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张永宏:争夺地带:从基层政府化解劳资纠纷看社会转型

张永宏  2009年4月20日 11:24  社会学人类学中国网

摘 要:本文通过对华南PS街道办事处化解劳资纠纷的过程及相关事件的田野研究,提供了一个关于2008年劳动合同制度实施的具体案例分析。笔者发现,在《劳动合同法》生效以后,街道办事处在劳资纠纷中的角色由过去的放任转向了干预,并人为地降低了法律的执行标准,以预防可能出现的社会不稳定因素。笔者认为,劳动合同制度未能得到有效实施是受制于多个相互联系的社会过程——如基层政府的组织环境、城市化以后街道办事处与社区关系的变化、产业的升级转型等——的互动。本研究表明,在评估地方政府在社会转型中的作用时,需要特别关注地方背景和具体的制度条件。

关键词:劳资纠纷 组织环境 社会转型

作者简介:张永宏 中山大学社会学系讲师 博士

 

一、街道办事处会议:背景与研究问题

2008年1月3日上午10点, PS街道办事处五楼会议室里坐满了来自街道辖区内的200多家企业的负责人,尽管街道只通知了50家企业参加会议。元旦刚过,正是各企业业务最繁忙的时候,企业的负责人为什么会如此重视这次会议呢?

PS街位于华南某地, 2004年城市化以后撤镇改制为街道办事处。辖区内的企业以“三来一补”企业为主,注册登记的企业数量有1 300多家。由于很多企业属于无牌无照经营,无法知道真实的企业数量,据街道经济发展办公室人员的估计,企业总数肯定会超过1万家。出口加工贸易企业的大发展吸引了40多万外来工就业。《劳动合同法》已于2008年1月1日正式生效了,在此之前,大约从2007年9月下旬开始,大规模的劳资纠纷就不断发生,之后近一个月,工人上访就达到了高潮:几乎每天都有工人上街,堵马路、堵政府办公楼等群体性事件时有发生。面对工人的大规模抗争,很多企业“人心惶惶”,有几家大企业还扬言要“撤资”。

此次会议是区劳动局和街道办事处联合为投资者解答有关《劳动合同法》疑难问题所组织的一个座谈会,到会的有区劳动局法制科科长、助理调研员、首席仲裁员和一名律师,前来参加会议的区劳动局局长早上一出办公楼大门就被200多个上访的工人堵住了,他只好临时去处理工人们上访的事了。会议由主管劳动和社会保障工作的街道办事处的朱副主任(注1)主持。他谈到,商会首先提议要开这个会,是因为很多老板对新法的理解有误区,连法律文本都没有看过,就认为政府在偏袒工人,座谈会要起到给各位老板定心的效果。作完简短的介绍以后,他首先请台商协会和港商协会代表就《劳动合同法》疑难问题向区劳动局官员提问。

香港商会会长首先代表会员企业发言。他的发言很短,但是非常恳切,他说:

《劳动合同法》除了增加企业成本之外,也增加了劳资纠纷的风险。法律制定了,就必须执行,问题是我们如何规避。希望劳动局给我们一个明确的指导。香港和台湾商会搜集了企业的意见,主要有以下几个疑难问题:如何降低加班工资的计算基数? 企业淡季、旺季明显,旺季需要劳务工,劳务工的合同怎么签? 企业要辞退工人时,如何根据《劳动合同法》掌握“不胜任工作”? 补签劳动合同时,工人要求买断之前的工龄,怎么办? 根据《劳动合同法》,企业制定规章制度要依法,企业怎样做才算是依法?

这些问题都是《劳动合同法》赋予企业的权利,港商希望通过劳动部门的解释来进一步明确自身的权利。据这位会长说,香港商会和台湾商会在几个月前就请劳动法律师进行了《劳动合同法》的培训,但是,企业仍然试图从政府那里找到具体执行《劳动合同法》的操作原则。法制科科长就以上问题一一做了解答。大约11点30分,区劳动局杨局长从处理劳资纠纷现场赶过来,做了总结发言,申明了劳动部门在处理劳资纠纷执法方面的立场,并一再强调:

劳动部门抓得最紧的是工资,对于欠薪的企业,会一而再、再而三地去查,而且员工享有的追讨权利是没有期限的。企业的历史欠帐太多了,现在劳动部门的做法还是保护企业的,本来对于超时加班超过法律规定的,劳动部门应该按每人每月500元对企业做出罚款处理,但是区劳动部门考虑到企业经常停电、停工和淡季、旺季明显的特点,还是一直没有处理。为此,按时、足额发放工资和加班费最重要,这是劳动部门执法的底线,违反了就一定要处理。过去企业随意辞退工人,即使签合同,也是一年一签。《劳动合同法》规定,只要与员工签了两次合同,企业和员工就要签订无固定期限合同。很多企业都希望适用《劳动合同法》规定的“凡员工严重违反企业规章制度的,企业可以辞退员工”,但是《劳动合同法》对依法制定企业规章制度做出严格要求。所以企业一定要通过劳资双方沟通、协商后制定企业规章制度,而且一定要张榜并送达给员工,一定要保存员工知情的证据。

