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第六章 中国的社会分层与干部制度 1993年之后

图书名称:中国社会分层的结构与演变
图书作者:李毅    ISBN:0-7618-3331-5
出版社:University Press of America    出版日期:2005年11月

 第一节   邓小平南巡

1992年一月到二月间,邓小平南巡, 沿途同地方领导谈话,试图为中国建立一种理性而合适的社会经济发展模式。其时,中国的国际、国内形势出现剧变。从1979年开始,邓就主张实行市场经济,这时面临两个挑战。第一个挑战是苏东剧变。第二个是《人民日报》对1979年以来邓的改革政策发表了十余篇批评文章,认为苏联解体和天安门风波证明邓的改革理论和改革实践是不正确的。邓的理论基础是“生产力标准”,意为中国应该尽一切努力发展生产力。

此时八十八岁的邓小平已不担任任何官方职务,但他决心为共和国的前途命运确保改革开放的正确方向。和毛改变北京政治气候的做法一样(Qiu, 1999),邓乘专列离开北京,一路向南,在上海、武汉、深圳作了停留。他在深圳公开此行,在珠海召开了中央军委会议。当时,江泽民是党的总书记、国家主席和中央军委主席。江立即召开政治局会议学习邓小平南巡讲话,号召全国贯彻执行。邓回北京之后,中央只是调动了两个宣传部门的部级领导干部的工作,而邓的改革开放政策作为基本国策从此变得毫无异议。1992年底,党的十四大正式把邓小平理论确立为中国的官方意识形态。

市场经济和检验真理的标准是邓小平南巡讲话的两个主题。首先,邓很明确,中国必须迈向市场经济;不要拘泥于姓社还是姓资。他认为,“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[1]

第二,改革开放姓社还是姓资?这个问题远远超出了经济范畴。是姓社还是姓资?什么是正确的,什么是错误的?这个问题必须回答:

改革开放迈不开步子,不敢闯,说来说去就是怕资本主义的东西多了,走了资本主义道路。要害是姓“资”还是姓“社”的问题。判断的标准,应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平。[2]

“要害”是不要纠缠姓社姓资,努力发展中国的生产力。这就是著名的“三个有利于”理论。只要符合“三个有利于”的事,就放手去做,不要管他姓社姓资。直到今天,这还是中国的官方意识形态。

邓的1992南巡讲话里并没有新观点,仅仅是重复他在过去十四年里说过的话。南巡的重要性在于,直面苏联解体后国内针对改革开放政策产生的疑虑,邓小平表现了他的大智大勇。他再次确立了建立市场经济和利用经济全球化的基本国策。

邓小平南巡以后,中国加速走向市场经济。十年以后,2003年10月21日,中共中央通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》[3],总结了1979年以来中国建立市场经济的经验教训,提出了此后十年进一步完善市场经济的主要任务,并为在二十一世纪上半叶在中国实现工业化、城市化、民主化勾画了蓝图。

第二节 国内外政治经济形势

1978到2004年,中国经济以平均每年9.4%的速度增长。截至2004年,中国经济排名世界第六[4],并为第三大贸易国。中国决心到2020年人均收入达到3000美元,国民生产总值达到4万亿美元,为2000年1万亿美元的四倍(翻两番)。[5]《世界银行发展报告2005》展示了中国经济在世界上的地位:

 

2003 国民生产总值

(十亿美元)

2003 人均收入

(美元)

世界

36,356

5,500

美国

10,881

37,610

日本

4,326

34,510

德国

2,400

25,250

英国 

1,794

28,350

法国 

1,747

24,770

意大利 

1,465

21,560

中国 

1,409

1,100

西班牙 

836

16,990

加拿大 

834

23,960

墨西哥 

626

6,230

韩国 

605

12,020

印度 

598

530

澳大利亚 

518

21,650

荷兰 

511

26,310

巴西 

492

2,710

俄国

433

2,610

(第256-261页)[6]

中国的生产力得到了长足的发展。从八十年代中期开始,粮食供应和其它主要农产品实现了历史性的转变,从长期短缺变成敞开销售,丰年有余,再无饥馑。这得益于农业生产力的空前发展。农业生产力的不断增长得益于其他几个因素:为了消除粮食短缺和自然灾害引起的饥荒,新中国在20世纪努力发展农业生产力。通过培育良种和进口农用化肥成套设备,粮食亩产增加一倍以上。农业机械得到发展,拖拉机和脱粒机普遍使用。从建国到70年代,农田水利基本建设一直是国家基本建设的重点,在南方和北方都造就了一批旱涝保收的良田。家庭联产承包责任制取代了效率不高的人民公社,大大调动了农民的生产积极性,肉类、食油、水果的产量因而大大提高。近年来政府加速了农村道路建设和农村电力供应设施的建设。

1949年以后, 基础设施一直是建设重点。特别是1998到2003年,政府发行了20000亿人民币国债,用于修建水坝、铁路、公路、码头、机场、电信。很快,中国电话用户达到5.32亿,居世界第一;[7]99.8%的乡镇和96%的行政村通了公路。[8]

 注:按当年价格计算。

来源:1.《中国统计年鉴2004》第53页

2.《中国日报》2005年3月1日第11版。

注:按当年价格计算。

来源:1.《中国统计年鉴2004》第53页

2.中国日报,3/1/2005,第11页。

这些举措获得了丰厚的回报。2003年,中国超过日本成为第二大石油进口国,仅次于美国。同年,中国成为世界最大的移动电话、彩电、显示器生产国。[9]这些技术热潮在中国创造了八千万网民,创造了新一轮亚洲科技浪潮。[10]

