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《财经》杂志专题文章:地权回归

  2008年10月23日 12:10  《财经》杂志

        确保农村土地承包经营权“长久不变”,改革现有征地制度,缩小征地范围——十七届三中全会就土地问题传达出的信息,显示决策者试图在推进城市化、工业化和保护农民土地权益之间寻找平衡

  30年弹指一挥间。
  30年前,中共十一届三中全会揭开了农村改革的序幕;而发端于农村的改革,也启动了中国经济体制改革波澜壮阔的进程。
  30年后,改革的重心重回农村。于10月9日至12日召开的中共十七届三中全会,主要议题是研究推进农村改革发展问题,审议《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。
  中共高层认为,随着中国改革发展进入关键阶段,农业农村改革发展也面临许多新情况、新问题。在新的起点上进一步推进农村改革发展,是中国改革的关键环节,是中国发展的战略基础。
  在中国,农村的问题集中于土地问题。土地是中国最为稀缺的资源之一,农地更是农民赖以生存和发展的基础,是农民问题的核心。随着经济的发展,土地问题已经远远超出了农民和农村的范畴,它是连结农村与城市的纽带,是各方利益的交结点。
  回顾30年农村改革历程,在实行家庭联产承包责任制后,“三农”领域未再进行根本性的改革。土地制度的缺陷限制了农村发展。故此,十七届三中全会聚焦农村问题,特别是土地问题,继往开来的意味十分浓厚。
  至本期《财经》杂志截稿时,中共十七届三中全会仍在进行中。尽管会议尚未落幕,但种种迹象已经传达出一些确定的信息。
  其一,中国农村土地承包经营权将“长久不变”,并确保农民的土地财产权。这意味着,中国未来的土地制度将更接近于“永佃制”,土地承包权将由软变硬,并以此来解决土地规模经营难题。
  其二,要真正做到土地承包关系“长久不变”,势必进行一系列法律和制度调整,现有征地制度改革在所难免。国家为了公共利益,可以征收或征用土地;而经营性建设项目,则不应再行使征地权;保留农村土地的集体所有不变,允许其使用权进入市场,价格由农民集体与用地者谈判。
  其三,可以预见,中国新土地制度的主要特征是:淡化对土地的所有制管理,实行土地用途管理。而要做到这一点,未来各地的土地规划将具有法律效力,强化规划的约束力。同时,还要通过征收物业税等形式,提高土地占有的成本和使用效率。
  十七届三中全会就土地问题作出以上决定,可以说适当其时。近年来,中国处于急剧城市化的进程中,围绕农地问题的纠纷冲突此起彼伏,已成为社会稳定的最大挑战。妥善处理农地问题,关乎中国经济之转型,关乎建设和谐社会之成败。
  当今中国,土地制度改革已经走到十字路口。是朝着市场化的方向前进,承认农民的土地权益、逐步放开土地一级市场,还是在现有的行政性轨道上强行推进?在城市化的过程中,究竟应当以什么原则、什么方式,兼顾国家、集体和农民的多方利益?如今已经到了必须正视这一问题的关键时刻。
  对于中国土地制度变革,十七届三中全会无疑是一个里程碑。
  可以预见的是,全面理顺土地关系需要相当长的时间。土地承包关系的长期化,只是中国继家庭承包经营制以后第二轮土地改革的重要一步。一个稳定的和有效率的土地制度,不仅需要农民的广泛参与,完全享受土地所有者的应有权利,同时还需要逐步发挥土地资源配置中市场的主导作用。
  《财经》自创刊始,就持续关注“三农”问题,尤其是农地问题的诸多制度性变革;不仅报道了诸多围绕农地问题复杂的政治经济社会博弈,更致力于探讨农地问题的制度根源。
  此次十七届三中全会前夕,《财经》专门派出记者,前往农村改革发源地安徽和农业大省河南调研,并专访了中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。陈锡文是中国最重要的农村问题专家之一,同时也是农村问题决策参与者之一。我们把以上采访汇集成本期封面文章,以飨读者。
  ——编者

  10月的阳光普照江淮大地。通往安徽省凤阳县小岗村的千米友谊大道上,晒着成片新打的稻谷,阳光下满目金黄。不时有七八岁的顽童在稻谷上滚打玩耍。
  街道两侧,数十幢洋气的二层白色别墅整齐划一,西式的太阳能路灯构成了这条路上另一景观。村中几乎可以看到大城市中多数时髦的车型。
  友谊大道的一头,是近年新扩建的“大包干”纪念馆;另一头的村民文化广场上,安放着石雕版的邓小平语录。两座东西相望的建筑,凸显这个村庄的改革象征地位。
  村外,还有着上百亩葡萄园、上百架双孢菇大棚。与安徽省朴实、平淡的其他村庄不同,进入小岗村,恍若进入一个童话天地。
  但这个天地并不平静。小岗村,中国农村改革的发源地,在中共十七届三中全会召开之前,又一次成为媒体追逐的热点。9月30日,正是在这里,中共中央总书记胡锦涛宣布——“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。”
  10月8日上午,《财经》记者在当年小岗村生产队长、“大包干”带头人之一严俊昌的家门口,和他攀谈。67岁的严俊昌告诉记者,总书记的表态让他很振奋,但他这些天一直在琢磨,这个“长久不变”到底是指“土地承包权”,还是指“农地所有权”?
  作为“大包干”的发起人,严俊昌自当年“分田单干”起就一直认为,农民离不开土地,土地要永久在农民的手里。在他看来,农民不仅要拥有长期稳定的农地承包权,而且应该拥有农村土地的所有权。
  “只有土地归了农民,农民种田才会心里有底,才会有长远打算。没有所有权,总会担心承包地有一天会被收回,或者被征去搞开发。”严俊昌说。
  严俊昌的担心,其实也是很多中国农民的心声。目前中国农村,农民事实上只有农地耕种权,缺乏对土地的最终支配权。这造成两大问题:一是一些乡村组织强行调整或收回承包地;二是政府有权征用农民的土地,用于非农建设,而农民从中所得甚少。
  正在召开的中共十七届三中全会,议题甚多,众望殷殷。就土地问题而言,全会传达出如下信息:首先,赋予农民长久不变的土地承包权,弱化集体所有权;其次,改革现有征地制度,缩小征地范围,确保农民平等参与现代化进程。
  