此外,他还就企业如何将工资结构合理化、如何组建企业工会、如何履行企业的社会责任等问题对企业提出了要求和建议。

组织社会学关于劳资纠纷的研究由来已久。新马克思主义者强调,劳资纠纷为资本和工人之间的利益冲突准备了战场,爱德华兹(Edwards, 1979)称之为“争夺地带”,他发现,美国20世纪30年代的劳资纠纷导致管理者采取内部劳动力市场等内部管理手段来强化对工人的控制。除了强调劳资双方这一企业内部因素之外,大多数研究还强调劳工组织化( Jacoby, 1985) 、以阶级为基础的工厂政体(Burawoy,1979; 1985) 、制度环境( Edelman, 1990; Dobbin et al. 1993)等外部因素的作用。随着学术界对日益增多的社会矛盾和冲突的关注,劳资纠纷开始逐渐成为国内社会科学研究的一个话题。从契约经济学视角出发的学者认为,劳资双方的契约缺乏有效的实施机制,而且由于地方政府片面地追求经济发展,国家强制力在具体执行中被强势利益群体给削弱了,国家作为为强制实施的第三方也无法有效保护农民工的合法权益,导致契约实施由“公共强制”退回到无序使用暴力的“私人秩序”(杨瑞龙、卢周来, 2004;郑广怀, 2005) 。从劳工政治视角出发的学者发现,在劳动法律无法实施的制度背景下,工人只有通过“依法抗争”的集体行动来落实法律规定的权益(Lee, 2007) 。

本研究主要基于笔者在PS街道所进行的持续一年的田野调查。在此期间,笔者追踪了《劳动合同法》实施前后PS街道辖区内的劳资纠纷事件及其处理过程,主要使用了参与观察法和访谈法。笔者在街道劳动信访接待室和仲裁庭倾听企业、工人和律师对纠纷经过的陈述,观察劳动部门办案的程序;与劳动部门工作人员一同前往劳资纠纷现场,观察劳动部门处理劳资纠纷事件的过程。尽管笔者观察的是一个具体的街道,但是所研究的问题是一般性的,即什么样的过程和机制在化解劳资纠纷中运作,它们对人们理解社会转型有什么意义,这是本文提出的主要问题。

本研究致力于回答这些问题,笔者根据街道办事处在劳动合同制度实施中的作用来组织讨论,采用组织分析工具来解释在面对组织与其环境关系的变化中,街道办事处的角色是如何转变的。笔者发现,《劳动合同法》生效以后,街道办事处在劳资纠纷中的角色由过去的放任转向干预,人为地降低了法律的执行标准,以预防可能出现的社会不稳定因素。笔者认为,劳动合同制度未能得到有效实施来源于多个相互联系的社会过程——如基层政府的组织环境、城市化以后街道办事处与社区关系的变化、产业转型等——的互动。本研究表明了地方背景、历史过程和具体的制度条件在理解当前中国社会转型中的重要性。

笔者首先描述了PS街道办事处在不同时间段化解劳资纠纷的具体做法及其呈现的问题和复杂性;其次,通过对街道办事处的组织环境进行研究来理解劳动合同实施的过程和机制;最后,讨论化解劳资纠纷对于理解更广泛的社会转型过程的意义。

二、从时间变化看化解劳资纠纷

1995年1月1日实施的《中华人民共和国劳动法》正式确立了劳动合同制度, 2008年1月1日《劳动合同法》正式实施,其目的是为了“扶弱限强”,建立平衡的劳资关系(常凯, 2008) 。新法加重了用人单位不订立劳动合同的法律责任,对用人单位在解除和终止劳动合同时支付经济补偿方面做出了一些新规定。这部法律在起草和征求意见的过程中受到各类群体的广泛关注,政府部门和新闻媒体的宣传力度也很大,工人的维权意识显著提高。

在笔者的访问中,许多工人向笔者诉说了他们的打工经历、工作和生活中的不公正待遇和一直被压抑着的不满情绪。在大多数时候,工人和管理者生活在两个不同的世界,没有交流,管理者不理睬工人的诉求,工人的不满情绪和紧张被积累着,或是被管理者压制着。《劳动合同法》为劳资纠纷准备了“战场”,正如一家台资企业员工所说的,“一旦有什么事情发生,没人会保持沉默”。劳资纠纷中工人诉求的焦点主要是针对加班工资、年限经济补偿金和欠薪这三大问题。

其实,在《劳动合同法》实施之前,多年加班费获得法庭支持的消息就已四处流传。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二) 》于2006年10月1日生效,支持劳动者追讨加班工资的期限由原来的2个月延长为2年,有证据者可追讨从参加工作至现在的加班工资。在一些律师的努力下, 2007年5月,一起劳动争议案在仲裁及诉讼中要求获得1997年至2007年的加班费,竟令人意想不到地得到了支持。此案所涉及的出口加工企业外贸依存度极高,一旦接到国际订单,企业就要加班。工人基本工资很低,主要是靠加班费挣钱。由于许多企业的工资构成设计都存在问题,只有工资总额,没有根据工资结构列出工资构成的明细项目,工资表上也就没有加班工资数字,导致加班费的诉求极有可能获得法律支持,这就增加了工人试一试的心理,即使只支持两年的加班工资,也是一笔不小的数目。《劳动合同法》进一步规定了企业支付工人加班费的法律责任,追讨过去两年的加班费成了大多数劳动争议仲裁诉讼的首要诉求。

《劳动合同法》规定的年限经济补偿金也成为工人诉求的焦点。当劳资双方解除劳动关系时,《劳动合同法》规定在23种情形下,用人单位需向劳动者支付经济补偿金,即劳动者做满一年得到一个月工资的补偿。在《劳动合同法》实施前后,部分企业纷纷通过突击解除用工合同、小批量裁员等方式来规避风险,也增加了工人对年限经济补偿金的诉求。

在《劳动合同法》实施前,当地政府正在推动劳动密集型、低附加值制造业向高附加值、高科技的制造业和服务业的升级转型,清理高污染、高能耗企业;与此同时,人民币升值、原材料涨价、提高最低工资标准等因素也导致企业成本上升,部分企业因陷于转型升级的困境而倒闭或搬迁,企业经营者因拖欠工人工资而逃匿的事件经常发生。因此,追讨老板逃匿以后的欠薪也就成为劳资纠纷的主要内容。