第三节 1993年以后的中国社会分层

1993年之后,农民阶级的人数缓慢减少,工人阶级人数稳步增加,资产阶级迅速增长,干部阶级开始分化。其中最重要的变化是,在短短十年间,国企工人从7200万减少到2900万。

1993年之后,中国城市社会分层发生了剧烈变化(图6-3),资产阶级迅速增长。国企工人不再是工人贵族。1996年以后的改革使得国企工人的人数迅速从7200减少到2900万,城市大集体工人从3400万减少到1000万。那些减少的工人,大部分转移到了城市私有企业。图6-3生动地展示了中国国有企业员工所占比例迅速下降到全部劳动力的八分之一。

1993到2003年,农民人数从3.4亿减少到3.12亿,而农民工从1.45亿增加到1.76亿。简单比较图6-3和图7-1可知,中国城市化严重滞后于中国工业化。没有城市化的同步发展(没有内需),中国的工业化最终会停滞不前(没有市场)。城市化的滞后凸现了过时的户口制度不适应现代市场经济环境,这将在下一章详加讨论。

这个时期,干部人数只增加了几百万。因为中央在干部人数达到4000万时,决定从此冻结干部人数。这里要注意两点:第一,在4000万干部之外,挂靠在人才市场上,2002年? 有1300多万准干部在非国有部门工作[11]。第二,在干部与准干部之中,有700万到900万人成为新兴资产阶级的一部分。

在图6-3里,资产阶级只是个小点,几乎看不到。根据不同的研究估计,中国GDP的70%至85%来自中国资产阶级的非公经济。根据官方统计,资产阶级(私有企事业主)的人数从1993年的50万增加的2003年的700万,这个数字严重偏低。根据更为可信的估计,2003年应该在1000万至1500万之间。这将在第八章详加讨论。

来源:1.《中国干部统计50年1949-1998》第1页

 2.《中国统计年鉴2004》第126-127页和第150页

3.《人民日报(海外版)》2002年10月11日第1版

注:2002和2003年的干部人数为估计值,4000万。


第四节 1993年公务员制度

1993年,公务员制度取代了党政干部制度。基本原则是要适应市场经济的环境,总结1949年以来干部人事管理制度的成功经验并使之规范化,吸收借鉴一些发达国家公务员制度的合理部分,特别是美国的经验。

表6-1详细展示了1993年公务员制度及其十五个级别。几个特点值得注意。首先,职务越高,对应的级别越高,但级别的跨度越小;职务越低,对应的级别越低,但级别的跨度越大。使基层公务员在不提升职务的情况下也能够不断提高级别和工资,有利于鼓励这部分公务员在本职岗位上安心工作。[12]

这项制度具有激励竞争机制。公务员工资制度以“贯彻按劳分配的原则”为指导思想,以“职级工资制”为具体形式。公务员职务分设为领导职务和非领导职务两个序列。非领导职务序列的设置,为不担任领导职务人员的成长和发挥作用创造条件,更好地调动他们的积极性。

根据1993年公务员制度,乡镇级以上的国家公务员实行交流制度,交流包括调任、转任、轮换和挂职锻炼。调任,是指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务,以及国家公务员调出国家行政机关任职。国家公务员调出国家行政机关后,不再保留国家公务员的身份。转任,是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内部的平级调动(包括跨地区、跨部门调动)。轮换,是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员,有计划地在两任或多任期满后实行职位轮换,这项做法从古代一直延续到今天。挂职锻炼,是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务,使公务员取得基层工作的经验,得到锻炼。挂职锻炼期满,公务员回到原单位。[13]

回避制度是历朝历代沿用的一项重要制度,强调县、地、省级官员不得在原籍任正职。过去二十年里,在实践中这也是一项不成文的制度。有学者呼吁重新建立正式回避制度。现在,正式成文的回避制度规定,国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的,一般不得在原籍任正职。

  6-1.  1993年体制的结构

 

公务员

军队

国有事业单位和专业技术人员

不是公务员,但仍是国家干部。参见表5-4

国有企业

不是公务员,但仍是国家干部

一级 

国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席、国家副主席、中纪委书记,政治局常委

军委主席、军委副主席

 

 

 

二级

(二层)

副总理、政治局委员、最高法院院长、最高检察院检察长

二至三级

军委四总部

海军、空军、二炮,大军区正职

 

 

三级

(四层)

省(自治区、直辖市)委书记,省长,中央各部部长

三至四级

大军区副职,

集团军正职

中国科学院、中国社会科学院

 

四级

(五层)

省(自治区、直辖市)委副书记,副省长,中央各部副部长,十六个副省级城市的市委书记。市长

四至五级

集团军副职

十所重点大学

44个国家大型骨干企业集团

五级

(五层)

地(市、洲、盟、直辖市的区)委书记、巡视员

五至七级 5-7

有权授予学士及以上学位的大学校长、教授、高级工程师、

主任医师

艺术一级

大型国有企业

六级

(六层)

地(市、洲、盟、直辖市的区)委副书记、助理巡视员

六至八级

副师

大专及以下学院

 

 

七级

(六层)

处长、县委书记、县长,调研员

七至十级

副旅

 

副教授

高级工程师、副主任医师、

中学高级教师、艺术二级

中型国有企业

八级

(六层)

副处长、县委副书记、副县长,助理调查员

八至十一级

副团 

 

 

九级

(六层)

乡镇党委书记、乡镇长,科长、主任科员

九至十二级

 

讲师、工程师、主治医师、中学一级教师、小学高级教师、艺术三级

 

十级

(六层)

乡党委副书记、副乡镇长,副科长、副主任科员

九至十三级

 

 

 

十一级

(七层)

博士的起始级别

 

副营 

 

 

十二级

(七层)

硕士的起始级别

 

