳动法不完善,建立在其基础之上的就业促进法、劳动基准法、劳动监察法、集体合同法、劳动合同法、劳动争议处理法、社会保险法等等法律,都将处于悬空状态难以落地。值得一提的是,我国立法法将行政法规作为其调整对象,等于间接承认行政机关、地方政府可以与国家立法机关分享立法权,客观上为权力和利益介入立法提供了空间。这为今天立法成本的提高埋下了伏笔。

[47] 四川精济律师事务所何湘律师:《人事争议处理的若干问题》、对事业单位人事争议仲裁的法律适用等相关问题的思考》,这两篇论文由“法律图书馆”网站收藏(2003-2005年)http://www.law-lib.com/。并参见《对事业单位《试行办法》与《聘用合同书》的法律适用问题思考》,论文由“点滴论文”网站收藏http:// www.ddlw.com

[48]〈劳动合同法草案:百姓关注八大热点〉,新华社北京2006327电。全国人大常委会法制工作委员会提供:〈各地人民群众对劳动合同法草案的意见〉(一、二、三),人大网200646http://www.npc.gov.cn/本期关注,劳动合同立法人民日报2006329劳动合同法草案不存在对工人宽对雇主严的问题新华网2006421http://www.xinhuanet.com)。

[49]《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》,人事部网站200276http://www.mop.gov.cn/

[50] 坎贝尔˙R˙麦克南等:《当代劳动经济学》(版),人民邮电出版社200412章。

[51] 参见约··鲁塞弗尔达特等主编《欧洲劳资关系传统与转变》中关于欧洲各国公共部门劳资关系的内容,世界知识出版社2000年。参见郑秉文:《英法大罢工制度根源与启示是什么?——不同社保模式的角度之随笔》,2006515“天益网”(http://www.tecn.cn)。

[52] 夏小林:私营部门:劳资关系及协调机制,国务院发展研究中心《管理世界》2004年第633~52页。

[53] 200276人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》规定,“人员的聘用、考核、续聘、解聘等事项由聘用工作组织提出意见,报本单位负责人员集体决定。”(人事部网站http://www.mop.gov.cn/。实际上,由于事业单位实行了一把手负责制和聘用制,集体决定往往徒有其表。

[54] 人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》规定:“事业单位与职工应当按照国家有关法律、政策和本意见的要求,在平等自愿、协商一致的基础上,通过签订聘用合同,明确聘用单位和受聘人员与工作有关的权利和义务。……建立一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。”人事部网站http://www.mop.gov.cn/

[55] 参见约鲁塞弗尔达特等主编《欧洲劳资关系 传统与转变》中关于欧洲各国公共部门劳资关系的内容,世界知识出版社2000年。

[56] 坎贝尔˙R˙麦克南等:《当代劳动经济学》(第版),人民邮电出版社2004年,第1012章。

[57] 坎贝尔˙R˙麦克南等:《当代劳动经济学》(第版),人民邮电出版社2004年,第12章。

[58] 罗马俱乐部报告:《私有化的局限》,上海人民出版社2006年,第16章。

[59] 《劳动合同法(草案)》33条规定,用人单位裁员50人以上的才向工会或者全体职工说明情况,进行协商。这遭到许多批评,如用人单位极易滥用裁员的规定,侵害劳动者的就业权,建议草案应明确规定用人单位不得随意裁员,祇有在面临倒闭困境,无法正常经营的情况下才能裁员。另外,我国中小企业户均从业人员约为5.9人。如果执行50条款”亿多中小企业职工的就业权将无法保障。

[60] 四川精济律师事务所何湘律师:人事争议处理的若干问题2005年),论文由“法律图书馆”网站收藏(http://www.law-lib.com/)。

[61] 徐林林:为何“最不和谐的三大职业”都在事业单位?,人民网观点频道2006515http://www.people.com.cn/)。

[62] 人事部网站(http://www.mop.gov.cn/

[63] 例如,还需要考虑事业单位总体改革方案等因素的影响。

[64] 例如,一个人的三份聘用合同文本需要元钱工本费。按还需要签聘用合同的人1400万人计,他们总共需要为合同文本付出8400万人民币;按需要签订符合《劳动合同法规范的聘用合同的人2900万人计,他们总共需要为签合同付出1.74亿人民币。再计入要交纳的合同鉴定费,总费用就更大了。

[65] 全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国劳动法》实施情况的报告显示,“执法检查表明侵害劳动者合法权益现象比较普遍”新华网20051229http://www.xinhuanet.com/)。

[66] 约瑟夫˙斯蒂格利茨:《平衡发展取决于政府与市场、社会之间取得新的平衡》,搜狐网(http://club.business.sohu.com/r-cjjj00-163634-0-1-0.html


作者赐稿社会学人类学中国网首发。
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