像所有的法律一样,《劳动合同法》存在许多模糊和不完备之处,例如,在司法实践中如何理解加班工资计算基数的问题。劳资纠纷简单来看是企业所有者(或管理者)与工人的关系问题,但是,《劳动合同法》的正式实施,将多个第三方——包括地方政府、律师、社区集体股份公司和厂房出租方等——引入到劳资关系的冲突中。下面,笔者从不同时间点的劳资纠纷案件处理中截取一些具体事例进行描述,来揭示在这个过程中涌现出的问题及其复杂性。

第一阶段: 2007年9月22008年5月

进入2007年9月, PS街道呈现出一片繁忙和喧嚣的景象。街上尘土飞扬,街道办事处执法人员正在拆除违章建筑。3年一次的社区居委会和居民小组两级自治组织的选举正在紧锣密鼓地按程序和时间表进行着,街道办事处选举工作队络绎不绝地前往每个居委会指导选举。这个街道属于相对较晚开发的地区,目前辖区内的可建设用地约占全区全部可建设用地的一半,在各地紧缺产业发展用地的情况下,很多大型跨国公司和国内大企业都把投资目光放在这块炙手可热的地方。为了配合大型高科技企业的进入,街道办事处需要着重做好规划用地上的违章建筑拆迁的工作,以及提供相关的产业配套服务。违章建筑的拆除、产业转型和基层选举这三项工作关系到辖区的发展和社会的稳定,成为街道办事处的中心工作。

但是,另一幕大戏正在拉开帷幕。《劳动合同法》培训火爆,一些律师在各家企业间匆匆穿梭着,人力资源专家正在帮企业制定新的规章制度,一些企业正忙着组建工会,还有一些见势不妙的企业“关门”了。

同年12月初,一家港资电子厂工人的群体性上访事件标志着这场大戏正式开演了,大约500名工人堵住了工厂大门,几个领头的工人拿着报纸,愤怒地指责街道办事处劳动管理站的工作人员:“报纸上都说了,厂里要补发我们两年的加班工资差额,你们为什么不执行?”1个月前,工人找到企业老板——来自香港的姐妹俩,要求补发企业所欠的加班费,这家企业的加班费一直按正常工资的1. 5倍计算,还差0. 5倍,老板不肯付,结果在律师指导下,工人除了讨要加班费,还要年终补贴、年休假补贴,共计1 000万元,并趁外国客户来验厂的时候发动罢工并堵住了工厂大门。

劳动站邱站长不停地向工人说明,政府支持工人的诉求,希望工厂和工人双方冷静下来,“现在请你们进办公室协商,我们在外面等你们协商的结果”。两个老板和工人代表在办公室争吵了整个下午,才达成300万的补偿数字,但工人担心情况有变,执意要求企业当天发放。至当天晚上7点,姐妹俩紧急取出300万元现金在工厂门口发给了工人,终于平息了这场纠纷。

当笔者向街道办事处朱副主任询问街道办事处处理此类劳资纠纷的原则时,他说:

劳资纠纷是企业和工人的事情,我们政府基本不参与,只确定一些基本底线。对于工龄经济补偿金,我们政府一律不予支持;对于过去两年的加班工资,我们要求双方按照750元(注:当地最低工资标准)作为计算基数,并要求企业之后做出明细账。如果企业过去给员工支付的工资过低,那当然就要给员工补偿加班费了。

但是,即便仅仅是按照当地最低工资标准作为补偿基数,也已经足以导致“地震”了,企业普遍认为政府是在偏袒工人。在街道办事处举办的企业家迎新茶话会上,商会张会长对街道办事处党工委的罗书记说:

“三来一补”企业最初进来投资时,政府非常重视。哪怕是对最小的企业,都会给很多优惠,包括“两税三减”(土地、房租、水电)。今天的企业布局和产业规模,都是“三来一补”企业帮助的结果。现在政府却抱怨“三来一补”企业,指责这些企业制造很多人口问题,如劳动力低端化、社会治安问题和环境污染等,想不要这些企业了,但是,这些企业是作了巨大贡献的,包括带来了技术、管理、市场和客户,国内民营企业是跟他们学的。如果没有他们,哪有今天的发展呢。对于《劳动合同法》,政府应该循序渐进,不要逼企业那么急,要给一个缓冲期。

尽管张会长表达了对政府的不满,罗书记依然明确地向在座的企业家宣布,街道当前的中心工作之一就是要实现“腾笼换鸟”,政府就是要淘汰那些低附加值的企业,以便腾出空间来引进高附加值的企业。过去政府想抬高地价,赶走污染企业,但社区靠建厂房出租发展集体经济,政府动不了。地在农民手中,定价权在村长手里,政府想利用劳资纠纷的契机来推进产业转型。所以,政府在一定程度上是支持工人的、是欢迎《劳动合同法》的,这样可以挤走那些高污染、高能耗的企业。

这一时期,企业开始感到政府真的可能要严格执行《劳动合同法》了。1月10日,笔者参加了当地家具协会举办的行业发展分析会议,家具协会秘书长动员企业顺应时局,认真对待《劳动合同法》。他说:

在两年内全省将会有2万家企业被政府强制迁离出去,所以我们必须保持一个清醒的头脑,“天变了! ”政府现在要构筑现代产业体系,你看去年一个HW,光给政府纳税就80亿,我们家具这么多的企业,地税局和国税局的统计不到5. 5个亿,这就是我们目前这个产业的水平。实际上政府跟我们企业一样,谁给钱多,就支持谁,要不我们这么庞大规模的建设哪来钱?