正连

副连

 

 

十三级

(七层)

学士的起始级别

科员

九至十四级

 

排职

 

助教、助理工程师、医师、小学一级教师、艺术四级

 

十四级

(八层)

大专毕业生的起始级别

 

 

技师

中学三级教师、医士、护士、小学二级教师、艺术五级

 

十五级

(八层)

职校毕业生的起始级别

办事员

十至十五级

 

小学三级教师、

 

来源: 《选编》1993 (16:5-324)。

1993年公务员制度使用标准化的计算公式,参考了包括社会经济和人口在内的各种指标,对全国的市、县、乡镇进行分类。城市根据市区总人口、市区非农业人口、市区面积、建成区面积、市辖区个数、市区财政预算内收入、国内生产总值,从高到低将市分为一类市、二类市、三类市。县根据人口、面积、工农业总产值、财政预算内收入分为一类县、二类县、三类县、四类县。乡镇根据人口、社会总产值、土地面积分为一类乡镇、二类乡镇、三类乡镇。[14]分类决定了政府规模和主要领导人员的级别。中央规定了省、三种地市、四种县、三种乡镇党政机关所设工作机构的名称和公务员数量。[15]

根据计划,1993年的公务员制度将于三年内在全国实施。1997年十二月,中组部、人事部联合发文[16],提出在全国全面展开乡镇机关实施国家公务员制度。文件提出要严格控制聘用乡镇干部的数量,并要求采取措施吸引大中专毕业生到乡镇机关工作。文件要求,乡镇政府要停止聘用临时干部,强调只有县政府有权划拨乡镇政府聘用临时干部的名额。显然,一些乡镇没有执行这些规定,录用了大量临时工作人员。

经过1993、1998和2003年,政府结构逐渐调整到符合现代市场社会的要求。各种政府机构的工作人员都被纳入公务员制度,这些机构包括:党委、政府、人大、政协、工会、共青团、妇联、八个民主党派、科协、文联、作协、记协和一些其他组织。[17]中央政府的总体结构如下,地方行政机关的构架大体相同。

中央军委(主席)

党的总书记

国家主席

全国人大(委员长)

国务院(总理)

全国政协(主席)

中纪委(书记)

(与美国政府三权分立不同,在中国,党、政府、人大、政协和纪检委合称“五大家”。近来法院和检察院的地位有所提高。)

中共中央政法委

最高法院

最高检察院

国防部

中共中央组织部

中共中央办公厅

国务院办公厅

外交部

国家发展和改革委员会

国有资产监督管理委员会

中共中央宣传部

中共中央统战部

财政部

中国人民银行

商务部

公安部

国家安全部

人事部

建设部

农业部

铁道部

交通部

水力部

信息产业部

科学技术部

卫生部

国土资源部

文化部

监察部

司法部

民政部

国家民族事务委员会

国家人口和计划生育委员会

审计署

二十多个国务院直属机构,如国家税务总局、国务院台湾事务办公室、国家统计局、国家环境保护总局、国家体育总局、国家食品药品监督管理局、国家地震局等。

全国总工会

共青团中央

全国妇联

八个民主党派和工商联

二十多个具有部级级别的“非政府”机构,包括基督教三自爱国会、中国佛教协会、中国伊斯兰教协会、中国道教协会。

如同历朝历代,省级政府的业务部门都接受双重领导。专业工作遵循中央对口各部的规章、文件和指导。而在人事和财政方面,它们受省委和省政府的领导。下级政府同理。如,县政府的结构(包括县级市,或者地级市的辖区)和地级市相比,除了略少几个部门,几乎相同。县级政府的部门也接受双重领导,即同时受所属地市对口部门和县级党委、政府的领导。

第五节 1993年以后的干部统计

从1998年开始,中央决定干部零增长(图6-4)。要求新录用的干部主要来自大专院校毕业生,尽量减少其他来源(图6-5)。

一些干部到龄退休了。1993年以前,干部减员的原因主要是退休和病故。邓小平南巡以后,1993年兴起了一股干部下海热。1998年朱镕基担任总理之后干部下海热又热了一下(图6-6)。一些干部成了私有企事业主。吴晓刚和谢宇(Wu and Xie, 2003)发现,“下海”干部的收入比没有下海的干部高50%。但大多数干部并没有因此下海。

一些国企干部转到党政机关。一些党政干部和国企干部转到事业单位(图6-7)。多数干部成为专业技术人员,即五种专业人员之一:教师、工程师、医务人员、经济师或会计师。(图6-8).

县级和乡镇级干部的百分比继续上升(图6-9)。这一方面是由于农村地区快速的经济增长。另一方面,也由于基层政府不合理的机构膨胀。后者增加了农民的负担,在一些欠发达地区,情况变得越来越不可容忍。

高中以下学历的干部一年比一年少。一如既往,现在中国干部由中国教育精英构成,多数具有大专以上学历(图6-10)。党员干部的比例一直维持在40%左右(图6-11)。女干部的人数持续稳步上升(图6-12)。少数民族干部的比例接近7%,略低于少数民族在全部人口中所占比例(图6-13)。

来源:1.《中国干部统计50年1949-1998》第1页

 2.《人民日报(海外版)》2002年10月11日第1版

注:1999和2000年的数值为估计值

来源:《中国干部统计50年1949-1998》第35页

来源:《中国干部统计50年1949-1998》第35页

来源:1.《中国干部统计50年1949-1998》第2页

 2.《人民日报(海外版)》2002年10月11日第1版

注: 1.在所有官方统计里,中小学属于事业单位。为了便于理解,这里对中小学教师和事业单位干部作了区分。

2.2001年的统计数据里,事业单位包含中小学教师。

来源:《中国干部统计50年1949-1998》第23页

注: 为了图表的简洁,一些类别由于人数太少而未被加入。1998年,这些类别为翻译和口译(46900人)、律师和公证人员(29300人)、广播电视工作者(17100人)、体育工作者(27600)、工艺师和画家(24800)。

