提要：影响低保对象求职行为的因素极其复杂,制度安排是通过影响主观心理和认知从而影响低保对象的求职行为和决策。本研究以上海市为例,以问卷调查、定性访谈和文献分析相结合的方法试图回答以下问题:哪些因素会影响低保对象的求职行为? 现行低保制度安排会对低保对象的求职行为产生哪些影响? 定量研究发现,就业责任心、求职制约和受教育程度对求职强度有显著影响,而经济困难和求职自我效能以及救助变量对求职强度无显著影响。定性研究发现,影响低保对象退出、就业决策的因素除了替代率外,还包括其他一些重要因素。总体来说,虽然上海低保建立了旨在鼓励和强化求职行为的制度安排,但存在明显缺陷,其作用亦乏善可陈。对此,作者提出了相应的对策建议。

关键词：求职行为　制度安排　城市低保对象　上海

作者：黄晨熹  华东师范大学中国现代城市研究中心/ 人口研究所

如何平衡救助和就业之间的关系,既防止长期依赖,又防止社会排斥是各国社会救助政策改革需要攻克的难题之一。通过合理的制度安排建立促进有劳动能力救助对象积极求职的利益导向机制是各国采用的主要应对措施。随着我国城市低保制度改革的大力推进和逐步完善,有劳动能力的下岗失业人员已成为我国城市低保对象的主体（注1）,因此,如何建立合理的制度安排,平衡救助和就业之间的关系已成为进一步完善我国城市低保制度的重要内容。

影响低保对象求职行为的因素极其复杂,主观心理因素是内因,制度安排是外因,制度安排通过主观心理作用而影响低保对象的求职行为和决策。低保制度的设计必须充分考虑个人的心理预期因素,特别是动机因素,使个人利益与政策目标一致,只有这样才能顺利实现政策目标。鉴于此,本研究试图以上海为例,通过问卷调查、定性访谈和文献分析来回答以下问题:哪些因素会影响低保对象的求职行为? 现行低保制度安排会对低保对象的求职行为产生哪些影响? 我们可以采用哪些政策措施来进一步促进低保对象的求职行为?

本文以上海市为研究地区主要基于两个理由:首先,上海市在全国最先建立低保制度,而且在低保政策和实践方面一直处于全国领先地位。上海模式已成为许多兄弟城市学习和借鉴的榜样。目前上海市已经建立了以城市最低生活保障制度为核心,同时覆盖医疗、教育、住房等其他生活支出的社会救助制度框架,基本实现了保障困难群体基本生活的目标。到2005 年底,低保对象总量36.74 万人,约占城镇人口的3 - 4 % ,其中失业和无业人员及其家庭约占总数的2/5 (上海市民政局,2006) ,确保了抽样总体。其次,为促进低保对象就业,上海在2002年引入救助标准抵扣和渐退措施。这些措施的实施取得了一定成效,部分低保对象退出低保进行就业。2004 年的低保人数比上年减少了4.24 万(上海市民政局,2005) 。

一、影响低保对象求职行为的因素研究

(一) 理论模型

求职行为是指失业者为实现就业而采取的各种活动,它是失业者主观心理活动的结果,而这种主观活动是以经济利益的得失权衡为基础的。查阅相关心理学和经济学文献我们发现,学者们通常把影响失业者（注2）求职行为的主观因素分成两大类:个人变量(personal variables)和情境变量(situational variables) (见图1) (Wanberg &Watt et al . , 1996) 。个人变量主要包括就业责任心(employment commitment) 和求职自我效能(job-seeking self-efficacy) 。其中就业责任心是一个态度变量,指一个人对就业的重视程度或把就业放在中心地位的程度。研究发现,就业责任心越强, 求职动机越强, 求职强度( job-seeking intensity) 也越大(Battista & Thompson ,1996 ;Vinokur &Calplan ,1987) ;求职自我效能是指一个人对自己是否具备顺利进行求职活动所需的各种能力的自信程度。许多对求职行为的研究发现,那些自陈( self-reported) 求职自我效能水平较低的人,求职强度较低,采用低效求职技巧的可能性较高(Rife & Kilty ,1990 ;Van Ryn & Vinokur , 1992 ;Wanberg & Kanfer et al . ,1999) 。

情境变量主要包括经济困难(economic hardship) 和求职制约(job-search constrains) 。经济困难是指生活困难和生活水准降低的状况。通常一个人会为改善这种状况以获取足够的住房、食品和医疗等需求而产生较强烈的求职动机。也就是说,一个人的经济责任越大或经济压力越大,尽快找到工作的动机也越强(Vinokur & Calplan ,1987 ; Wanberg & Kanfer et al . ,1999) 。求职制约主要是指那些可能制约或限制一个人求职行为的情境变量。研究发现,疾病、照顾家庭、交通不便等都会影响一个人的求职强度(Allan ,1990 ;Brooks &Buckner ,1996) 。

研究表明,人口学变量也对求职行为产生重要影响(Wanberg & Kanfer et al . ,1999) 。首先,女性、受教育程度较低的人口和年龄偏大的人口通常失业的期限会较长;其次,在中国文化背景下,男女可能承担着不同的社会分工和家庭责任,这既会使他们面临不同的求职制约,也会产生不同的求职动机。有关失业保险的研究也表明,社会保障水平越高,领取时间越长,则求职强度越低(Barron &Mellow ,1981) 。因此,我们把人口学变量、社会救助领取金额和领取期限作为本研究的控制变量。

