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陈道江:户籍制度是城镇化最大的体制障碍

陈道江  2013年7月10日 05:50  学习时报

我国城镇化进程既有与世界城镇化普遍规律相一致的特点,又有反映本国具体国情的特殊性。中国的城镇化必须走中国特色的城镇化道路,这是历史的选择,也是“中国经验”的体现。中国的城镇化不可能一蹴而就,要做好打持久战的思想准备。只有在遵循一般发展规律的前提下,认真汲取其他国家城镇化的成功经验和历史教训,才能争取少走弯路。

  之所以是持久战,主要在于:

  横向地看,汲取西方国家城镇化的经验与教训。在一个多世纪的时间里,城镇化成为欧美国家势不可挡的潮流,它来势汹涌,发展迅速,当人们还来不及做出反应的时候,各种社会问题接踵而来。从西方城镇化的历程来看,问题甚多,有的问题虽非城市独有,但在城市暴露得更为充分。如城市化带来了城乡差别的不断扩大,同时还带来了环境污染、住房拥挤、交通不畅以及社会治安恶化等问题。“城市病”不是不治之症,但需要社会综合治理和体制改革配套进行,规划之初早做防范就可以防患于未然。

  纵向地看,中国国情复杂,城乡二元矛盾突出。我国是一个传统的农业大国,工业化、城镇化起步较晚,农业人口又占据绝大多数,因此相比较而言,中国的二元经济结构不仅存在时间漫长,而且矛盾表现突出:市镇人口只占30%,却集中了大部分的现代产业,拥有较高的生产力,人民生活水平相对较高;农村人口占 70%,以传统农业为主,设备简陋,人民素质、生活水平低下。从全国范围来说,“三农”

问题的困扰、城镇化进程滞后、地区差距和收入差距扩大,归根到底都是这个矛盾的反映。

  转移农村劳动力规模巨大。历史上还没有哪一个国家在城镇化过程中需要把几亿农业人口转移到城市来。2012年,全国总人口 13.54亿;城镇户籍人口(非农业人口)4.78亿,农村户籍人口(农业人口)8.76亿;按居住地划分,城镇常住人口7.12亿,占52.6%(即城镇化率),远低于发达国家近 80%的水平。而在这7.12亿人中,农民工人数在2.5亿以上。根据估算,要到2030年,我国才能基本上完成城镇化。

  城镇化任务艰巨,不可能“运动式”完成。我们应该清醒地看到,前进道路中面临着诸多困难和挑战:一是城镇发展可持续性的挑战。中国人均土地、水、能源等资源都相对匮乏,城镇化的低密度化倾向比较严重,占用国土空间过多,耕地减少过多过快。二是城镇化空间布局的挑战。中国城镇化水平呈现明显的东高西低特征,东部一些地区人口资源矛盾加剧,城镇空间分布和规模结构不合理,导致人口大规模流动、资源大跨度调运。三是城市公共服务供给能力的挑战。由于城市教育、医疗、社会保障、保障性住房等公共服务供给能力薄弱,大量进入城市的农民工并没有享受到与城市居民平等的公共服务,处于“半市民化”状态,极易引发社会矛盾。四是城市治理能力的挑战。随着人口向城市快速集中,城市配套设施建设与管理服务水平难以适应。

  城镇化具有不可逆性,应首先注重生态和谐,而不是效率优先。新型城镇化之“新”就在于强调人本、公正、持续与和谐。只有和谐发展,才能可持续发展。传统城镇化发展模式追求规模、经济、速度,不顾生态环境的承受能力,最终导致生态环境恶化,反过来影响到社会经济发展。新型城镇化应以“和谐”为导向,对之进行改进,实施均等化的公共服务供给,逐步缩小城乡差别。

在城镇化过程中,要特别注意解决好以下问题:

  一是要走以人为本的城镇化道路。我们所说的城镇化的本质是人,是人的城镇化或者人的现代化。要提高人们的生活水平和人们的幸福感,使之过上更加体面、更加有尊严的生活,进城的农民要能在城镇里享受到跟城市人一样的待遇。这也是个社会公平问题。

  二是要走资源节约型的城市化道路。城市规模不断扩大就要大量占用土地。我们的土地资源是非常有限的,要在城市发展、城镇化率不断提高的同时保护耕地。中国特色的城镇化一定要践行科学发展观,建设资源节约型、环境友好型的社会。

  三是要依靠两种力量,即政府的力量和市场的力量。这是因为,城镇化首先是一个经济现象,要完成产业以及依附在土地上的农民向工业产业转移;同时它还是涉及社会政治文化等各个方面的社会工程,在这个过程中,仅仅靠市场化推动城镇化,会有一些失灵的地方,需要发挥政府的力量。在解决进城农民工的社会保障和公共服务方面都需要政府发挥积极作用,规划、发动、诱导、统筹等工作也需要政府强有力的推动。

  四是规划先行、科学布局。目前,全国许多地方的小城镇建设停留在以镇论镇的初级阶段,由此产生规划依据不充分、定性不准确、用地和人口规模预测不合理的现象。有关研究表明,小城镇的镇区人口要达到3万以上,才能正常发挥集聚的功能。在未来的城镇化发展中,要真正做到从全国角度发展城市集群。例如,我国现有的3个城市集群,即京津冀城市集群、京沪杭城市集群、广东深圳城市集群;从地域角度,大力发展大、中、小城市组团式的城市结构,以外延据点式发展为特征,引导流动人口向中小城市分流;从城镇角度,细致认真、科学严谨地做好小城镇规划蓝图,才能极大地拓宽新型城镇化的发展空间,先行先试的探索必能经得起实践的检验。

  五是城市适度规模,即预防大城市病。当前我国城镇化在高速发展过程中涌现出一大批超级城市和特大城市,中小城市发展明显不足。与大城市、特大城市过度发展伴随的是水资源紧缺、空气质量下降等环境污染、生态恶化问题,城镇化发展过程存在着不可持续的风险。避免这个问题的出现,需要空间一体,适度聚集,协调发展,以城市群来带动城镇化的发展。

  六是与产业的有机融合。城镇化离不开产业化,且依托于产业化。目前,我国城镇化水平较低的原因之一就是受制于产业发展。我们需要在充分了解产业发展现状的基础上,对第一、第二、第三产业的发展进行合理引导,制定相关政策,以通过产业的良性发展解决大批农民转变为城镇人口后的就业问题,实现产业化与城镇化的有机融合。

  七是农民工身份确认。城镇化最大的体制障碍是户籍制度,这也是城乡分割最明显的特征。当前,我国户籍制度把户口分成农业户口和非农业户口两种。农民要想成为“城里人”,必须取得非农业户口,否则,即使生活在大城市仍然享受不到“城里人”在医疗、就业、住房乃至受教育等方面所独享的权利,成为城市边缘人。近年来,许多专家学者呼吁户籍改革,放松户籍管制,全国各地也在进行积极的探索和变革,但都以淡化管制为主。城镇化迫切需要体制创新。

  我们既要借鉴国外的成功经验,更要在实践中注重结合我国国情,坚持以人为本,以解放生产力和调整产业结构为出发点,大胆实践,勇于改革。

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