来源:《中国干部统计50年1949-1998》第3页

来源:《中国干部统计50年1949-1998》第14页

注: 1.由于干部教育程度的快速提高,1980到1995两次改变了分类方法,所以本图只包括1995到1998年的数据。

2. 因为人数太少,研究生在图中很难看出。1998年仅有34.14万人。

来源:《中国干部统计50年1949-1998》第12页

来源:《中国干部统计50年1949-1998》第12页

来源:《中国干部统计50年1949-1998》第12页

 

第六节 国有企业的干部制度

从1993到2001年,国企干部从1507万减少到1246万(图6-7)。1993年公务员制度明确把公务员同国企干部和事业单位干部区分开来,尽管后两者仍旧是国家干部。从理论上讲,国企干部归企业独立管理,就像发达国家的企业一样。

1994年,中组部、人事部通知各级组织人事部门,三十一个试点企业集团的党委(党组)书记、董事长、总经理任职期间享有副部级政治待遇,[18]尽管同时通知该政治待遇只涉及干部个人行政级别,不包括工资等生活待遇,不涉及企业集团的级别,也不涉及内部机构及各层次企业成员的级别。

1997年5月,国务院同意国家经贸委关于国有企业改革“抓大放小”的意见。[19]国务院确定的大型试点企业集团由57家扩大到120家。集中精力抓好三百个大型(地师级)国有企业和三千个中型(县团级)国有企业。对于三十多万个国有小企业(乡镇级或以下),各地要从实际出发,因地制宜,采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营、出售和破产等多种形式,进一步放活国有小企业,加快其改革与发展的步伐。

1999年9月,十五届四中全会讨论通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。[20]这个决定在理论和实践上全面总结了中国国有企业的过去、现在、未来,系统化了过去的改革政策。决定用三年左右的时间,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,并在2010年前,基本完成战略性调整和改组,建立比较完善的现代企业制度。国有大中型企业尤其是优势企业,易于实行股份制的,要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济,重要的企业由国家控股,董事长和总经理要成为现代企业家(大多数大型国有企业,党委书记任董事长)。但是,在该决定中,在国有企业干部的实际地位语焉不详。[21]

2000年9月,国家经贸委发出了《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范(试行)》。文件明确提出改革人事制度,打破“干部”和“工人”的身份界限,企业内部各级管理人员必须实行公开竞聘、择优聘用、定期考核,并实行任期制,不称职的必须及时从管理岗位上调整下来,形成管理人员能上能下的机制。[22]

2001年1月,中组部在《中央企业工委关于国有重要企业领导人员培训有关问题的通知》中重申了44户中央管理的国有重要骨干企业的董事长、总经理、党委书记的行政级别。[23]文件通知44户中央管理的国有重要骨干企业的董事长、总经理、党委书记参加作为省部级干部进修班的中央党校进修一班学习,和部长、省委书记和省长们一起学习和讨论国际国内政治经济形势、科学技术、法律制度、军事和社会思想。

2001年三月,国家经贸委、人事部、劳动和社会保障部提出《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》。[24]《意见》取消了企业行政级别,企业不再套用政府机关的行政级别,不再比照国家机关公务员确定管理人员的行政级别。打破国有企业中“干部”和“工人”的界限,变身份管理为岗位管理。国有企业干部的身份正式开始瓦解。

按照计划,国有企业最终将不再有干部。但是,官方统计表明,截至2001年12月,1246万国有企业中的干部仍是国家干部,人数仅比几年前减少了二百万(见图6-6)。可见从计划到现实仍需时日。

国资委近来一项重要工作是向海内外公开招聘196个国有骨干企业的高级管理人员。[25]2003年下半年,国资委招聘七名外国人担任六个国有骨干企业的副总经理和总会计师。共有463人应聘,经过评定,约一百人有资格参加笔试。经过笔试淘汰,更少的人获得面试机会。[26]2004年6月,国资委公开招聘22个国有骨干企业的23个高级管理岗位。此后,越来越多的国有骨干企业启动类似的程序聘用海外高级管理人员。2004年,国资委启用了一套为国有企业总经理设计的市场导向的评估体系,将他们的工资收入和企业的盈利直接挂钩。[27]

第七节 事业单位的干部制度

由于实施1993年公务员制度和政府机构改革,部分行政机构改列事业编制,一些党政干部和国企干部转到事业单位,1993到2001年,事业单位干部人数从1525万增加到2146万(图6-7)。1999年以前,人事部每年下达事业单位增干指标和职称晋升指标。从1999年开始,人事部不再下达新指标。事业单位只能利用自然减员、调出、解聘空出的名额进人和晋升职称。事业单位必须严格控制聘任数量,没有空缺不得晋升或聘用专业技术人员。[28]

在理论上,专业技术人员从此以后也可以被解聘。1999年8月,劳动与社会保障部、财政部和人事部联合发文要求事业单位参加失业保险,这样事业单位如有必要便可以解雇专业技术人员。文件同时通知,事业单位养老保险制度改革办法将要出台,所有事业单位届时都要参与养老保险社会统筹。[29]