(二) 研究方法

2004 年5 - 6 月,我们在上海随机选择了4 个街道进行了问卷调查,调查对象是处于劳动年龄阶段的下岗失业低保对象。调查共回收问卷730 份,经过整理后得到有效问卷619 份,有效率84.8 %。在这619 个低保对象中,男性占61.3 % ,女性占38.7 %;平均年龄42.6 岁(标准差为6.7) ;从受教育程度看,以初中(48.4 %) 和高中(46.1 %) 为主;从婚姻状况看,已婚的占62.8 % ,离婚占19.3 % ,未婚占15.3 %;从领取低保的情况看,平均领取月数为29.6 月(标准差为15.5) ,所有救助金额（注3）的均值为486 元(标准差为340) 。

在测量工具上,个人变量(就业责任心和求职自我效能) 与情境变量(经济困难和求职制约) 都采用五分制量表。就业责任心和经济困难量表采用香港城市大学应用社会研究系黎祝龄(Julian Lai) 和(陈国康(Raymond Chan) 制作的中文量表,分别有八个和三个项目(Lai & Chan ,2002 ) 。由于他们的量表主要应用于香港的失业者,故我们对其中的部分题目进行了修订,以适应大陆地区的语言习惯和调查对象。求职自我效能量表有三道题目, 来自莫尼汉和罗伊林等人(Moynihan & Roehling et al . ,2003) ;求职制约量表有六道题目,来自万博格、坎佛和罗图多(Rotundo) (Wamberg & Kanfer ,1999) 。后面两个量表经过多次英汉互译,以确保量表能准确表述原意。量表信度分析结果表明,就业责任心、经济困难、求职自我效能和求职制约量表的Alpha 系数分别是0.64 、0.81 、0.77 、0.73 (见表1) 。

求职行为主要用求职强度来测量。求职强度包括两个方面:首先是花在找工作上的时间;其次是找工作过程中所做的事情(如查阅招工广告、联系招工单位、查询就业信息、参加招聘会,等等) 。最后得分是两者的简单和,取值范围在[0 ,10 ] 。

控制变量主要包括性别(0 = 女,1 = 男) 、年龄、受教育程度(1 = 文盲、半文盲,2 = 小学,3 = 初中,4 = 高中,5 = 大专,6 = 大学本科及以上) 、救助总金额和低保领取时间。

我们采用分层多元回归分析(hierarchical multiple regression) 方法来分析各类预测变量对结果变量的相对贡献(见表2) 。第一步加入个人变量和情境变量,反映在不控制任何其他变量的情况下,个人变量和情境变量对求职强度的影响(模型1) ;第二步在原来的基础上加入控制变量,以考察在控制人口学变量和社会救助变量的情况下,个人变量和情境变量对求职强度的影响(模型2) 。

(三) 分析结果

表1 显示了各变量的均值、标准差、相关系数和量表的Alpha 系数。从表中可以看出,各类变量之间的相关系数都不高。

表2 列出了两种情况下个人变量和情境变量对求职强度的影响。从表中可以看出,在不控制任何其他变量的情况下(模型1) ,就业责任心和求职制约对求职强度具有统计显著性,即就业责任心越强,求职制约越小,则求职强度越大,而经济困难和求职自我效能则不产生显著性影响。

当考虑人口学特征和社会救助变量时(模型2) ,就业责任心和求职制约对求职强度的影响看起来并未受到影响。在人口学变量中,只有受教育程度对求职强度产生了具有统计意义上的显著性影响,性别和年龄的影响不具有显著性。虽然两个救助变量(领取月数和领取金额) 会对求职强度产生负面影响,但这种影响不具有统计上的显著性。为了进一步探讨是否存在这样的可能性:经济困难（注4）中的某些因素可能对求职强度存在具有统计上显著性的影响,或者求职制约（注5）中的某些因素并未对求职强度产生具有统计显著性的影响,我们重新计算了表2 中的回归方程,结果发现,无论有无控制变量,经济困难中的第二和第三项对求职强度的影响均具有统计上的显著性。这意味着,影响低保对象求职行为的经济困难因素不是来自对家庭经济现状的担忧,而是来自对未来经济状况预期的担忧。在各制约因素中,只有身体状况和交通条件在两种情况下均对求职强度产生具有统计显著性的影响,其他五个因素的影响均无统计上的显著性。

(四) 讨论与小结

本研究试图探明哪些主观因素会影响低保对象的求职行为。结果表明,就业责任心、求职制约和受教育程度对求职强度产生的影响具有统计上的显著性,而经济困难和求职自我效能以及救助变量对求职强度的影响不具有统计显著性。

与许多其他研究结果一样,本研究结果也表明,就业责任心对求职强度产生正面影响,而求职制约对求职强度产生负面影响;但和许多其他相关研究结果不同的是,在本研究中,自陈经济困难和求职自我效能未对求职强度产生影响。进一步的分析结果表明,求职制约中其实只有身体状况和交通条件对求职强度产生负面影响,其他因素的影响均无统计显著性;在自陈经济困难中,对未来家庭生活水平的预期(而不是对家庭现有生活水平的担忧) 对求职强度产生显著性影响。导致求职自我效能未对求职强度产生显著性影响的可能因素是,低保对象的求职自我效能较低(本研究中,求职自我效能均值仅为1.77 ,明显低于其他研究,如万博格等[Wanberg & Kanfer et al . ,1999 ]的研究中,该均值为4.04) 。因为与一般的失业人口不同,我国的低保对象是失业或下岗再就业未果或求职失败后再去申领低保救助的,他们的求职效能比一般失业人员低就可想而知了。

