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【老何所依】“社保制度改革需要一个严密的顶层设计”——访中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文

陈中小路  2012年7月31日 08:16  南方周末

       社会保障制度如果缺乏公平性,不仅无法成为社会稳定器,反而是社会的火药桶。

       “全盘接收苏联模式”

       南方周末:中华人民共和国建立之初的养老制度沿袭了苏联模式,在那个时间点上,可以有其他选择么?

        郑秉文:当时我们的制度是一张白纸,理论上讲可选择的范围很广。1950年代初,西方福利国家初步建成。这个制度战后拯救了资本主义世界,当时是这个制度的鼎盛时期,但是,由于意识形态的原因,还由于经济条件等原因,当时我们跟着“老大哥”学顺理成章,包括养老制度在内的社会保障制度,毫无疑问是全盘接收苏联模式。

        南方周末:当时西方国家流行的养老模式和苏联模式的差别在哪里?

        郑秉文:当时风靡西方世界的养老模式主要就一个,即社会统筹雇主和雇员的缴费,工作一代养活退休一代的现收现付型养老模式,欧美都是这个模式,当时还没有出现类似我们现在这种个人账户的模式。

        我们沿袭的苏联模式虽然也是现收现付型,但主要区别在于,我们雇员是不缴费的,由雇主单方面缴费,而雇主主要就是国有企业,国有企业又是国家行政机关的附属品,等于是国家间接兜底,所以说到底,这是一种“企业/国家保险”模式,而不是西方的社会保险模式。

        另外,我们的养老体系是从上到下由工会系统来运作,表面上有点像西欧国家工会和雇主双方协商的模式(当时美国的养老体系是由行政机关来运作),但西欧的工会是独立的,社保制度是自治模式的,我们的制度虽然表面上是工会管理,但实质还是国家。

        南方周末:如果没有“文革”的破坏和倒退,新中国成立之初建立的养老制度本身,有可持续性么?

        郑秉文:当时实施的那个养老制度肯定是不可持续的。主要表现在融资方式和融资比例上。新中国成立之初加入到这个养老制度里的人都比较年轻,退休压力不大,而这个制度刚实施了十几年就因为“文革”终止了,还没有真正为中国养老承担过骨干作用。

        当时3%融资比例很低,战后一些西欧国家建立社会保障制度时,融资比例和中国接近,但后来一直在随着年代推移、退休人群扩大而不断提高,比如美国就是从那时的3%左右一路提高到现在的超过12%。

        另一方面,当时的两级工会管理的运作模式也是不可维系的,养老制度最终势必从企业化管理走向社会化管理。

        两个“没想到”

        南方周末:改革开放之后,中国为何走上了一条和原先模式背道而驰的道路?

        郑秉文:1980年代中国实行市场经济改革,企业要进行投入产出核算、提高竞争力,就要剥除冗员、轻装上阵,于是,建立社会保险的问题就提上议程。

        那个时候改革不知道该怎么办,原来的制度没法退回去,在当时改革开放的背景下,自然而然就会看一看西方国家是怎么做的。在上世纪八九十年代的养老制度过渡期内,中国逐步走上了西方国家养老模式那条道路,并没有退回到1966年之前。

        南方周末:在对西方各国的养老制度进行了大量研究之后,中国怎么建立起现在这套养老制度的?

        郑秉文:八九十年代的过渡期里,我们没有一个完整的养老制度顶层设计。那时候,智利和新加坡的养老模式正为全球关注,他们的养老制度里引入了“个人账户”的概念。中国后来建立统账结合的养老制度,就是把欧美国家的社会统筹、现收现付模式和智利、新加坡的个人账户模式糅合在一起。欧美模式的优点是良好的社会再分配作用,有利于社会公平和正义,新加坡模式的优点是可以调动个人责任,让个人贡献和未来的收益挂钩,这也是当时中国所强调的。这两种养老制度我们各引入一半,两种优势就都有了,这在理论上是说得通的。而且,当时这是一个站在世界前沿、独一无二的设计。

        南方周末:为什么这只是一个“理论上说得通”的制度?

        郑秉文:在现实中,随着经济发展、覆盖面的扩大,这个制度存在的很多问题就显示出来,现在更是成为诟病的对象。财务上的不可持续,导致这个制度的运转离不开巨大的国家财政的转移支付,也因此难以成为拉动内需、建立消费信心、促进增长方式转变的制度保障,反而成了割裂社会的鸿沟。由于制度的待遇水平逐年下降,国家不得不每年提高养老金水平,但尽管如此,也没能化解公共部门与私人部门之间的差别和分裂问题。

        为什么会出现这种情况?这就在于当初制度设计时的两个“想不到”。第一个是“没想到”是转型成本如此沉重,建立制度将近20年了,绝大部分账户还是空的,制度的预定目标难以实现。根据这个制度,年轻人群的缴费被用去负担父辈们的养老支出,到现在我们有2.5万亿的记账额,但其中2.25万亿都是空账,要填平这个数字,钱从哪来?