2000年三月到七月间,中组部、人事部和教育部发布《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》。高校的人事制度改革主要包含以下七点。首先,上级主管部门核定高校编制总数,高校要在编制总数内合理确定人员结构比例,优化教职工队伍,努力提高生员比和生师比,大幅度提高教师占教职工的比例。第二,努力扩大选人视野,尽可能地在较大范围内选拔担任学校领导职务的合适人选。第三,废除终身聘用制。第四,实行在学研究生的助教、助研、助管的“三助”制度等多种途径,提高办学效益。第五,大专院校可以解聘教师。第六,建立重实绩、重贡献、向高层次人才和重点岗位倾斜的分配激励机制。第七,新人新办法,老人老办法。[30]

不少中国留学生在美国或其他发达国家取得博士学位。主要由于国内工资太低,多数留学生不愿回国。2000年以后,这种情况骤然改变。由于事业单位工资和奖金骤然提高,留学生们开始回国抢位子。

2000年起,中国的大学开始给教职员发数目很大的年终奖。年终奖因地区和学校有所不同。以一所全国十大重点学校之一的大学为例(大学名称被原作者略去),年终奖可分为三类十二级:

 

第一类(400人)

                             1                    250000元

                             2                    242000元

                             3                    235000元

                             4                    30000元

第二类(880人)

                             5                     26000元

                             6                     22000元

                             7                     18000元

                             8                     15000元

                             9                     12000元

第三类(1220人)

                             10                     9000元

                             11                     6000元

                             12                     3000元

 

第一类是校领导,正教授、各院系领导和主管。第二类是普通教师和行政人员(干部)。第三类是重要工作人员(国有工人)。在公立大学工作的农民工不设年终奖。

年终奖不是收入的全部。国家职工有国家工资。教授的工资是每年二万元左右。一般教师按教课时数,有“课时费”,每年约一万到三万元。有些教授从国家、省、大学、国有企业、私有企业、外国企业获得研究经费。许多教授还有兼职。[31]

这些年终奖在中国是很令人惊讶的收入。中国国家主席的工资是每月四千元。在北京,雇一个保姆每月五百到七百元。2003年,中国人均GDP为1100美元,美国为37610美元。付给中国名校教授每年二十五万元年终奖,相当于付给美国名校教授一百万美元年终奖。加之,所有事业单位仍然在修建住宅,并以市场价的三分之一出售给教授们。

不是所有的中国大学都像这所名校一样有钱。2002年,一所内地的法学院,第一类到第三类的年终奖分别是50000元、45000元和40000元。教授们开始购买汽车。但这并没有改变这样一个事实,即世界100强大学里没有一所中国大学。造成这种差距的原因,被认为是不合理的人事制度。

北京大学的人事制度改革开了先河。北京大学不再允许本校毕业生留校任教。本校毕业的博士生要到本校任教,必须先去校外工作,然后调回。根据新的规定,讲师可被聘六年,其间有两次机会申请晋升为副教授。副教授可被聘九到十二年,其间有两次机会申请晋升教授。第二次申请未能通过的人在第二年均不能续聘。校领导公开称这是学习美国的经验,并进一步解释说:“同美国大学只给教师一次机会相比,两次机会已经十分宽松了。”改革的结果是,三分之一现任讲师和副教授必须解聘。年轻教师抗议正教授可以享受终身聘任。拥有一千多名正教授的北京大学,面临着许多不合格的教授无法解聘的困境。

这场改革并不仅限于大学。所有事业单位都必须进行人事制度改革,实行聘用制。首先,聘用制取代干部身份终身制。第二,改革事业单位领导人员委任制,在选拔任用中引入竞争机制。第三,为适应中国加入世贸组织,逐步建立职业资格注册管理制度,实行职业准入控制。第四,事业单位将被分成三部分:国家拨款事业单位、部分依靠国家拨款、完全独立于国家拨款。那些完全独立的事业单位在人事政策上更少束缚。最后,高薪聘用拔尖人才,实行一流人才、一流业绩、一流报酬。[32]2002年,人事部提出了更为详尽的《关于在事业单位实行人员聘用制度的意见》。[33]

第八节 专业技术人员

1993到1998年,专业技术人员的人数从2600万增加到2880万(图6-8)。在1998年,71%的干部是专业技术人员。1993年体制强调,优秀人才应该破格提拔,不要论资排辈,要重奖有突出贡献的专业技术人员,上不封顶。专业技术人员地位优越,与1989年以前不同,1993年以后专业技术人员与工人、农民相比,收入水平和生活质量均有大幅提高。

1992年以后,中国非公经济的生产力在短短十年间增加到GDP的三分之二。超过1200万大专院校毕业生和国家干部到非公有部门工作(现在应有2500多万);1995年,人事部和科技部联合发文,[34]要求在省、自治区、直辖市职称改革领导小组或人事(职改)部门统一领导下,由当地各人事部门负责办理评定民营企业人员专业技术职称(资格)。评定的职称是国家承认的正式资格。同理,农业部和人事部联合通知在乡镇企业中评定专业技术职称。[35]

大专院校毕业生在中国持续严重短缺。据2000年人口统计,全中国只有3%的人口受过大专以上高等教育。每年,教育部、国家计委和人事部都要发布全国研究生招生的人数与专业。1999年,研究生中75%是公费生。国家制定优惠政策,吸引留学生回国服务。

1996年通过了《律师法》。2001颁布了《国家司法考试实施办法(试行)》,自2002年起国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度;规定具有高等院校法学专科以上学历或者同等专业水平,以及高等院校其他专业本科以上学历的人员才能应试。国外律师事务所依法得以进入中国的法律服务市场。全国医师考试制度也得以确立。

1993年,大学开始收费。学费依学校、专业、地区各异。1997年开始,自费生开始自主择业。80年代,一个大学毕业生有二、三个干部岗位空缺。可是从90年代中期开始,由于大学扩招和干部总数零增长,就业形势对于某些毕业生显得相当严峻。