本研究也表明,受教育程度是影响低保对象求职行为的重要因素。受教育程度越高,求职行为更积极。可见,提高劳动力的素质,包括前面提及的身体素质,是改变低保对象求职行为、促进自立能力建设的重要手段。

与社会舆论和民众一般的想法不同,在本研究中,领取金额的多少和领取时间的长短并未对求职强度产生具有统计显著性的影响。究其原因,主要包括两个方面:其一,本研究的对象是低保对象,他们和失业者存在一定的差异。目前我国低保制度没有规定领取时间的期限,也就是说,只要符合资格,就可以一直领取。而失业金的领取往往是有一定期限的,因此,对于失业金领取者来说,领取时间就成为影响其求职行为的因素之一。其二,领取金额和领取时间对求职强度的影响可能是间接的,即可能是通过影响个人变量或情境变量来影响求职强度的,如领取金额的多少可能会影响低保对象对现在和未来生活困难状况的认知,影响对求职过程中资金制约的态度等。领取时间亦是如此。需要指出的是,本研究的结果变量只是求职行为,并非求职结果(是否就业) 。由于时间和资金的限制,本课题未能进行纵向研究,即对这些研究对象进行跟踪研究,以比较日后就业和非就业之低保对象之间的差异以及探讨求职强度和求职后果之间的关系。这也是今后需要进一步深入研究的领域。

二、鼓励和强化求职行为的制度安排

为了深入了解现行制度安排对低保对象求职行为的影响,我们采用小组座谈会的形式,对三类人进行了访问:一是街道劳动服务所和社会救助管理所的工作人员,旨在了解有劳动能力低保群体的基本状况,摸清在低保管理和推动就业工作中存在的突出问题,探讨可能的解决措施和建议;二是有劳动能力低保对象座谈会,重点是深入了解其在就业中碰到的障碍,以及离开救助、实现就业的决策过程;三是离开救助、实现就业的低保对象,重点是回顾其就业时碰到的障碍,以及离开救助和实现就业的原因和决策过程。课题组在2004 年6 - 7 月期间分别召开了三类人员的座谈会。参加人数如下:低保对象(大部分是问卷访问对象) 21 位;居委会民政干部和就业援助员23 位;退出低保人员13 位。同时,为了解现行制度安排的状况,我们对上海城市低保的政府文件、统计资料等进行了整理和分析。以下大部分内容是基于定性访谈和文献分析之结果。

(一) 鼓励求职行为的制度安排

鼓励求职行为的制度安排主要从经济上采用激励措施。社会救助以满足困难人群需求为目标自是应有之义,但这可能形成救助对象离开救助、进行就业过程中需要克服的障碍。不仅如此,救助对象要巩固离开救助的成果,避免重返社会救助,还需翻越低收入工作的陡坡。因此,考察社会救助制度鼓励求职行为安排通常包括两个方面:其一,救助标准的替代率;其二,以鼓励就业特别是促进可持续就业行为为目标的直接经济激励措施。

所谓替代率是指救助标准和救助对象参加工作后可能收入之间的比率。它被看成是衡量救助制度对就业激励程度的重要指标。替代率越高,表明就业推动力越低;反之,则表明就业推动力越高。图2 比较了上海市不同类别家庭的低保金额和平均工资以及最低工资之间的关系。从图中可得出三点结果:第一,基于平均工资的替代率明显低于基于最低工资的替代率。考虑到大部分低保对象属于就业困难人群,其就业收入比较接近最低工资,而不是平均工资,因此,把最低工资作为低保对象的就业收入假设可能更符合实际,这是我们选择最低工资来分析低保替代率的原因。第二,低保替代率随家庭规模呈快速线性增长。无人就业的1 人户、2 人户和3 人户(A) 的替代率分别为45.7 %、91.3 %和137.0 %。可见,对2 人户家庭来说,如果他们只能从事一些接近最低工资的工作的话,那么与领取低保金相比,他们参加就业并不能明显地增加收入,而对3 人户(A) 来说,由于低保金已超过最低工资水平,因此,如果只有1 人参加接近最低工资的工作,那么由于这些收入将100 %从低保金中扣除,因而不会增加家庭总收入。相对而言,单人户参加就业的直接收益比上述两类家庭大很多。第三,有无人就业对替代率影响很大。有1 人就业的3 人户(B) 的替代率比无人就业的3 人户替代率降低近100 个百分点。总之,在单独考虑替代率的前提下,现行制度安排对1 人户和有1 人就业的3 人户(B) 的就业推动力比对其他类别家庭的就业推动力强。问卷调查结果显示,家庭规模越大,领取时间越长,低保家庭的比例也越高。1 人户至5 人户家庭中领取2年以上低保的家庭所占的比例分别是56 %、60 %、63 %、69 %和100 %。访谈中我们也发现,大户人家(如3 人及以上) 往往比小户人家更不愿意离开低保。产生这些结果的部分原因可能是在现行制度下,规模大的家庭面临着较高的替代率和较低的就业推动力。

如前所述,为促进低保对象就业,2002 年上海市出台了救助标准抵扣和渐退措施。由于城市低保是补差给付,低保实际给付额等于低保标准扣除现有收入后的差额。救助标准抵扣是指在基本生活费扣除中,参加就业的低保对象的抵扣标准比低保标准高,如2003 年城镇低保标准为290 元,那么参加就业的低保对象的基本生活费抵扣标准为390 元,这样低保对象可因参加工作而获得100 元的额外给付。（注6）渐退措施是指对因就业上岗而将退出救助或需调整原来低保补助金额的人员实行“救助渐退”办法,即根据要扣除的低保金额的等级,实行逐步扣除、逐月退出的办法,而非一旦就业,家庭人均收入超过低保标准低保金马上停发。2004 年1 月,救助金渐退改为一次性发放,即一次性获得原来2 - 6 个月得到的渐退金。