我不知道你们工厂劳动合同今年有没有签,我告诉你不签月底一倍罚金,到年底再不签又加两倍,而且就成为永久性的劳动合同,你签不签无所谓,就给你打一辈子的工了,这一辈子就跟你了,你炒也炒不了了。唯一那个38条可以让你炒人,而且还有规定,就是严重违反工厂劳动纪律,什么是严重?不是你规定严重就严重,不是你说开除就开除的,要经过工会的同意。我不知道你们工会有没有成立,你的规范制度不是贴一个纸就公布了,抽烟罚款多少,迟到多少,这个没有用,得经过工会同意,得经过员工代表大会同意,你给工人减工资得经过员工集体商量。

第二阶段: 2008年5月29月

从2008年5月开始,劳资纠纷有了新的变化。首先,劳动争议仲裁案件猛增。新的《劳动仲裁法》5月1日生效,为了缩短劳动争议处理周期,降低劳动者维权成本,该法明确了劳动争议仲裁不收费,并规定了“一裁终局制”,强化基层调解组织的作用。截至7月底, PS劳动站仲裁立案数已经超过500件,而2007年全年只有375件。其次,倒闭企业开始增多。同时分管外贸工作的街道办事处的朱副主任介绍说,接二连三的经济调整将打击的重点转向中小企业,许多承接国外订单的出口加工企业成本增加,一些企业不敢再接订单,一些企业仍然接少量的订单,以维持正常的生产,一些企业即使多接订单,也要把订单分给相关的合作企业,以分散风险。一台商向朱副主任反映,“做了40年的生意,从来没有碰到过今年这么大的困难”。朱副主任认为,企业都在观望,等待经济形势好转,一旦顶不住了就会跑掉。

5月份以后,一些顶不住的企业老板开始逃匿,老板逃匿以后拖欠的工人工资就成了政府不得不重视的问题。PS街道80%的企业分布在社区(原行政村和村民小组) ,按照市政府的规定,企业老板逃匿以后,根据“谁获利谁负责”的原则,出租厂房的业主(通常是两级集体经济组织和居民)首先要垫付工人的工资,然后再申请法院对工厂财产进行拍卖。这样,企业老板逃匿加重了两级集体股份公司的负担,一旦老板欠薪逃匿,工人就集中到社区居委会或街道办事处讨要工资。截至8月初,这个街道两级集体股份公司已经垫付了150多万元工人欠薪。当询问朱副主任街道办事处有什么具体的应急措施时,他无可奈何地回答“无能为力”,进而又说:

政府只能让村里的那些头头及时通报企业的逃匿信息,把企业服务好,不要认为老板不请吃饭、不给红包就不好好服务。劳动法走得太快,追溯两年的加班费不合理,用现在的法规去套过去的实际,企业能做下去吗? 以一个一千人的厂为例,每个人的最低工资标准要增加100元,一个月加班费要增加400元,每个月的劳动力成本就要增加600万元,如果我们执行劳动法,企业肯定会支撑不下去,就会走掉。所以,我们不可能判全额支付,要考虑到整个街道的大局。

街道办事处面临的更大挑战还来自于出口加工区更大规模的劳资纠纷浪潮。从3月份开始,工人春节返工后又接连发生了几起大规模的劳资纠纷群体性事件。一些外资企业由于不熟悉中国法律,坚决不同意改变工资结构。这就让企业的中层经理人员和律师找到了为工人维权的机会,他们联合说服工人,发起了更大规模的罢工和上访行动。最先是一家意大利投资的家具企业,中层经理发动工人要求企业补发加班工资获得了支持。这一事件平息还不到两周,与之相邻的一家美资化妆品企业就爆发了更大规模的劳资纠纷事件,涉及工人人数达5 400多人。纠纷的起因是6个中层经理不满企业调整岗位的决定,于是就组织工人联合提出补偿加班费和年限经济补偿金等的请求。在律师的专业指导下,工人从企业的工资结构中找到了一个漏洞。原来这家企业按照市工资支付条例为员工支付了工龄津贴和职务津贴,但是这两项津贴都没有计入加班费的计算基数中,这家企业的工人过去2年的加班时间非常长,如果追溯过去2年的加班费,那将是一笔巨大的数字,据后来劳动站的邱站长估算,这个数字将达到1个亿。该企业负责人不接受工人提出的要求,工人开始在公司里聚集罢工,并先后三次到街道、区、市三级政府机关上访,多次冲击公司总部的办公楼。

经过街道办事处和区劳动局的协调,这家企业和5 048名工人签订了调解协议:公司按每人每月50元的标准支付过去2年的加班工资差额。企业为此支付了600多万元,才使这些工人返回了工作岗位,但是仍然有452名工人不同意调解。在律师的支持下,这些工人申请仲裁,经过仲裁调解,其中264人撤诉,劳动站对余下的188人的劳动仲裁申请作出和原来一样的判决。工人愤怒了,其中120人不服仲裁裁决,向法院提起诉讼,此后,工人就进入了漫长的等待中。

街道办事处陷入了被动。街道办事处主要领导认为,如果这个案子按照工人的诉求判下来的话,很有可能在全街道的企业中引起“共振”,会引发更大规模的劳资纠纷的浪潮,如果法院不判,这些工人就不会善罢甘休。出口加工区企业也联合向街道办事处施加压力,如果这120名工人胜诉,这家企业其他5 000多名工人就会提出同样的诉求,整个出口加工区的工人也会闻风而动。况且,有律师已经抓住政府和企业的这种心理,向企业要挟,向政府要挟。街道办事处办公室的肖主任告诉笔者,他收到一位律师发给街道办事处党工委罗书记的传真,这位律师在传真中写道,如果街道不付给他100万元,他就会整垮全街道辖区内的企业。