第九节 干部录用

1993年以后,干部录用的程序开始改变。1994年,政府不再下达国有企业接收大专院校毕业生的指标。增加干部指标仅用于政府机关和事业单位招收新干部,指标不足部分,由各地区、各部门用干部自然减员指标解决。这是为了控制干部人数的增长。

1994年开始,中组部和人事部精减了中央机关公务员数量,并严格控制全国公务员编制[36],计划在三年内在全国精简200多万公务员,占全国公务员25%左右[37]。1995年,计划录用新干部40万人,加上45万退休干部,85万个名额均由人事部直接掌握,在全国重新分配。这意味着既使一个单位有干部退休,也不一定有录用新干部的名额。

1996年,国家计划净增干部55万人。其中,15万作为用来从民办教师中选招公办教师的专项指标(下文将作专门解释)。剩下的45万人为干部自然减员。[38]1997年,净增干部40万人;除去民办教师专项指标,利用干部自然减员指标补充干部45万人。[39]

民办教师是从毛泽东时代遗留下来的问题。1949年以前,绝大部分中国农民不识字。毛泽东坚持国家要解决农民子弟的上学问题,但修建校舍、筹集教育资金、动员教师下乡都重重困难。为了解决这些问题,文革前主持日常工作的刘少奇推行了这个民办教师制度。许多乡村学校的民办教师是只有高中学历的农民,他们不同于县办中学的老师,后者都算国家干部。民办教师的人数在文革开始以后迅速增长。但在人民公社解散后,教育经费无着,有时一些民办教师几个月都拿不到工资。

80年代初开始,国家要求地方政府逐渐减少民办教师的数量,并以师范学校毕业生取代民办教师。到了1996年,只有17%的乡村教师是民办教师。为了彻底解决民办教师问题,政府实行四项政策。首先,国家不再承认民办教师资格,各地学校不得聘用新的民办教师。第二,80万民办教师在四年内转正成国家干部。此外,国家鼓励地方政府利用多余的干部指标为民办教师转正。这些教师必须通过考试才能转正,边远地区的校长除外。第三,师范学校20%至30%新生要从民办教师中招收,每年30000到40000,持续四年,共计招收14万名学生。第四,截至2000年,不合格的民办教师予以清退,按照教龄给予一次性补贴。1998年以后,中国干部人数实现零增长。

第十节 人才市场

为准干部服务的人才市场是未来中国中产阶级的摇篮。国家干部制度不能适应市场经济,但是中国不可能在一夜之间废除干部制度。于是,就有了人才市场连接起干部制度和市场经济。人才市场是个嵌入于干部制度的劳动力市场。目前,2002年超过1300万准干部,即享受干部身份而没有干部职务的人,置身于这个特殊的劳动力市场之中,而游离于干部制度之外(现在应有2500多万人)。这个人才市场正在培育未来的中国中产阶级。

1993年以后,中国加快了向市场社会转型的步伐。市场社会由商品市场、资金市场、劳动力市场构成。中国的商品市场在1993年之后飞速发展。现在已经很难找到一个由国家控制的价格了。资本市场发展缓慢,中国私有银行还很少见。不过,亚洲金融危机之后,中国的国有银行开始将利润放在首位了。如果没有预期的盈利,国有银行有时甚至会拒绝向最重要的国有企业发放贷款。同时,一个有限的劳动力市场也在发展。

现在,在中国的每一个省会、地(市)和县,都有至少一个正式的劳动力市场和若干非正式的劳动力市场。这些市场为数以百万计的在城里打工的农民工以及有高中或以下学历的城市工人服务。对于通过了全国高考拥有大专以上学历的干部和准干部来说,和农民工肩并肩站在一个劳动力市场不是件愉快的事情。

中国政府建立了一个特殊的劳动力市场,即“人才市场”。人才市场只为干部和具有大专以上学历的人服务。1983年1月,东北最大的城市沈阳出现了第一个人才市场。而人才市场的迅速发展是1993年以后的事。

1994年8月,中组部和人事部发文要求在全国建立人才市场。[40]人才市场被看作是建立市场经济不可或缺的重要因素。发展人才市场的总体目标是:实现个人自主择业,单位自主责任,市场调节供求,社会服务完善,社会保障健全。在五年内,全国初步建成完善健全的人才市场。培育和发展人才市场,逐步实现国有企业和事业单位的人才流动由单项选择向双向选择转变,人才能进能出,机关面向社会招考工作人员,保证机关工作人员进出渠道的畅通。2000年,高等学校毕业生进入人才市场自主择业。建立和完善人事争议仲裁工作制度,维护人才与单位的合法权益。这些目标均已按期完成。

1996年1月,人事部发布《人才市场管理暂行规定》。[41]规定了谁可以建立和如何注册成立人才市场中介机构,谁可以组织和如何组织人才招聘会,如何在人才市场中招聘,以及如何应聘。1997年8月,人事部发布《人事争议处理暂行规定》。[42]人事部设立人事仲裁公正厅。同时,各省(自治区、直辖市)、副省级市、地(市)、县(市、区)设立人事争议仲裁委员会负责处理职工和单位之间的人事争议。

一些专门的人才市场逐渐发展起来。2000年9月,人事部发布《关于加快培育企业经营管理者人才市场的意见》。[43]文件要求,力争用5年左右的时间,初步建立起企业经营管理者人才市场体系,和企业经营管理者人才库。还要建立科学的企业经营管理者评荐体系。提供优惠政策,鼓励海外留学人员回国创业。目前,每个县(市、区)、地(市)、省会都有人才市场,(但由于现行户口制度的阻碍,还不可能形成一个全国性的人才市场)。

