| 南方周末：不要对反垄断法期待太高 |
| 2006年6月16日 09:18 南方周末 |
| 在很大程度上对石油、电信行业无能为力，“垄断福利”也非法律能解决的问题 不要对反垄断法期待太高 □本报记者 赵蕾 “三五年内不会有太大的实际效果。”6月7日，国务院常务会议审议通过《反垄断法(草案)》，在谈及该法可能带来的影响时，起草专家组成员史际春对本报记者说。 一位接近立法工作的官方人士也向记者表明了上述看法：“在法律出台后，立法机关将澄清公众对这部法律的一些误解。” 同为专家组成员的对外经贸大学教授黄勇、北京大学经济法教授盛杰民、管制经济学专家张昕竹等一致表示，民众不宜对《反垄断法(草案)》抱过高期待。 记者获悉，在国务院审议通过之后，起草组对《反垄断法(草案)》进行了小幅修改。按照立法程序，国务院法制办已于6月8日将草案送交全国人大相关工作部门，等待人大的审议。 从反垄断法开始起草到现在已过12年，中国《反垄断法(草案)》进入立法的最后阶段，这部法律将在多大程度上解决石油、电信、盐业、烟草等行业的垄断难题？是否能降低垄断福利？针对行政垄断，行政部门能否得到有效约束？ 解决不了“垄断福利”问题 国家工商总局公平交易局反垄断处的桑林向记者透露，从1995年到2005年10年间，他所在的反垄断处一共查处了6073件案子，其中行业垄断，尤其是供水供电、邮政、交通等公用事业部门的垄断行为仍占绝大部分。 曾经无法买到低折扣机票；去邮局邮寄包裹时必须使用邮政经营部门的“标准化”包裹袋和封袋盒；节节攀升的油价；垄断行业的高福利，都曾令公众深恶痛绝。 而长期研究反垄断相关法律的黄勇告诉记者，“垄断”本身并无所谓对错，只是描述自由竞争到了一定程度后，市场力量开始集中，垄断是一种状态。 黄勇举例说，像电力、供水这样的基础设施行业，属于自然垄断行业，本身并不违法；但是，如果滥用自己的垄断地位，强制销售某种产品，这就可能构成反垄断法制裁的垄断行为。 “竞争是市场的灵魂，《反垄断法(草案)》的目的是保证市场的充分竞争。” 黄勇透露，中国的《反垄断法(草案)》借鉴了国外的立法经验。其中，在判定某一行业是否处于垄断时，借鉴了国外的双重评判标准：是否存在相当数量的竞争者，是否存在实质性竞争。 后一标准的核心是，价格是否存在实质性竞争。德国等国家和地区都将“是否存在实质价格之竞争”写入反垄断法律。 在黄勇看来，按照上述标准，有人说中国的石油、电信行业不存在垄断，是不理解“垄断”真正含义的表现。 在公用事业领域，像电力、电信部门产品的价格都由相应的国家发改委、信息产业部进行管制，并不存在价格的实质性竞争。在国家选择进行管制的行业内，反垄断法在产品定价上无能为力。 “从管制经济学的角度看，上述两个机关实际上起着和反垄断机构类似的作用。”张昕竹说，“相比反垄断，它们是事前管制，在准入和定价上加以把关。” 2006年5月14日，劳动和社会保障部副部长步正发在第三届薪酬管理高层论坛上指出，垄断行业员工工资过高、增长过快的问题比较突出。除此之外，人们对地铁公交员工和家属免费乘车、电厂工作人员免费用电、燃气公司职工优惠使用燃气等现象的批评持续升温。 一时间，“垄断福利”成为民众关心的热门话题。 张昕竹认为，“垄断福利”的产生就与事前管制带来的缺陷有关。由于缺乏竞争，这些企业往往容易获得超额利润，而事前管制并不能给企业带来足够的激励，难以获得企业的真实信息。 对于一国在事前管制和事后反垄断间作何选择，“是一种权衡，这里面有很复杂的政策色彩。”张说。不过，“垄断福利”并非《反垄断法(草案)》解决的问题。 几位参与起草该法的专家均向本报记者表示，从宏观上看，《反垄断法(草案)》也管公用事业，但是实际上管不了，公用事业改革更多地涉及到产业政策和体制改革。 如何解决“行政垄断”问题 “公用企业的垄断行为是与行政垄断交织在一起的。公用企业之间实质竞争不足，很大程度上是行政管制造成的。”盛杰民参与了制定《反垄断法(草案)》的全过程，他点出了中国反垄断这一难解的症结。 行政垄断是政府及其职能部门违法行使行政权力限制竞争的行为，是行政主体实施的违法的行政行为。据悉，是否在《反垄断法(草案)》中规定“行政垄断”，一直存在阻力。 据一位专家透露，在国务院向有关行政部门发放《反垄断法(草案)》征求意见稿时，不少部门持消极或不理解的态度。行政机关担心《反垄断法(草案)》的触角伸得太远。 除俄罗斯以外，在《反垄断法(草案)》中规定反“行政垄断”，只有中国一家。一位接近起草机构的人士告诉记者，在就《反垄断法(草案)》和外国专家进行座谈时，很多外国专家对“行政垄断”这样的概念倍感诧异。 “解释清楚之后，他们都认为能在《反垄断法(草案)》中规定反行政垄断很好。”盛杰民对记者说。 日前，商务部副部长马秀红已经向记者透露，此次提交人大审议的《反垄断法(草案)》中有反行政垄断的规定。本报记者了解，针对行政垄断有集中的规定。 其实，在现有的反不正当竞争法中，已有禁止指定交易、禁止地区封锁的规定。史际春告诉记者，商务部已经查处了几千起这样的案子。 对于实际执法部门而言，更需要强有力的责任规范。工商总局反垄断处的桑林表示，反不正当竞争法和其他现有法律法规都不能给反垄断执法以周全的依据。 在现行反不正当竞争法有关法律责任的规定中，对违法行政机关的处理，仅仅是要求其上级机关责令改正，缺乏击中要害的罚则。但是，“如果进一步规定罚款的话，那也是从一个口袋到另一口袋。”黄勇说。 如何化解行政机关自己监管自己的尴尬———这势必牵扯一个更为敏感和棘手的问题：未来是否需要一个独立的更高级别的反垄断执法机构？ 记者分别致电商务部、发改委、工商总局三位参与立法的人士，他们表示，这个问题暂时不好回答。 据悉，曾有这样的提议被写入先前的草案，但最终因各部委意见分歧较大而废弃。在最新的草案中，反垄断的具体职权由国务院授权有关机关行使。 “在提交给人大审议时，出现一些变化，也是有可能的。”盛杰民对记者说。据他介绍，当年的反不正当竞争法就是在人大审议时，被要求加入规制公用企业的有关条款。 反垄断法主要解决什么问题 此次《反垄断法(草案)》包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制企业合并、禁止滥用行政权力限制竞争。 企业形成垄断协议、滥用市场支配地位、控制企业合并，是世界通行的反垄断法要解决的三大市场难题，而中国的反垄断法还加上了解决行政垄断的问题。行政权力形成的地区封锁，强制经营者限制竞争和指定交易，对不同企业实施歧视性待遇等都将不被允许。 按照世界通行的规则，反垄断法还被认为是保护各类市场主体，特别是中小企业自由参与社会经济生活的权利不受强力阻碍的基本法律。因为在存在垄断的情况下，大公司和小企业之间已不是平等竞争关系，而是排挤和控制关系。中小企业的生存无时不受垄断大公司的竞争压力。 《反垄断法(草案)》中衡量并购合理与否的标准包括：参与集中的经营者在相关市场上的市场份额及其对市场的控制力；相关市场的集中度；经营者集中后对相关市场竞争的影响；经营者集中后对市场进入、技术进步的影响；经营者集中后对消费者、上下游经营者的影响；经营者集中对经济效率的影响；经营者集中对国民经济发展和社会公共利益的影响等等。 在《反垄断法(草案)》最终稿里，需要申报的企业并购分为两类：一是在中国境内的集中交易额超过15亿元人民币的；二是没有集中交易额，但合并各方在中国境内的资产总额或上一年度的销售总额超过100亿元人民币的。 与去年7月和9月针对上述两个金额分别定下的3亿元人民币和50亿元人民币的标准相比，最终确定为“100亿元”的门槛，显然再次大幅提升。 背景资料 反垄断法立法进程 这部从上世纪90年代初就开始酝酿的法律，从最初由国家经贸委牵头调研、论证，到后来的商务部、国家工商总局主导起草，再到近几年商务部、国家发改委、工商总局共同参与起草，其间历经国家机构改革、中国加入世贸组织、国有企业改革等中国经济社会的重大变迁。 1994年，《反垄断法(草案)》列入八届全国人大立法规划；同年，国务院批准邮电部的“三定”方案；次年，原电信总局变更为企业法人。 1998年，《反垄断法(草案)》再次被列入九届全国人大的立法规划；同年，在原中国石油天然气总公司的基础上，分拆成立“中国石油天然气集团公司(中石油)”和“中国石油化工集团公司(中石化)”。次年，中国电信业按业务，切分为中国联通、中国移动、中国电信、中国网通4家公司。 2002年，制定《反垄断法(草案)》成为九届全国人大五次会议的头号提案；同年，中国电信再次进行南北拆分，中国民航业通过行业重组，合并成立5大集团；就在那年，国家电力公司被拆分成11家公司，并组建电力监管委员会，实行电力竞价上网。 在此后的人大会议上，呼吁尽快出台《反垄断法(草案)》的声音年年高涨。 一边是制定《反垄断法(草案)》的极高呼声，一边是以打破垄断为目的行业改革———在专家组成员史际春看来，垄断行业改革比预想更快，最需要《反垄断法(草案)》的阶段，即刚由计划经济向市场经济转轨、最需要竞争的阶段已经过去。 而反垄断法究竟将以何面目出场，还要待草案通过之时。 |
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