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经济观察报/孟雷:“城管”弊政要到何时方休?

孟雷  2006年8月2日 08:52  经济观察报
     一个妇女几天前喝了“敌敌畏”,现在不知是死了还是仍在医院里。

    她男人的车被某地“城管”扣押一个多月了,原因是“城管”认为有证据证明他非法营运。可能的处罚,据“城管”说是“一万元以上”。但他并不承认自己在非法营运,不接受罚款。而且他的手受伤了,他说是因为“城管”暴力执法所致。这次他们是去要车,争执中,他老婆就在“城管”办公室喝了毒药。

    如果这个妇女因此死了,那么仅仅就我们所知,这已是一年里与“城管”有关的第三起死亡事件。另两个是直接就死了的,一个是上海的与“城管”发生口角的市民,一个是辽宁的在“非法零工市场”等活儿的农民。

    更常见的——《农民因在街头卖玉米被城管人员打折肋骨》,《北京城管围殴商贩,大学生拍照被打倒在地》,《成都记者曝光乱收费遭毒打,对方叫嚣是城管》,《三轮车司机遭数名城管执法人员殴打昏迷》,《城管执法驾车撞商贩》,《城管摔西瓜瓜农当街哭,市民自愿花钱买烂瓜》,等等等等。这样的“新闻”,从新华社到地方都市报,报道所在多见;这样的“执法”,从北京到海南,几乎无地无之。

    一支如此强悍的“执法”队伍是什么来历?他们执的都是什么法?

    其实,所谓“城管”这个直到每个县城都有的“执法机构”,没有任何一部国家的法律法规给过它哪怕一纸明确的“准生证”,它不具备任何一部法律的执法主体资格;与此同时,它拥有“执法”权力的事项却多达300项以上。

    它只是各地自行设置的一个机构,第一家发源在哪里已不可考,从1990年代后期开始陆续出现。实际上,直到最近它也没有一个正式的统一名称,据说在各地有城市管理执法局、市容管理局等五六种不同名称。除了统称“城管”之外,它们还有一个共同之处,包括北京在内,全国没有一个地方的“城管”机构是在编的行政、执法机关。它们要么是事业编制,要么是某个单位的内设部门,要么“什么都不是”——在你想因为它的“执法”跟它打官司时,它就忽然“什么都不是”了。它不会当被告,因为它不具备主体资格,一般从属于政府的市政管理委员会(有的地方从属建委或别的什么机关),而这些委员会又是政府的组成机关,是政府的一部分。所以你要告“城管”的话,法律上的被告这时就只能是“政府”,“城管”反而与事无关。

    它的组成人员除了从上级派来的极少负责人外,几乎无人具有公务员身份,更多的人甚至事业编制也不是、工人编制也不是。什么也不是的就命名叫“协管员”,从社会招聘,来源五花八门,有的原本就是“狠角色”,现在则更威风。他们不具有任何国家公职人员的正式权力,除了因为帮着干活儿而有一些报酬之外,其身份大约基本等同于“志愿者”。然而现实的情况是,他们不但穿着尽显权力的制服,居然往往也有国家行政执法人员才能有的《执法证》。
    那么“城管”执的哪些法呢?——“集中和相对集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通、城区河道及内陆渔业管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权”。这是若干城市对“城管”之“执法范围”的表述,果然是“‘城管’管的就是城市”的堂皇气派,你还能够找出不在这个框框内的城市生活范畴的东西吗?一般人恐怕不能。

    “城管”的“执法”所涉及的法律、法规,都明确规定了每部法的执法主体,一直以来如此,现在仍旧如此。那么,“城管”“执法”的依据何在?它们的依据在于,地方政府往往通过地方法规的形式把这些权力赋予它们。但这样的方式,在法理上并不通畅,在国家法律法规已经明确了执法主体的情况下,下位法不能与上位法冲突是个常识,这样的地方法规其合法性是值得质疑的。于是,我们看到,“城管”往往还要与这些涉及的地方执法机关签一个“委托执法”的协议,但是,这样就合乎法律了吗?没有一部法律明确过它授予权力的执法主体可以将这个权力“协议转让”他人,何况是一个在很多地方连事业单位法人资格都没有的“执法机构”。

    就是这么一个“执法机构”,就是这么一群来历五花八门、素质参差不齐的“执法者”,秉持着“软”到卫生、“硬”到公安的往往300项以上的庞杂执法职能,管理着我们的城市。而这些年城市政府对城市化、城市环境管理的不够人性化的追求,也促使“城管”的“执法”当中不合法、不合情、不合理状况更为明显。

    “城管”之“执法”的合法性不明确,那么,合理性有没有呢?据说是有的。上世纪九十年代,为了提高行政执法效率、降低行政成本、改变“大盖帽满天飞”状况,行政执法改革是很热的话题,“城管”这个机构的出现就与此相关。但是,事实证明,想靠单一的机构,承担如此众多执法机构的职能,是完全不可能的。这样的安排起不到设置的初衷,反而成为了改革的“大跃进”。一方面,庞大的权力带来了“滥法”的空间,执法领域如此繁复,执法人员必然芜杂,我们上面提到的野蛮暴力执法、扫荡式执法与这有着很大关系;另一方面,原有的执法机构不可能退出执法领域——这既是法律法规的要求,是职司所在,又是毋庸讳言的部门利益使然,不谈钱,但起码有一个“有为才有位”的问题;再者,“城管”一家也根本没有能力统一行使这些行政执法职能,除去一些涉及专业技术比如环保鉴定等等,其对合法性没有底气的现实也使他们拆广告牌得叫上规划局,查黑车得叫上交通局,取缔烤羊肉串的也得叫上卫生、工商,而且得有公安保驾。

    于是,除了把“八个大盖帽追一个破草帽”变成了“九个大盖帽追一个破草帽”,其他一切照旧。而这样的状况,恰恰是我们中国历来的通病。这得说点题外话,不记得在哪种闲书上看过,说是上世纪二三十年代的成都还是重庆,随着城市规模大了、人口多了,就开始有了公共厕所,就有了农民进城来掏粪回去肥田。那时候没有化肥,这些肥料对农民是重要的生产要素。一来二去,有关部门就盯上了。先是税务局,说这样的生产要素流通得收税,“自古初闻粪有税,而今只余屁无捐”即从此来;接着是社会局,公厕是他们盖的,不能便宜了农民,于是跟着要“社会捐”;而卫生局认为,这是事关卫生的事情,而且担粪而行有干市容,于是加上了“卫生捐”。三家都管着掏粪的事情,就有了些扯皮处,公众和舆论的不满反应也就比较大。政府就下了决心要改革,办法是新成立一个机构叫“粪政所”,把这个事情统起来。想来是整合不太成功,就成了农民担粪狂奔,四家紧追不舍。再后来怎样记不得了,但当时就存了些疑惑,这是不是历来行政机构改革的通病呢?

    通病者,往往因循,往往犹疑,成为痼疾,成为沉疴。“城管”甫一创制,就因合法性依据和执法手段受到学界和舆论质疑,但这些年来从没见在这两点上有任何变化,至今兀自岿然不动。这类通病赖以生存的土壤之坚实,于此可以想见。
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