就在街道办事处为这个案子一筹莫展的时候, 7月,省高级人民法院下发了《关于适用〈劳动争议调解仲裁法〉、〈劳动合同法〉若干问题的指导意见》,根据这个指导意见,劳动者加班工资计算基数为正常工作时间工资,用人单位与劳动者约定的奖金、津贴、补贴等项目不属于正常工作时间工资的,从其约定。另外,市中级人民法院关于审理劳动争议案件相关法律适用问题的座谈会作出了更为明确的指导意见,即月薪制的加班费计算按工资总额除以总工作时数达到当地最低工资标准,企业就无需支付加班工资补偿了。虽然这两个指导意见只是希望各地参照执行,但是它却为PS街道办事处化解紧张的劳资冲突提供了一个解决方案。劳动管理站迅速执行了这两个指导意见,对工人追索的加班工资就不再支持了。

第三阶段: 2008年10月以后

以追讨加班工资为主的劳资纠纷暂时告一段落,但是,因《劳动合同法》诱发的劳资纠纷并没有停下来,而是改头换面了。

通过调解和法律途径获得加班工资和经济补偿的希望都破灭了,工人便开始直接面对老板索要补偿。例如,一家电子厂中层管理人员掌握到企业有了新的订单,等企业下了订单、原材料采购进厂后,中层管理人员便抓住这个时机带着全厂100多名工人找老板谈判,开出报价“要我们干,就把工龄买断,付我们经济补偿金”。经粗算,所有工人的经济补偿金总共约60万元。老板骑虎难下了, 300多万元货已经采购了,如果工人不干活,这些货就要赔进去,订单不能按时交货,企业还要付客户违约金100多万,这种情况下如果不答应工人的要求,企业就要赔进去400多万元。工人的心态就是“我拿60万博你400多万,看你怎么办! ”老板愁眉苦脸来向劳动管理站求助。邱站长的答复是:“这种情况我们也没有办法。”

政府发动的“清无”行动又加速了一批无牌无照企业的关闭逃匿,并把劳资纠纷的诉求对象转向街道办事处。2008年9月,区政府所在地的一家无牌无照的娱乐场发生特大火灾, 40多人被烧死。全市迅速展开了一场查处无牌无照企业的“清无”行动,尽管这次行动由于社区的抵制和掩盖,未能深查下去,但还是有28家无牌照企业的老板关闭工厂逃匿了。有些企业不但拖欠工人工资不给,还联合工人向社区和政府施压,索要工人欠薪。在笔者访问期间,就经历了这样一件事。一家手袋制品厂因属于无牌照经营被查处,街道办事处执法队要求这家企业限期注册。10月12日,这家企业的老板做好工人工资表就逃匿了,第二天下午劳动站刚上班, 20多名工人聚集到劳动管理站讨要一个半月未发的工资。这家厂的物业所有者是一位社区老太太,老太太坚决不答应垫付3万多元的工人欠薪。劳动站的邱站长只好通过街道办事处办公室通知老太太的女儿和女婿,请他们做做老太太的工作,因为她的女儿和女婿都在街道办事处工作。当工作人员告诉邱站长,老太太不接女儿和女婿的电话时,邱站长茫然了。直到快下班的时候,工作人员才向邱站长报告,老太太终于接受女儿和女婿的劝导,愿意垫付工人的欠薪了,一场纠纷就这样解决了。事后邱站长对笔者说:“类似这样的欠薪纠纷调解就是要把握心理,老太太不赔,街道办事处和社区就会给她施加压力。”

10月份以后,美国金融海啸引发全球经济动荡,高度依赖欧美市场的出口加工型企业也因海外订单减少而大量倒闭。一家大型港资玩具企业宣布倒闭后老板逃匿了,该企业拖欠近千名工人7月至10月的工资。街道办事处派相关工作人员将工人欠薪一一核算出来,一个星期以后,街道办事处从欠薪基金中拿出370万元先垫付了工人的欠薪。通常,街道办事处不会全额支付工人的欠薪,都是以工人做出利益让步为结果的。根据劳动管理站的工作人员介绍,街道办事处一般只认可工人的基本工资,不愿承担加班费和经济补偿金。按照朱副主任的说法,这是“着眼于未来”的考虑。这一类大企业倒闭,社区两级集体经济组织根本无力承担欠薪垫付,街道办事处只有独立承担了,地方政府的援助显然是有限的,为了减少政府财政负担,几乎所有的欠薪垫付都要“打折”。

虽然大的罢工、堵路等群体性上访事件渐渐平息了,朱副主任担心许多出口加工企业正在赶做圣诞礼物的订单,或许等圣诞礼物一发货,大批企业可能就要关闭了,而且依照惯例,元旦、春节前历来是劳资纠纷的高潮。他肯定地对笔者说:“又一波劳资纠纷大潮正在酝酿中。”就在朱副主任说完这句话的当天下午,当地最大的一家玩具厂就宣布关闭了。

作为一个外部观察者,笔者时时可以感受到下一波劳资纠纷所潜伏的更大的隐患。从许多方面的迹象来看,《劳动合同法》及相关劳动合同法律的实施并没有如法律制定者所期望的那样“建立劳资关系的新秩序”,法律所要保护的工人权益并没有真正落实。首先,《劳动合同法》的出台正赶上经济转型这一特殊时期,加剧了企业的阵痛。许多企业经营者和基层政府官员都把经济衰退的责任推到《劳动合同法》的出台上。企业开始纷纷寻求对策,商会的张会长从1月份开始就动员企业,为了规避《劳动合同法》,企业的当务之急就是调整工资结构。在律师和人力资源专业人士的帮助下,企业老板、财务部门和人事部门就忙着修改工资表。原来的工资结构是“基本工资+奖金+岗位津贴+全勤奖”或只有一个工资总额,现在一律改为“基本工资+加班工资”,取消了所有的奖金、津贴等福利待遇,当然,工资总额还是和以前一样,属于换汤不换药。用当地劳动法律师的话来说,这就是与法律更加一致的工资结构。