目前,以上两项制度安排的成效尚未见公开、科学的评估。常见诸报端的“惟一成果”是把近几年低保对象总量的有所降低部分归功于这些制度安排。然而,究竟这些激励措施对促进低保对象的求职行为产生多大影响? 由于缺乏必要的资料,我们无法对其结果进行评估。因此,我们试图对其制度安排本身及其可能产生的后果进行剖析。

由于救助标准变化的复杂性, 学者们通常采用边际有效税率(marginal effective tax rate , METR) 来衡量社会救助制度安排所产生的经济激励程度(OECD ,1998 :52) 。所谓边际有效税率是指由于制度扣除因素(如纳税、社会救助收入扣除等) ,每单位增加的收入中被扣除的比例。如一低保对象参加就业后发现,他的低保金中只扣除80 %的就业所得,即通过就业,他能获得20 %就业所得的利益,那么边际有效税率是80 %。显然,边际有效税率越高,低保对象创造收入的动机越弱,也就不愿意积极求职或工作更多时间;反之,动机则越强。图3 显示了2004 年在不同规模的低保家庭户中,成员参加就业后家庭净收入的变化情况。图中折线的斜率就等于1 - 边际有效税率,即斜率越大,边际有效税率越小,创造收入的动机越强。当斜率为零时,边际有效税率为1 ,理论上不会产生就业激励。下面我们对不同规模低保家庭的边际有效税率进行逐个分析。

对于一人户来说,当家庭毛收入低于290 元时,METR 为1 ,家庭纯收入一直保持在290 元,无就业激励;当家庭毛收入在290 - 800 元(当时的个人所得税起征线) 之间时,METR 为0 ,净收入随毛收入同步增长,就业激励最强。此后,由于征收个人所得税,METR 即为该收入段的个人所得税率,为5 % ,就业激励有所降低。由于上海最低工资水平超过一人户的救助标准,因此生活费标准抵扣方法对他们不适用。

对二人户来说,当其毛收入低于580 元时,METR 为1 ,家庭纯收入一直保持在580 元,无就业激励。当毛收入在580 - 634 元之间时,理论上他们将丧失低保资格,METR 为0 ,净收入和毛收入同步增长,就业激励最强。当毛收入在635 - 680 元之间时(假如一人就业) ,虽然工资收入超过了低保标准,但由于一人就业后实行抵扣标准的调整,故而他们能继续享受低保,但METR 为1 ,家庭纯收入保持在680 元。当毛收入在680 - 800 元之间时,丧失低保资格,METR 为0 ,毛收入和净收入同步增长,直到毛收入超过800 元。

对三人户来说,当其毛收入低于635 元时,METR 为1 ,家庭纯收入保持在870 元;当毛收入在635 - 970 元之间时(假如一人就业) ,因就业人员享受低保标准抵扣,家庭净收入增加100 元,保持在970 元,但METR 为1。当毛收入超过970 元时,丧失低保资格,并征收个人所得税,METR 变为5 %。

上面的分析表明,对于低保家庭而言,除了少数跃升点外,毛收入的增加并不能提高净收入,即METR 为1 ,所有增加的收入将100 %从低保金中扣除。显而易见,这样的制度安排无法产生持续的就业激励,促使低保家庭不断提高工作时间,增加毛收入,并最终离开低保。从这个意义上说,救助标准抵扣措施对促进就业的作用微乎其微。而该缺陷的形成与上海就业促进制度安排的设计思路有关。

与其他国家的社会救助不同,上海救助标准抵扣措施只适用于参加全日制工作的低保对象,即他们至少要获得收入不低于上海市最低工资的工作,但不适用于从事非全日制工作的低保对象。这种制度安排无法克服“失业和贫困陷阱”问题。所谓“失业和贫困陷阱”是指在劳动力市场竞争日益加剧、外来劳动力“无限供给”和本身就业素质低下的情况下,即便能就业,许多低保对象也许只能从事一些非全日制工作(月收入可能低于最低工资) ,这显然与低保标准抵扣措施的前提条件相左。而一旦这些家庭(特别是规模在2 人及以上的家庭) 难以找到工资水平超过“收入门槛”（注7）的工作或翻越低收入的陡坎,他们不仅无法享受抵扣措施,而且过高的METR 大大挫伤了他们参加工作的积极性,故而使他们陷入失业和贫困的陷阱中。当低保金额达不到其预期的家庭收入时,他们就开始在劳动力市场管理和社会救助管理中“寻租”,隐性就业:既领低保,又保工作收入不失,就是这种寻租行为的结果。

与标准抵扣措施一样,渐退措施的享受也以找到收入达到最低工资的全日制工作为前提,即对那些从事低薪的非全日制工作的低保对象来说没有直接的作用,而且渐退政策实行的是一次性补助措施,无法产生持续的经济激励。不过,如果考虑到低保对象从事的可能是一些稳定性较差的工作,由低保向工作转换风险较大,那么渐退政策能在一定程度上有效降低这种风险,帮助低保对象实现成功过渡。在这个意义上,渐退政策是一项不错的政策。