以上是区域性人才市场,其中一些是专业化的人才市场。它们由人事部和省级部门共同管理,例如天津人才市场、上海人才市场、成都人才市场、广州人才市场、郑州人才市场、西安人才市场、济南企业经营管理者人才市场、福州人才市场、兰州工程师人才市场、哈尔滨企业经营管理者人才市场、青岛人才市场、长春高科技人才市场、重庆企业经营管理者人才市场和南宁人才市场。

2001年9月,人事部发布《人才市场管理规定》,[44]取代了1996年的暂行规定。规定人才市场服务的对象是具有中专以上学历的人员。私有人才中介服务机构和猎头公司可以合法经营。经过政府人事行政部门的授权,人才中介服务机构可以保管干部核准干部的档案,申报或组织评审专业技术职务任职资格(下文将作详细解释)。对招聘和应聘做了规定,并规定了雇主或雇员的违约金额。

人才市场的客户来自各种职业,必须有一套统一的人才信息分类系统,不同的人才市场之间才能够交流信息。2000年11月,人事部编制了《全国人才市场供求信息分类标准》。[45]《标准》共分十六大类、几百个中类和小类,这样便于全国的人才市场向上一级人才市场提交供求信息,或与其他人才市场交换信息,也便于人事部汇总信息。

2001年8月,人事部要求全国人才市场按时上报供求信息,定期发布全国人才市场供求信息。[46]提供全国人才市场供求信息的范围包括:各省、自治区、直辖市政府人事部门所属人才市场,北京、上海、深圳(含市、城区两级)人才市场,以及上文提到的区域性人才市场。在每季度第一个月的10日之前上报上一季度供求信息,由人事部整理后按季度通过因特网向全国发布。

各级政府的人事部门管理人才市场。通常设在一个大厅里,有固定的招聘会,从上午9点到下午5点,全年营业。招聘会的服务对象包括招聘单位和应聘人员。招聘人员可以当场安排面试。求职者可以按照招聘广告前来应聘。人才市场收到招聘单位的广告和应聘人员的简历,然后,尽量把匹配的工作和求职者安排到一起。人才市场还会监督和指导雇佣合同的签订,以保招聘单位和应聘人员的利益。和美国的招聘会相比,它有两个明显的不同之处。第一,这种招聘会设在一个固定场所全年营业。第二,它由政府人事部门管理。

人才市场为干部和准干部服务,永久保留他们作为准国家干部的特权身份。在人才市场隔壁,总是有一个“人才流动服务中心”,由同级政府的人事部门管理。很多时候,中心管理市场,或者他们干脆就是一个部门。当干部或准干部在机关、国有企业或事业单位之间调动,他们的级别、专业职称、档案会跟着到他们去新的单位。可是,如果干部或准干部离开了国有部门、去了私有部门,问题就出现了。首先,如何保留他们准国家干部的身份。第二,如何申报晋升他们的专业技术人员资格。最后,也是都最为现实的问题,即非公经济部门的人事部门无权保管国家干部或准干部的人事档案,干部自己不能看自己的档案,因而总得有人来保管他们的档案。“人才流动服务中心”的出现就解决了这些问题。

当干部和准干部进入非公有部门,或者离开国有部门,寻找工作,他们会在“人才流动服务中心”登记,他们的档案从原单位转到中心。中心和档案证明这些人是正式的国家干部或者专业技术人员。上一章讨论过,专业技术人员每五年可以申请晋级。只有国有部门或政府机关有权评定专业资格,非公部门无权晋升国家专业技术人员的职称。在现实生活中,专业技术人员的职称对他们在非公经济部门的工资没有任何直接影响。但是,许多人还是希望晋升。服务中心可以帮助这些人申请和参加晋级考试。服务中心还帮助干部核准、缴付医疗保险、失业保险和养老保险。简而言之,人才市场和人才流动服务中心的成立有助于国家干部制度逐渐走向自由的劳动力市场。

政府逐渐消除了对服务中心和招聘会的诸多限制。服务中心已经成为一种产业。在各级政府人事部门的支持和指导下,现在一些半官方的服务中心开始在行业里相互竞争。

事实上,人才市场作为保持准国家干部社会特权的功能,在中国历史上并不陌生。在明清时期,一些有较高功名的人(特别是那些买功名的人),和大多数有中低级功名的人从未担任任何政府职务。但是,朝廷的吏部和地方政府的人事部门在其权限之内保留着完整的士子名单,国家、士子、社会都承认士子们的法律和社会特权。

《人民日报》海外版2002年五月22日第二版报道,截至2000年底,在中国大陆共有3749个人才流动服务中心,及18064名工作人员。其中,政府拥有2889个服务中心和12455名工作人员。仅2000年一年,就开设了10640场招聘会,吸引了1150万求职者和48万个招聘单位。有684万名客户在政府的服务中心登记,中心帮助186万名客户更换了工作。此外,还有151790个人才中介服务机构,代表了157万名客户。

截至2001年底,人才市场总共保管了1279万份“流动”在非公部门的干部和准干部的档案。和当前4000万的干部人数相比,1279万不是个小数目 (现在应为2500多万)。人才市场的交易是有利可图的。对这个产业还没有全国性的统计数字。根据北京市的不完全统计,2001年仅北京市,这个产业的总收入为十亿元。中国加入世贸组织后,人事部宣布,按照世贸规定,中国的人才市场将从2001年10月1日开始向全世界开放。