这一阶段一直延续到2008年5月,主要表现为老板与工人之间的问题。企业通过“造假”规避了法律的惩罚,造成劳资关系恶化。执行法律的过程诱发了大量规避法律的行为,这些行为从积极的角度来说,有的是企业尝试经得起法律检验的实践的一种探索行为,是有助于促进完善法律的。但是,《劳动合同法》出台后,那些从不给工人工资条、也不注册的违法企业因为工人缺乏证据并没有受到惩治,而一些合法经营的企业却因为过去工资表不符合新法律所规定的结构被工人抓住证据而引发工人诉讼。(注2)一些律师因此得出这样的结论,即原本守法的企业不守法了,《劳动合同法》是专门对付守法企业的。

从5月开始,随着遭受地方政府推动的产业转型打击的不正规企业倒闭的增多,劳资纠纷逐渐转化为工人和政府以及与集体股份公司之间的关系冲突,街道办事处和两级集体经济组织需要承担老板逃匿之后的工人欠薪负担,而且大型企业员工的大规模上访也让街道办事处感到社会稳定的压力增加了。街道办事处的角色开始从放任转向干预,通过行政手段压低工人的经济补偿,阻止劳动仲裁进入法庭裁决,试图将激化了的劳资冲突压制住。

但是,工人既然已经知道了自己的权益,如果法律执行不能让工人获得应得的利益,工人就会寻求一些过激的手段来争取自身权益。在这个案例中,我们看到,工人更多地转向内部抗争,扰乱企业经营者的经营过程,或者和逃匿老板联合起来将欠薪转嫁给街道办事处,这就产生了新的社会不稳定因素。

三、平和度过矛盾高峰期:劳动合同实施的微观过程分析

就PS街道而言,在导致《劳动合同法》未能得到有效实施的过程中,政府从劳资纠纷中放任的角色转向干预是最为关键的。我们看到,《劳动合同法》在实施将多个群体带进契约第三方力量的同时,也将政府置于巨大挑战的中心位置。政府试图搜寻各种解决方案来化解劳资纠纷所带来的社会不稳定,劳动合同制度执行的过程强化了政府人为地降低执行标准的做法。在本节中,笔者聚焦于街道办事处(注3)在劳资纠纷中的角色变化来解释劳动合同实施的过程和机制。

在接下来的讨论中,笔者将对街道办事处角色的转变进行组织分析。笔者的基本论点是:劳动合同的实施可以通过考察街道办事处及其环境关系的变化以及科层组织内部激励结构的变化来理解。组织研究的一个重要主题是强调环境对组织行为的影响,每一个组织都必须面对重要的环境问题并决定怎样去执行其关键任务(斯科特, 2002;威尔逊,2006)。新近的组织经济学还强调了激励在诱导相应的组织行为中的作用(米尔格罗姆、罗伯茨, 2004; Gibbons, 1998)。这些理论思路将我们的注意力引向组织环境中可能与劳资纠纷直接联系的社会过程。

已有的学术研究详细考察了镇和街道层次基层政府所面对的组织环境的重大变化以及科层组织内部的变化(吴毅, 2007;赵树凯, 2006;周飞舟, 2006;周雪光, 2005; 2008; Zhou, forthcoming) 。这些研究敏锐地发现,中央政府的再度集权化、冲突性的任务环境、政府从个体经济决策中退出、国家废除农业税等环境变化以及镇/ 街道干部晋升、轮换政策导致镇/ 街道层次政府组织能力削弱、资源减少等,弱化了镇/街道政府与村居民/ 居民社区的联系。这些发现主要来自中国中部和北部一些不发达地区,即使在笔者所观察的PS街道这一经济发达地区,环境变化和科层组织内部变化对政府组织行为的影响与上述许多观察结果也是一致的。本文的研究考察了一个不同的地方背景,首先是政府面对的组织环境的变化不同,大量外来人口的管理、城市化以后原村民增加了对集体经济和政府的依赖、企业经营环境的恶化等都增加了政府的责任,强化了企业和百姓对政府的期待;其次是地方经济的发展为街道办事处掌握资源、增加组织能力提供了机会,这些具体的环境和制度条件有可能强化地方政府对地方经济和社会生活的干预。

笔者首先聚焦于街道办事处组织行为的变化来进行讨论。在过去的若干年里,这一外来劳工数量庞大的地区街道办事处(以及以前的镇政府)对劳资纠纷都采取放任的态度和做法,即使是在本文开头所提及的《劳动合同法》宣传会上,朱副主任也是这样回答企业负责人的提问的,他指出,只有当工人在群体性上访中发生过激行为时,政府才会介入。在谈及老板逃匿后如何解决工人欠薪时,朱副主任也认为,“村里得了好处,当然要村里承担责任”。笔者查阅了2008年1月街道当月所有的劳动投诉记录,发现劳动管理站对80%的投诉处理结果都是“回厂协商”。