(二) 强化求职行为的制度安排

强化求职行为的制度安排主要从制度上强制规定低保对象必须履行一定的求职活动。通过审视上海的城市低保制度,我们可以发现,该制度明确要求有劳动能力的低保对象应该努力寻找工作,并尽早结束对城镇低保的依赖。原则上,所有有劳动能力的低保对象都必须到劳动部门进行失业和求职登记,而且不得无理拒绝有关部门介绍的工作。他们必须参加劳动部门提供的职业培训。如果处于失业状态,还必须参加社会公益劳动。如果违反上述规定,低保对象就可能面临取消低保资格的处罚。这种做法的初衷是要让这些低保对象或多或少保持和劳动力市场的联系,以避免长期的福利依赖和社会排斥。但在实践中,由于各种制度特别是用工制度的不规范,使得基层低保管理人员在审核其就业行为时碰到许多困难。

目前基层低保管理人员感到最大的问题之一是隐性就业,即低保对象一边在外面偷偷就业,一边又在“冠冕堂皇”地领取低保。根据基层民政干部和就业援助员在座谈会上的发言,这种现象相当严重,即便是保守的估计,一些地区(有劳动能力对象) 隐性就业的比例也在50 %以上。（注8）由于劳动用工和监督制度不完善,一些企业为降低劳动力成本,在招聘低保对象时不收劳动手册,为这些低保对象隐瞒了“隐性就业”的事实,造成低保管理中的漏洞。而另一方面,由于低保制度规定,低保对象必须无条件接受劳动部门所提供的就业岗位,无理由拒绝会受到处罚,故而低保对象为了逃避这种审核采取各种“钻空”方法。通常的做法是,当面“接受”就业岗位,但在用工单位面试时故意表现出各种困难或缺点,使用工单位望而却步,从而达到证明“自己积极寻找工作未果”的目的。从我们的调查情况看,目前街道救助管理所对上述行为尚无积极有效的应对措施,从而造成了管理中的漏洞。

(三) 现行制度安排的政策结果:谁会长期领取? 谁会实现自立?

在现行的社会经济条件和制度安排下,究竟哪些低保对象可能长期领取低保金? 哪些对象能实现自立? 这些既是制度安排作用的结果,也是提出对策建议的依据。

访谈结果表明,上海城市低保对象中长期依赖风险比较高的人群主要包括以下三类:

1. 两劳释放人员。由于社会对该类人员普遍存在偏见,绝大部分用工单位对他们敬而远之,工作安置极其困难。久而久之,会造成严重的社会排斥。为了社会稳定,只能让他们长期享受低保。从调查的情况看,到目前为止,尚未有切实有效的措施来解决这部分人的就业和救助问题。

2. 两地户口婚姻家庭(以外来妹和本地男性结合为主) 。由于本地男性大多来自贫困家庭,受教育程度低,就业能力弱,自身条件差,因此很容易沦为长期福利依赖人群。由于低保实行属地化管理(即按户口所在地管理) ,外来方不能享受本地的低保待遇(但其收入纳入家计调查范围) ,而且与本地人口相比,她们的劳动力市场能力较差,工资水平相对较低,这进一步加剧了这些家庭的困难程度。

3. 大龄就业困难人群。这是长期领取低保的主体。不过,我们的问卷调查发现,低保对象的年龄不是集中在50 - 59 岁组(占调查对象总数的917 %) ,而是集中在40 - 49 岁年龄段,占调查对象总数的2/3强。究其原因,上海市自20 世纪90 年代以来大力推进再就业工程,重点解决年龄偏大(主要是50 岁以上) 的失业下岗人员的问题,大部分40- 50 岁的下岗失业人员由于年龄限制无法享受到再就业的优惠政策,往往需要自谋出路,而他们在劳动力市场上的竞争能力并不强。在失业保险领取期限到期后依然找不到工作的情况下,他们只能转而申领低保。应该看到的是,这部分人现在离退休至少还有10 年的时间,如果他们的就业问题一直得不到妥善解决,他们将成为中国低保制度的首批长期依赖者。值得注意的是,现在这个问题已初现端倪。从我们的问卷调查结果看,领取低保时间在2 年以上的低保家庭占所有低保家庭的60.9 %。显然,对于这些家庭来说,领取低保金并非只是解决临时性困难的权宜之计。相反,他们可能在今后很长时间内继续领取低保金。

调查结果显示,大部分低保退出人员表现出较优秀的思想品质,主张自力更生,反对依赖政府,而且大部分人的工作是由街道或居委会介绍的,这在一定程度上使得他们无法进行“隐性就业”。访谈中我们发现,低保对象愿意离开低保并进行就业主要源于两大收益:

1. 增加收入。由于街道或居委会提供的就业岗位一般工资相对较低(每月600 - 800 元之间) ,如果考虑到社会保障收益（注9）,那么对一人户来说这种收益是可接受的,但对多人户来说,参加工作的经济收益并不明显,除非所提供的就业岗位工资较高,因此,多人户或享受大份额低保金的家庭一旦进入低保就不太容易退出。

2. 满足社会保障的缴费年限要求,特别是对那些养老金缴费记录尚未达到15 年的人。他们退出低保、参加工作的直接动机就是要增加缴纳年限。

(四) 讨论与小结

如前所述,制度安排是通过影响主观心理因素而影响低保对象的求职行为和决策,因此,鼓励性的制度安排必须符合低保对象的心理预期才能实现其目标。

从经济利益角度激励低保对象的求职行为是一种较为直接、可行的制度安排。从经济学角度出发,救助对象的求职动机在很大程度上取决于对该事件的损益分析。只有当预期收益大于损失即净收益为正时,激励措施对求职动机的作用是正的,他们才有可能退出低保,进行就业。由于低保金的申请和给付都是以家庭为单位,因此损益分析的单位不是个人,而是家庭。