目前,中国人才市场的主要服务对象是高等学校毕业生。2002年7月初,共有145万毕业生,包括9万硕士和博士、64万学士和72万大专毕业生。到2002年7月底,其中的93.3万人已经找到稳定的工作。到了2002年12月底,116万人获得稳定的工作。在那些未获得稳定工作的毕业生里,15万人获得临时性工作,他们中的许多人在准备参加2003年的硕士或博士全国统一考试。在已经就业的毕业生里,30%供职于非公部门,例如私有或外资企业。[47]这个数字,30%,非常重要。它意味着,尽管非公经济生产了中国GDP的三分之二到四分之三,国有部门仍然接收了70%的高等学校毕业生。

2002年第三季度,共有146万个工作和410万名应聘人员登记在册。2002年第四季度,登记了185.5万个工作和503万名应聘人员;登记的工作和求职人数之比为1/2.71[48]。中国人口为13亿。显然,这是个仅仅服务精英的很小的市场。

中国的人才市场还在初级阶段。首先,还没有形成一个真正的全国人才市场,甚至连一个省级市场都没有。大多数人才市场只覆盖很小一块地方。原因是现行户籍制度。第二,大多数国有部门的干部并不进入人才市场。今天,大多数国家干部和专业技术人员没有去非公部门。在今后的一段时间,没有迹象表明他们中的大多数会转向非公部门。这里有一个重要的社会学原因:中国的非公部门主要是低技术含量和劳动密集型产业,所以无法吸纳这些人才。

第十一节 干部制度改革十年纲要(2000-2010

2000年6月,中共中央办公厅印发了《深化干部人事制度改革纲要2000 - 2010》[49]。《纲要》概括了党政干部和国有企事业干部人事制度改革方案。党政干部制度改革的重点,是深化党政领导干部选拔任用制度改革,推行公开选拔党政领导干部,以取代推荐制。通过这种方法,促使优秀人才脱颖而出,提高人大代表参与选举的能力和水平,建立和完善培养选拔妇女干部、少数民族干部的相关制度。同时还要探索和完善符合党政机关特点的工资福利制度。

国有企业人事制度改革的重点,是建立符合市场经济和现代企业制度的国有企业经营管理者人才市场。国有企业领导人员实行产权代表委任制和公司经营聘任制,取消国有企业和企业领导人员的行政级别。这样,优秀的国有企业领导人员受到奖励,失职渎职的企业领导人员要依法追究其责任,不得继续担任国有企业领导职务。

对于国有事业单位的干部,改革重点是破除事业单位的干部身份终身制,全面推行聘用制度,逐步形成重实绩、重贡献的分配激励机制。大力发展人才市场。国家专业技术任职资格将被取消,企业和事业单位将能够按本单位需要合理设置专业技术岗位。

2000年以后,中国在党政机关、国有企业、事业单位实行了一系列干部体制改革措施。在实践中,一项新的政策逐渐浮现出来,用一句话概括,就是“老人老办法,新人新办法”。意思是,对于党政机关新的公务员、国有企业新的管理人员和工程技术人员、事业单位新的专业技术人员(新人)来说,新体制立即生效;严格执行新制度;而对待原有干部、职工(老人)则相对宽松。中国干部人事制度的进步是中国实现工业化、现代化、经济全球化的必由之路。



[1]邓小平. 1994. 《邓小平文选》第三卷: (1982-1992). 北京:外语出版社. 第361页。

[2]邓小平. 1994. 《邓小平文选》第三卷: (1982-1992). 北京:外语出版社. 第360页。

[3] 《中国日报》10/22/2003 第1-2版 (主要观点)。

?? 《人民日报(海外版)》10/22/2003 第1-2 版(全文)。

[4]作者注:2006年1月,中国接受国际统计惯例,承认截至2005年底,中国GDP为世界第四,仅次于美、日、德。

[5]《中国日报》4/26/2004:第7版。

[6] 作者注:我这里只选用了GDP大于俄国的国家。

[7]《中国日报》2/27/2004, 商业统计,第11版。.

[8] 中央社 (台湾) 5/15/2003.

[9]《中国日报》 2/5/2004:第2版。

[10]《中国日报》 2/4/2004: 第11版。

[11] 作者注:4000万干部以外,在人才市场上现在有多少准干部?我假设有2500多万。中国现有大约6500多万大中专以上文化人口。6500-4000=2500。

[12] 《选编》1993(16-36)

[13] 《选编》1993(16-16)

[14] 《选编》1993(16-486)

[15] 《选编》1993(16-504)

[16] 《选编》1997(20-135)

[17] 《选编》1996(19-196到19-262)

[18] 《选编》1994(17-374)

[19] 《选编》1997(20-270)

[20] 《选编》1999(22-81)

[21] 《选编》1999(22-97)

[22] 《选编》2000(23-405)

[23] 《选编》2001(24-321)

[24] 《选编》2001(24-324)

[25]???? 《人民日报(海外版)》10/11/2002: 1

[26] 《中国日报》10/23/2003 第1版。

[27] 《中国日报》6/1/2004: 第9版。

[28] 《选编》1999(22-414)

[29] 《选编》1999(22-424)

[30] 《选编》2000(23-369)

[31] 《新华文摘》2003/2 第182-185页。

[32] 《选编》2000(23-377)

[33] 《选编》2002(25-267)

[34] 《选编》1995(18-330)

[35] 《选编》1996(19-375)

[36] 《选编》1994(17-162)

[37] 《选编》1994(17-158)

[38] 《选编》1996(19-53)

[39] 《选编》1997(20-73)

[40] 《选编》1994(17-123)

[41] 《选编》1996(19-71)

[42] 《选编》1997(20-45)

[43] 《选编》2000(23-437)

[44] 《选编》2001(24-307)

[45] 《选编》2000(23-443)

[46] 《选编》2001(24-316)

[47] 《人民日报(海外版)》1/23/2003 第1版。

[48] 《人民日报(海外版)》2/7/2003 第2版。

[49] 《选编》2000(23-59)

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