仅仅在几个月之后,街道办事处的角色就发生了转变,直接引发街道办事处干预劳资纠纷。但是,这种转变并不意味着街道办事处开始真正关注工人的权益,而是街道办事处必须面对的组织环境发生了重大变化。在这一地区,处理劳资纠纷始终是从属于社会稳定这一目标的,街道办事处必须面对这一重要的环境问题并决定怎样去执行其关键任务。地方政府认定劳资纠纷目前主要是一个经济问题,需要靠经济手段来处理。按照市总工会一位政策研究员的说法,就是“花钱买平安”。为此,市、区、街道三级都设立了欠薪保障基金,并根据“谁获益,谁负责”的原则,确定由厂房出租方垫付工人的欠薪。在过去劳资纠纷相对较少的情况下,这一做法还不会给政府和出租方(主要是两级集体股份公司)带来太大压力。《劳动合同法》生效以后,恰好碰到产业转型和国际金融海啸引发的企业倒闭高峰期的到来,街道办事处和两级集体股份公司虽然可以应对已有的几家企业倒闭所带来的欠薪垫付,但是,一旦经济形势更加恶化,引发更多企业倒闭,政府就不一定应付得过来,而且,两级集体经济组织将更加难以承受欠薪垫付的压力。正像朱副主任所说的,企业老板逃匿将劳资纠纷转变为工人和集体经济组织之间的关系,动摇了集体经济的基础,影响了社区的稳定,政府的压力很大。他说:

今明两年对两级集体经济冲击最大,企业跑了就会影响集体经济,激烈的矛盾就会暴露出来。农民盖的房子出租不了,集体经济没有了,个人交不出养老保险,另外,有的集体厂房和农民出租屋都是找银行贷款建的。没有了经济来源,怎么还银行贷款, 8月底集体不分红,村民的孩子就上不了学,这些都会影响社会稳定。政府一开始为了经济发展把这些农民转为市民,这几万人以后的工作和生活怎么办? 社会不稳定怎么办? 都是欠考虑的。现在是工人闹事,接下来是老板闹事,再接下来就是村民闹事了。

乡村城市化给原来的农民生活带来了重大变化,城市化转地以后的居民由于失去了土地和就业机会,越来越依赖两级集体经济和政府,制度环境方面的这一显著变化改变了街道办事处的行为。农村城市化以后,社区居委会和居民小组两级集体经济主要依赖厂房出租,农民(现在的居民)转地以后主要靠厂租分红和外来人口的租房收入,而且每个居民1年需要交4 000多元养老保险金也靠集体经济收入。企业倒闭了,两级集体经济就减少了收入来源,居民自建的工人宿舍也少了租金收入,而且还要垫付工人欠薪。因此,企业逃匿对集体经济和居民的冲击太大,对街道办事处的压力也最直接、最明显。

以PH社区居委会为例,刚撤村改居委会时,集体经济账户上只有5 000元现金,街道办事处根据政策给这个居委会划拨了两块工业厂房用地,并协助从银行贷出2 500万元建厂房资金。工业区建成后, PH社区引进了83家企业来租厂房, 2007年,全社区2 500多个居民根据持有股份的不同,分别可以享受3 500元到12 000元的分红,社区内4万多外来人口给每户居民带来不小的出租屋的收入。但是,这种生存方式越来越不可持续了。这个社区工作站的邹书记告诉笔者:

我们的经济命脉就在出租厂房。去年开始形势就不好了,有厂走没厂来。市里抓环保,引进项目一刀切,不让污染企业进来。面对这些困难,我们就要跟政府部门协调,搞好对企业的服务。一家五金厂,一个月两万厂租,我也不让他跑;没办执照的厂,如果来查,我们肯定要保,要解释;工人投诉,马上就查,工人情绪也要控制好。政府要我们转变经济增长方式,说一百句话,也是靠出租。想搞自己的项目,但历史上集体企业都垮了,都不敢再搞了。

为了阻止企业倒闭带来的连锁反应,街道办事处从5月份开始在劳动争议仲裁中一律不支持工人关于过去2年加班工资补偿的诉求。由于律师和中层经理的推动,街道办事处担心工人维权有可能在全街道企业中产生“共振”,引发其他企业工人的同步行为,于是通知法院,希望将法庭裁决拖下来。街道办事处不得不降低《劳动合同法》的执行标准,因为只有这样才有可能排除更大范围的劳动纠纷、经济动荡或者其他并发症的发生。

让我们感到吃惊的是,降低《劳动合同法》的执行标准只是街道办事处追求“社会稳定”并对潜在的地方问题爆发进行控制的策略选择。很显然,街道办事处并不是在孤军作战,其做法得到了上级政府的公开支持或默许,特别是高层政府后来以指导意见的方式正式确立了这些做法。现在要求把一切矛盾都消化在基层,强化基层组织在劳资纠纷调解中的作用,但是作为最低级别的政府,街道办事处的组织能力和资源都明显不足,面对巨大的经济动荡和社会稳定的压力,街道办事处只能选择将矛盾掩盖住或者转化掉。

街道办事处角色的转变也为企业和工人所期待。在几次政府和企业负责人共同出席的会议上,笔者一再听到企业负责人呼吁政府要采取强硬手段压制工人的维权,不少企业家在私下场合都讥笑政府太软弱。工人也希望政府制止企业的违法行为,笔者曾多次见证工人到街道办事处讨要欠薪,也看到越来越多的工人理直气壮地走进劳动管理站投诉企业的违法行为。这给了街道办事处合法干预劳资纠纷并在其中进行策略性选择的机会。

街道办事处的干预是全方位的,常常伴随着令人畏惧的困难,需要采取许多隐蔽的策略,需要调动警力来威胁,以避免可能诱发的社会不稳定因素。以前面提到的美资化妆品企业的劳资纠纷为例,从5月底开始,街道办事处不得不投入大量人力来处理这一纠纷,一位党工委委员被派去做工人的思想工作,他劝工人放弃法庭诉讼,而正在气头上的工人却愤怒地指责他,并向他挥舞拳头。规劝不成,街道办事处决定先把这个案子拖下去,并派政府工作人员找关系疏通两名代理律师。在区司法局的协助下,其中一个当地律师同意放弃代理这个案子,但是另外一个外地律师坚决不同意合作。这个案子一直僵持到9月底,街道办事处通过那个外地律师在政府部门工作的老乡做通了他的工作,并且暗地里给律师和工人一部分补偿,才最终将这个棘手的案子悄悄平息了。罗书记在向笔者讲述完这一过程后很无奈地说:“对这些比较难缠的劳资纠纷,我们就先拖下来,稳定下来,再设法找人疏通。”