以往大多数有关救助与就业之关系的讨论都把目光集中在替代率上(OECD ,1998 :100) 。但由于救助对象是以家庭(而非个人) 损益分析为决策基础,而就业所得和救助金丧失并非惟一影响家庭经济净收益的因子,故而仅用替代率来解释制度安排对救助对象求职动机的影响过于简单了。事实上,对低保对象家庭来说,退出低保、进行就业的决策除了会增加就业收入和丧失低保金外,还会让家庭增加开支(如子女照料、交通费用、求职费用) ,丧失附带福利,面临再次失业和生活困难的风险等(见图4) 。因此,我们在分析上海低保激励性制度安排对低保对象求职动机的影响时,还要注意以下几个方面:

首先,附带福利是影响上海低保对象求职行为和决策的重要因素。所谓附带福利(fringe benefit) 是指因享受低保而带来的其他补助。上海低保制度中的附带福利主要包括粮油帮困、医疗救助、教育救助、廉租房以及其他优惠和帮困措施。表3 显示了上海市各种附带福利的覆盖率和补助标准,包括根据民政局统计资料计算出来的结果和问卷调查结果。从表中可看出,虽然除粮油帮困卡和其他优惠措施及服务外,其他附带福利的覆盖率并不高,但其补助的金额相当可观,特别是廉租房。因此,许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。而退出低保也意味着附带福利的丧失。调查中我们发现,即使低保补差金额少至数元,但一些低保对象仍紧抓低保不放,因为他们看到,继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在很大程度上削弱了他们走向劳动力市场的经济动机。

其次,因就业而引致的家庭开支对低保对象求职行为和决策的影响需进一步研究。工作开支主要包括交通费、餐费、通讯费等,但是从目前来看,关于工作开支的资料非常有限,需要做进一步研究。

第三,工作的稳定性是影响低保对象求职行为和退出决策的潜在因素。由于目前我国大部分低保对象是因社会经济转型、个人就业能力偏弱而不得不下岗失业的,因此,在劳动力市场竞争日益激烈的背景下,他们往往只能从事一些非正规工作,工资低,稳定性差,而且再次失业后能否再次成功申请低保也是个未知数。这些就构成了阻碍低保对象走向工作岗位的“摩擦力”。

可见,低保和就业之间的关系极其复杂。如果我们仅用替代率来衡量求职动机(图2) ,忽略附带福利和家庭开支的直接因素(图4 中虚线所指) 和工作稳定性的潜在因素,那么这种替代率很可能会高估参加工作时的实际收益。从另一个角度来说,对于低保对象,他们实际感受到的“直接利益替代率”比图2 中所显示的理论替代率要高一些,即他们的求职动机没有如替代率所显示的那么强。

上海市推出的救助标准抵扣措施试图通过直接的经济利益来激励低保对象的求职行为。但由于这种经济激励只发生于个别跃升点上,而且只面向全日制工作,因此,对大多数低保对象来说,这种制度安排可能无法产生促进其收入持续增长的推动力。而正是因为低保对象无法翻越低保和低收入工作的陡坎,他们往往会陷入“贫困和失业的陷阱”中。相对来说,渐退措施既能对低保对象退出低保产生直接激励,又能通过减少工作稳定性因素的潜在影响,巩固退出低保的成果。但现行的渐退金和渐退期是否足够还需要作进一步分析。

强制性的求职行为制度安排首先体现了权利和义务相统一的思想,低保对象既有权利申领低保金,又有义务通过求职实现自立;其次在一定程度上增加了依赖低保的机会成本。这种制度安排能否取得成效不仅取决于制度设计的合理性,而且取决于制度管理的严密性。当前上海低保管理中所面临的“隐性就业”或“隐性收入”问题,既是鼓励性制度安排失当所致,又是强化性制度安排失效所致。所以要真正消除这个问题,必须采用“两手抓”而且“两手都要硬”的措施。

对于长期领取者的问题,我们需要做客观的分析。在一定程度上,如果说他们是懒汉,那么他们可能是“迫不得已”的懒汉,作为社会最弱势的群体,他们面临的是自己无法克服的长期贫困和社会排斥问题。从西方国家的经验看,更严重的问题还在于这种贫困的代际传递性或“贫困循环”。因此,在制度设计上,除了保障基本需求、建立促进就业机制外,更重要的是能力建设(capacity building) 和资产建设(asset building)(唐钧,2005 ;杨团、孙炳耀,2005) 。对这些家庭来说,加强人力资本投资,特别是保障其子女的教育机会,是防止贫困代际循环的重要举措。通过对退出低保人员的分析,我们发现,让他们觉得参加工作有利可图是促使他们退出低保的重要因素,而鼓励和强化求职行为之制度安排的影响微乎其微。这一点是对前面研究结果的进一步确证。不过,在本研究中,由于参加座谈会的低保退出人员是由各街道自己推选的,他们很可能是属于表现较好的人员,而且由于这些人员现在都已上班,组织工作较为困难,故而参加座谈会的人员较少。所以,本文的分析是探索性的和较为初步的。如果要准确把握这些对象的特征,需要进行更深入的调查。

