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《中国新闻周刊》:还地权于民是土地改革关键

  2008年10月23日 11:04  中国新闻周刊

   对农民来说,最重要的东西是权利。政府所能做的,所应当做的是,把土地的权利还给农民,让农民享有最大限度的权利

  中共十七届三中全会于10月9日召开,在此之前的9月30日,胡锦涛专程来到30年前农村改革的起始点——安徽凤阳县小岗村进行考察,并宣示这次会议审议的政策性文件的主要内容:现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,且赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。

  国内外舆论均认为,这将导致自实行土地的家庭承包经营制以来乡村财产制度的一次重大变革,对农村经济、乡村治理产生重大影响。

  过去半个多世纪,中国的土地制度经历了几番十分剧烈的变化。立国之初,按照平均主义原则,政府曾对全国土地进行了一次相当彻底的再分配,普通农民都分得小块私有土地。但未过几年,就开始推行集体化运动,集体化程度不断提高,最终形成了土地的乡村集体所有和经营制度。这样的制度无法为农村经济提供最基本的激励,因而自建立之初,各地农民就不断地突破这种制度,恢复自留地、建立包干制,小岗村不过是其中的一个比较突出的案例。政府认可了农民的这些自发努力,到80年代初,终于确立了土地的集体所有、家庭承包经营的制度。

  这一制度确实在农村土地集体所有的既定框架下,赋予了农民一定的经营权利,这也是80年代农村经济发展的制度基础。但是,相对于快速增长的工业,农业很快又陷入增长迟缓的境地,“三农问题”再度成为重要的社会、经济与政治问题。其中的根本原因仍然是土地制度存在的缺陷。

  现有的集体所有、家庭承包经营制是一种在给定意识形态框架下的过渡性地权制度安排。在这种制度下,农户对土地的权利不够完整,农民所获得的只是法律明文规定的有限的权利。更为重要的是,在目前的政治—经济制度下,农民已经获得的权利,也即其有限的承包经营权,也难以得到有效的保障。

  其中的关键问题是,村集体和国家对于农户承包经营的土地享有缺乏明确界定的剩余权利。村集体与农户的权利—义务关系缺乏严格而清晰的界定,而其所有权可以轻易地压倒农户的经营承包权。另一方面,国家——具体地表现为地方政府、基层政府,对农村土地享有过于广泛的权力,这种权力又没有受到法律和政治的严格约束。法律规定农民无权改变其承包经营的土地和宅基地的用途,但地方政府却可以随意地使用土地征用权,对此,农户缺乏“讨价还价”的权利。

  也就是说,在现有地权安排下,农民对土地的权利受到法律与权力的多重限制,因而,农民的承包经营权的价值自然会被严重低估,农民守着土地却无法获得应得的财富。由此又导致一个对城市化形态产生重大影响的后果:农民无法以土地换取财富,因而,普遍地以打工者身份赤手进城。农民如此进城,自然会遭到城市排斥,即便勉强留在城市,其法律与社会地位也相对低下。

  可以说,不甚合理的农村土地制度是当代中国诸多经济、社会、政治问题的根源,不合理的主要表现就是,农民对土地的权利既不完整,也无有效的法律与政治保障。这一问题已经长期积累,政府也曾经作出过一定努力解决这一问题,包括延长土地承包经营期限,允许农户的承包经营权在一定范围内流转。这一次的改革基本上延续这一方向,进一步增加农民对土地的权利。

  围绕着这一改革方案,国内外很多人士开始乐观地讨论农村土地流转问题。然而,恰恰是这样的讨论,引起了另一部分人的严重忧虑:土地流转,会不会导致土地不合理的集中,从而在行政征地制造的“失地农民”群体之外,再度制造出另一批失地农民?更可虑的是,在现有的政—经结构下,土地流转会不会引发乡村与城市强势群体掠夺弱势农民土地的现象?

  这样的担心也提醒决策者和那些致力于推动农民土地制度变革的人士更为清晰地界定、宣示本次改革的宗旨。

  改革的唯一目的是强化农民对自己承包经营的土地的权利,也就是说,进一步扩张农户的承包经营权。一切改革措施,都应围绕着这一宗旨展开。至于农户承包经营的土地是否流转,是一个根本不需要讨论的问题。因为,享有了较为充分、稳定的地权的农民,将如何安排自己的土地的权利,那是农民自己的事情。一边进行扩大农民地权的改革,一边又强势地告诉农民如何处置土地,这是自相矛盾的。

  对农民来说,最重要的东西是权利。政府所能做的,所应当做的是并且仅仅是,把土地的权利还给农民,让农民享有最大限度的权利。这理应是改革方案设计的唯一初衷,在制定后续的法律、政策时也应以此作为核心的目标。按照这一目标,将会减少改革的争议,并使农民真正地从改革中受益。 (责任编辑:刘晓静)

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