其他社会过程也导致了《劳动合同法》的低标准执行,而且这些过程也是非常重要的。不过,这些过程往往都与街道办事处的角色紧密交织着。例如,政府未能创造一个稳定的、法制化的环境,政策的多变使企业疑心重重,更加深了这种不稳定性。《劳动合同法》的实施被企业认为是一个“清算旧账”的运动,而街道办事处未能有效地消除企业的抗拒心理。例如,在商会的张会长看来,老板逃匿欠薪正是因为政府的法治化程度不够所导致的:

老板逃匿是因为他根本不知道如何处理负债,这件事只有靠政府出面,按照法律要求先支付工人工资,然后是供应商,然后才是业主房租,如果不够的话,业主只有承担了。老板无力处理,老板处理肯定是要承担无限责任,政府出面处理才是有限责任。

总的来看,在劳动合同制度的实施过程中,地方政府通过人为地操纵降低了执行标准。PS街道办事处在劳资纠纷中的组织行为的改变,在很大程度上是对街道办事处所面临的组织环境和科层组织内部激励变化的反应,这些变化体现了中国社会转型的特点。社会转型重构了街道办事处的权力基础和组织能力,强化了街道办事处对经济和社会生活的干预。

四、化解劳资纠纷对于理解社会转型的含义

周雪光(Zhou, 2000: 1194)指出,“大规模的制度变迁包含多重因果机制,需要密切观察并认真进行探测性的研究工作来识别、理解和解释实际的变迁过程”。PS街道化解劳资纠纷的事例是中国社会转型的一个缩影,从这个街道观察到的经验对于我们理解中国社会转型期正在发生的变化是有意义的。

对于地方治理来说,劳动合同制度未能得到有效实施的含义是什么?《劳动合同法》等相关劳动法律的生效为工人依法争取权利提供了一个机会,而且为劳资双方的关系纠纷提供了较量的舞台。任何一项政策的启动,都会与更大范围内的社会争议和社会效用相联系,文化观念、社会的深层结构、执行部门的不同理解都会影响政策执行的结果。劳工问题尤其如此,劳工权利常常是政府、雇主、律师、人力资源专家、法庭之间争夺不断的议题,为此,瑞典政治学家罗斯坦(Rothstein,1996)指出,采取利益集团这样的组织制度来处理劳工问题才是比较有效的选择。PS街道的个案让我们看到,地方政府在劳资纠纷中掌握着主动权,工人只不过是反应性的,其作为政治行动者的角色还没有显示出来。因此,劳资纠纷的舞台不是劳方与资方的争夺地带,而是被占据的领地,地方政府代替企业行使了对劳工的控制。地方政府最后选择了沿袭已久的流动人口管理思路,这一思路将外来工视为破坏性的力量,所以必须对之实施控制。

在关于转型经济中的制度变迁机制的争论中,有的学者强调地方政府在制度变迁中的重要作用(Walder, 1995) ,本文在新的历史背景下采取过程视角来进一步探测地方政府的作用。面对巨大的经济调整和社会紧张、冲突,地方政府事先并没有一个理性的解决办法,在执行劳动合同法律的早期阶段,街道办事处从产业升级转移的角度出发,曾经试图利用《劳动合同法》实施的契机来迫使企业转移;当企业关闭逃匿增加了社区集体股份公司的集体压力时,街道办事处才意识到企业倒闭有可能造成社区的经济和社会的不稳定,转而不支持工人的诉求;随着大规模劳资冲突的加剧对社会稳定的潜在影响,街道办事处事实上“废除”了《劳动合同法》的执行。尽管政府试图降低执行标准来压制可能的社会矛盾,却制造了新的社会矛盾,工人开始转向无序的维权。从PS街道的经验中,我们看到,实际的制度变迁过程受制于多个社会过程的互动,所以我们在评估地方政府的作用时需要特别关注具体的过程和机制。

 

注释:

* 本文得到蔡禾教授主持的2005年国家社会科学基金重大招标课题“城市化进程中的农民工问题研究”(批准号: 05&ZD034)项目基金以及上海市教育委员会E-研究院建设计划项目资金的资助。感谢周雪光教授、刘世定教授和刘玉照副教授的批评指正。文责自负。

注1:为了保护被访者,笔者对所有被访者作了匿名处理。

注2:笔者查阅过街道劳动管理站的“企业劳动用工‘绿、黄、红’管理登记卡汇总表”,在这个表里,本文提到的几家出现大规模劳资纠纷的企业一直都是登记为“绿”标志的。按照劳动部门的管理规定,只有那些在过去的劳动执法检查中从未出现违法用工现象的企业才登记为“绿”。截至2008年1月,全街道只有11家企业登记为“绿”。

注3:在这里需要说明的是,按照1954年全国人大通过的《城市街道办事处组织条例》,街道办事处是区政府的派出机构,但是由于街道办事处事实上承担了一级政府的功能(周平, 2001) ,而且,现在一些如PS这样的街道办事处都是近几年通过城市化从原来的镇改制过来的,其管理体制、人员配置与原来的镇基本没有区别(桑东升, 2003;刘润华, 2005) ,所以,本文出于分析上的考虑,将街道办事处作为基层政府来对待。

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责任编辑:高 平


原文出处:《社会》第29卷 2009.1

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