三、政策建议

(一) 逐步调整现行救助标准,建立让就业家庭有利可图、隐性就业得不偿失的经济机制,促进就业和救助的联动

首先,要调整现行低保标准,把家庭需求的规模效应因素考虑在内。低保标准的设计原则之一是公平,即所有低保对象应享受相同的生活水平。由于家庭规模效应的存在,在保证相同生活水平的前提下,家庭规模越大,其人均生活需求越小,因而人均低保标准也应该较低。元,这样就会在不降低其生活水准的前提下,大大降低两人及以上家庭的替代率,从而一定程度上提升他们的就业动机。当然,上述经验公式中采用的指标是以OECD 国家的消费状况为基础的,它们不一定适用于上海。因此,这些指标应根据本地统计部门对家庭需求和规模之间相互关系的调查结果来确定。此外,在调整方式上,考虑到易升不易降的福利刚性,我们可以采取依次提高的方式,即先提高第一人的标准,等第一人和第二人标准的比例关系平衡后再提高第二人的标准,依次类推。

其次,在家计调查时,要设定一定数量的收入豁免额以及(对豁免额以上收入) 一定比例的抵扣率(而不是绝对数) ,让就业的低保家庭能从所获得的每分收入中都得到好处。至于收入豁免额和抵扣比例,我们认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上,结合现行低保标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定,切忌以主观判断行事。需指出的是,这些收入豁免额和抵扣率方法很多是针对非全日制工作的。这样做至少有三大好处: (1) 增加参加工作之低保对象的收入,拉开就业和不就业之间的差距; (2) 让低保对象保持和劳动力市场的联系,预防长期依赖和社会排斥; (3) 大大降低隐性就业的经济收益。

第三,灵活运用低保附带福利,使其成为促进就业的激励因素。目前上海市低保附带福利中的医疗救助、教育救助和廉租房,主要用于满足某种特定需求。除了低保家庭外,有些低收入家庭或有某种特殊困难的家庭(如单亲家庭、住房困难户) 也可能存在这方面的需求,但由于在现行制度下,附带福利的资格是以低保资格为基础的,因此,低收入家庭很可能无法享受到这些附带福利,除非他们降低自己的收入,甚至不就业来获得低保资格。故此,我们认为,可以借鉴医疗救助的做法,把附带福利的申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭或者有特殊困难的家庭(如所有低收入家庭和单亲家庭可以申请教育救助,低收入住房困难户可以申请廉租房等) ,弱化附带福利对低保对象退出救助的影响,也就是说,即便一些低保家庭因为就业收入有所提高而退出低保,但只要未超过低收入线,他们仍然可以继续享受附带福利。另一方面,对于那些介绍三次以上仍未成功就业的对象,不管因何理由,只要没有丧劳证明,都应该取消其附带福利资格。

(二) 完善收入审核制度,设定最长领取期限,进一步加强低保的管理力度

前面的分析表明,目前在低保管理中最突出的问题之一是隐性就业和隐性收入,而且迄今为止依然苦无良策。导致隐性就业的因素很多,从管理角度看,市场用工制度不规范和收入审核制度欠完善是隐性就业问题难以消除的两大根本原因。如何规范劳动力市场用工制度可作为另一个课题来研究,由于篇幅所限,本文主要从低保管理角度来讨论收入审核制度的完善方式。

从国际通行的经验看,最基本也最有效的收入审核手段是借助信息技术,通过社会救助管理部门和其他政府部门(特别是税收部门) 之间的资料共享,来稽查救助申请对象的收入( Eardley et al . ,1996 :88 -89) 。其他手段还包括上门调查、群众举报等。由于我国的个人所得税制度不完善,目前借用所得税资料来审核收入的方法显然不成立。因此,我们认为可行的做法是,先实现民政和社会保险部门数据库的共享,即先完善对那些缴纳社会保障金对象的收入审核,通过社会保险数据库的个人记录来获得收入信息。

由于社会救助管理机构并非执法机构,特别是对企业的用工行为和出具虚假工资证明没有约束力,因此,我们建议,当社会救助管理机构需要对申请对象提交的工资证明的真实性进行核实时,劳动监察部门应该给予必要的协助。同时联系经委、工商管理等部门,争取把企业履行社会责任的状况纳入衡量企业诚信的指标体系中,从而约束企业在“损国不利己”的指导思想下做出弄虚作假的行为。此外,要进一步加强群众监督的力度,向全社会公布低保欺瞒行为的举报电话,也可以在民政局的网站中设立举报网页,实现网上举报。

设定领取期限是为了表明政府对福利的责任不是无止境的,有劳动能力的公民在享受国家福利的同时也要担负起自己的责任,力争自食其力。目前国际上设置领取期限的国家主要是美国。其社会救助新政策中已明确规定,困难家庭临时救助(TANF) 领取的最长期限为2年。如果两年后仍未就业,父母就必须参加由政府补助的就业计划(Karger ,1999) 。在上海,我们提出设置最长领取期限,其目的是为了防止隐性就业及其隐含的长期福利依赖趋势。在缺乏有效应对措施的前提下,基层管理人员可以根据这些规定,在期满后取消隐性就业人员的低保资格,强制他们从事政府补助的就业计划或者各种职业培训计划,杜绝低保对象试图通过一些“看似合情实则无理”的手段来逃避求职审核。当然,这种限制不适用于那些丧失劳动能力的低保对象。由于目前国际上对于最长期限的设定没有统一的认识,我们认为应该根据上海劳动力市场状况、政府财政能力以及低保家庭的需求等实际条件来确定。

此外,由于目前低保管理和用工制度管理中存在许多漏洞,因此一旦某个家庭开始享受低保,而且没有主动退出低保的意愿,那么现有政策和措施很难让他们退出低保。再加上申请过程中低保对象和基层管理人员之间的相互博弈（注10）,以及国家对社会安定问题的重视,让他们退出低保更是难上加难。鉴于此,在低保管理中,应该把好申请关。对于有劳动能力的申请者,首要考虑的是给他们介绍工作岗位,而这要求民政(民政干部) 和劳动部门(就业援助员) 紧密配合。