        更重要的是第二个“没想到”,即中国经济三十多年持续高速发展,带动社会平均工资高速发展,而工资增长率又远远大于社保基金投资回报率,这导致积累制的养老保险的不划算,账户资金越来越成为问题。所以,在快速发展的社会经济背景下,引入以储蓄为目的的个人账户,必须有一个前提,那就是养老基金的投资回报率要很高,要与工资增长率能挂上钩,否则,建立账户和做实账户就是划不来的,甚至是个累赘。现实是,中国的社会平均工资增长率超过了14%,我们有能匹配的养老基金投资体制么?没有。

       “站在河中,摸着石头”

        南方周末:在你所谈到的这些财务压力下,最近官方提出推迟退休年龄,这也是一种学界普遍认可的做法,但在社会上却引起争议。

         郑秉文:影响养老金收支体系主要取决于三个参数的平衡:缴费率(养老缴费占工资总额之比)、待遇水平和赡养率(领取养老金的人数与制度内交纳养老保险费的人数之比)。具体到中国,人口老龄化程度不断加重,意味着赡养率的提高,那么要维持待遇水平,那就只能提高缴费率,但中国28%的缴费率已经是全世界最高的国家之一了,很难再提。不提,就意味着待遇水平的下降,我们的待遇水平并不高,若再下降同样也是一个很让人头疼的问题。所以,唯一的希望,就是推迟退休年龄,这样可以稀释赡养率,维持待遇水平。考虑中国人的预期寿命这些年已大幅增长,稀释赡养率便成为三个参数里唯一有条件动的。

        但为什么社会反对声音很大,反对的根源其实是现在制度的不公平性。养老制度“不患寡而患不均”,现在的基本养老存在三六九等,存在双轨制,行政机关始终没有参加养老金改革,这给深入改革造成了困难。

        在美国,所有人都生活在同样的制度下,因此养老导致的社会骚乱一例也没有。但在西欧国家,养老制度和中国有类似之处,很多国家都是多套制度并存,社会各个群体分割在不同制度下,所以养老等社会保障待遇引发的社会运动,年年都有。社会保障制度如果缺乏公平性,不仅无法成为社会稳定器,反而是社会的火药桶。

        南方周末:改革开放后,中国一直在探索养老制度的改革,却一直没有解决这个“三六九等”的问题。

        郑秉文:在1950年代,机关事业单位曾经建立了和企业职工类似的劳动保险制度,一直到1966年终止。改革开放后,企业率先进行养老制度改革,后来有一些听话的行政事业单位加入,但没有铺开。即便如此,这些改了的行政事业单位,也只是一脚门里一脚门外的改革,他们虽然也执行个人缴费,但记发方式没有改革,就是说待遇水平没变,要高于目前的企业一半以上。现在的问题是,他们压根不在这个制度里,他们享受着预期稳固的养老金发放。

        南方周末:目前的养老制度另外一个被社会诟病的问题,是很难在地区之间流动,与人口流动性很强的社会现实相抵触,也加深了大家老无所依的忧虑,为什么会形成这种局面?

        郑秉文:我们的养老制度,碎片化状态非常严峻。中国几千年其实是有大一统的制度传统,但为什么养老制度就不能统一?一方面是因为中央权威的下降,各地具体执行的制度,往往取决于中央和地方的博弈结果。另一方面,中央统一制定的统账结合的养老制度,并不适合人口流动,有的省有大量流动人口涌入,于是为了满足地方性的特殊养老需求和经济发展需要,变通出自己的小制度。这个小制度也是制度创新,但因此也就出现了制度的碎片化。

        南方周末:去二十多年,养老制度不断修正,依然存在很多矛盾,现在改革走到了哪一步?

        郑秉文:我们目前所处的位置十分尴尬:前进不知方向,难以前行,不动又不行,存在的问题主动找上门来,必须要解决。要有一个顶层设计,一揽子解决才是出路,但我们又没有这样的一揽子计划,还是摸着石头过河。所以,目前就是站在河中间,摸着石头,不知所措,处于茫然状态!

        此刻若再改革,需要有一个严密的顶层设计,必须一次性考虑周全各种问题,而不是各部门、各地方根据各自利益需要唱各自的调子,否则最后受损失的还是老百姓。

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