(三) 加强社会救助立法,倡导自强自立精神,建立规范救助领取行为的法律和道德机制

我们在调查中发现,一些低保对象采用弄虚作假骗领救助款物的思想根源是计划经济时期留下的依赖政府的错误观念,认为低保属于国家财产“, 不拿白不拿”。上述观念的产生,一方面是受经济利益所驱,另一方面则是因为其行为的机会成本不高,或者说因处罚的力度不大。根据《上海市社会救助办法》的规定,目前低保管理机构对救助对象违法行为如虚报或隐瞒实情、伪造证明材料等所采取的处理方法是追回其已经领取的救助款物,这对低保对象来说基本没有威慑力。我们认为,应该加强对社会救助的立法,树立骗取、冒领救助款物属于侵占国家财产的违法行为的观念,加大对弄虚作假行为的惩处力度,情节较轻者终身取消低保资格,情节较重者则追究刑事责任。

不过,我们在调查中也发现,一些低保对象表现出“人穷志不穷”的自强自立的高贵品质,值得全社会学习。他们往往在领取低保期间积极求职,一旦收入发生变化或超过低保线,则主动要求降低救助金或退出低保。在目前已退出低保的人群中,相当一部分属于这类人。勤劳勇敢和自强不息是中华民族的优良传统,这些低保对象所表现出来的行为正是这种优良品质的体现。因此,我们建议社会舆论和媒体要加强对这方面先进事迹的宣传,倡导自强自立精神,同时批评那些依赖政府的落后消极思想,在全社会形成倡导自立反对依赖的道德氛围。

(四) 加强就业培训,完善教育救助,促进低保家庭的自立能力建设

社会救助的资金除了要保障基本生活需求外,其重点还要“投资”于低保对象的自立能力建设,特别是要加强就业培训和教育救助。在我们的问卷调查中,只有约14 %的低保对象在上一年接受过培训,而在接受培训的人中,只有43 %的人认为培训对他们的帮助非常大或比较大。可见,有关部门不仅要提供培训项目,更重要的是要把培训项目的内容和低保对象的再就业紧密结合起来,这样才能提高低保对象参加培训的积极性,确保培训项目的成效。而在制度设计上,要把低保金的给付和参加培训或参与就业(特别是非全日制) 有机联系起来,建立鼓励就业或培训的利益导向机制,同时辅之以严厉的懒汉治理措施,提高消极行为给他们带来的不利后果,以防止福利依赖和社会排斥。

问卷调查还显示,在有中小学生的低保家庭中,只有约1/5 的家庭领取了教育救助。较低领取率(take-up rate) 可能有多方面因素,如救助的污名效应( stigmatization) (对教育救助来说,这种问题往往来自子女,而非家长) ,教育救助的吸引力和便利性等。另外上海较好的基础教育服务也在一定程度上减少了教育救助的需求。不过,研究表明,下一代的教育是打破贫困代际循环的关键环节。因此,如何进一步完善教育救助是完善城市救助制度的重要内容。

注释：

注1：根据民政部的统计资料计算,有劳动能力的低保对象(不包括在职职工及其家属) 占低保对象总数的比例高达85 %以上(见民政局网站“民政统计”栏目,2006) 。

注2：本研究的对象既是失业下岗人员又是低保对象,这种特征也会对其求职行为产生影响(详见后文论述) 。

注3：包括低保及相关救助项目如绿卡、协保、医疗救助、廉租房、教育救助等。

注4：经济困难量表主要包括三个项目: (1) 目前家庭经济出现困难; (2) 今后家庭可能出现衣食住行问题; (3) 今后家庭生活水平还会降低。

注5：求职制约主要包括六个方面:身体状况、照顾家人、交通、资金、家庭冲突、家人和朋友支持。

注6：2005 年后,这部分额外补贴改称为“就业补贴标准”,使得政策指向更加明确,标准从原来的每人每月100 元提高到180 元。

注7：如图3 所示,对1 人户来说,收入门槛是290 元,对2 人户来说是635 元,对3 人户来说,先是635 元,后是870 元。

注8：不过,问卷调查的结果显示,只有11.6 %的低保对象自己报告有打零工的行为,同样,也只有22.5 %的访问员(就业援助员) 报告其访问的低保对象有打零工的行为。两个比例均大大低于座谈会上的估计值。造成这么大反差的原因主要有以下几点:首先,“打零工”或隐性就业是个敏感问题,会直接影响低保对象的救助资格和金额。以问卷形式进行调查,其结果偏低是预料中的事情。即便是作为访问员的就业援助员,也可能因受到被访对象的压力而少报隐性就业的数量。其次,对于“打零工”或隐性就业,目前尚无明确的概念,特别是在工作时间和工作收入上没有做出具体而明确的规定,因而容易造成基层管理人员的估计数字偏高。第三,不同地区的低保对象进行隐性就业的比例可能不同。调查问卷反映的是四个街道的综合情况,而座谈会反映的是部分居委会的情况。

注9：用工单位为其缴纳养老、失业和医疗保险的费用。

注10：调查中我们发现,一旦低保对象提出要闹事如上访,基层管理人员往往“不得不”同意其申请或继续给予低保。

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——,2006《, 2005 年上海民政发展报告书》,上海市民政局网站: http://www.shmzj.gov.cn

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原文出处：《社会学研究》2007.1

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