趋势:硬化农地承包权
决策层无意改变现有农地制度安排,但会继续强化农民对承包土地的使用权和支配权,并鼓励多种形式的农地流转

  “三农”问题是中国现代化的最大瓶颈。土地问题是“三农”问题的核心。执政党如何定位农地制度,一直是外界观察中国农村改革方向的风向标。
  2008年,恰逢农村改革30周年。在这个时点上,执政党召开专门一次中央全会讨论农村改革,备受国内外关注。
  2008年9月30日,胡锦涛在安徽小岗村发表谈话,提出“不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。”
  这被认为是十七届三中全会召开前,执政党领导人对未来新的农村政策的一次“吹风”;这显示中国现任领导层无意改变现有农地制度安排,但会继续强化农民对承包土地的使用权和支配权,并鼓励多种形式的农地流转。
  这既是对近年来各界呼吁改革土地制度、保护农民权益的回应,也是对近年来各地自发的土地制度改革试验的一次总结和定调,表明决策者试图在快速推进的城市化、工业化和保护农民土地权益之间寻找某种平衡。
  自1978年农地承包制改革至今,中国农村一直实行土地集体所有、家庭承包经营的制度。农民基于承包合同获得土地承包权,承包合同一般由农户与该农户所属的集体经济组织签订,并由县级政府发给农民土地承包经营权证书。
  这些农地承包经营权具有一定的期限,30年来曾两次延长。
  中国的农地承包制,始于1978年12月小岗村18位村民秘密签下了分田到户、自主生产的“生死契约”。此后,小岗村村民的自发创造逐步得到上层的认可和推广。但最初,一些地方签订的土地承包合同只有一年或数年。1984年,为了稳定农民预期,中共中央发文,要求把农地承包期统一为15年,是为“第一轮承包”。
  1993年,最早承包到户的农村15年承包期满,中共中央再次发文,要求在第一轮承包的基础上,全国农村延长土地承包期为30年,是为“第二轮延包”。
  2003年3月1日,《农村土地承包法》施行,该法明确“耕地的承包期为30年”。至此,农民才第一次从法律意义上拥有“30年不变”的土地承包权。
  执政党的农地承包经营的政策首次以法律形式得以确定,当时曾被认为是中国的“新土地革命”(参见《财经》2002年第19期“新土地革命”)。
  
“永佃权”奠基
保障农民享有长期稳定的土地承包权,意味着关于农地承包期限的讨论正式终结,农地集体所有权更加弱化,农地承包权更像一种“永佃权”

  但是,30年毕竟仍然是一个确定的期限。中国农民是现实的,自然会问:30年期满后怎么办?是继续承包还是重新分配?以1993年为界,“第二轮延包”目前距离承包期满时已过半,决策者对此不能回避。
  不独如此。其实,在一些地方,农地承包30年不变政策执行并不到位。在相当多的地方,部分由于农民的均田冲动,部分由于乡村干部的抵制,农民并没有签订书面的承包合同,也没有承包经营权证书,农地依然“三年一小调,五年一大调”。
  一个制度因素是:在高度集权的政权体制下,村组集体自然成为农地所有权的代表,村组干部实际上掌握着农地的分配和处分权。农地名义上是农民集体所有,实质上,村组干部和乡镇组织享有决定权,随意调整土地就有可乘之机。
  全国人大常委会2003年的一项执法检查显示,“有30%的农户没有领到土地承包经营权证书”;“个别地方的乡村组织或村组干部,直接与工商企业签订土地承包经营权流转合同”;“违法批地用地、乱占滥用耕地的现象比较突出”。
  《财经》记者在湖北农村采访时曾发现,由于1998年后粮价低迷,负担沉重,农民普遍不愿种地,不少乡村干部趁机调整耕地,重新发包;或集中农民的土地,植树造林,开挖鱼塘,挪用、扣缴、截留农地收益。  
  另一方面,农村中存在的“均田冲动”,也是农地频繁调整的一个原因。很多农民认为,妇女出嫁、老人去世,就应收回承包地;而新生人口、妇女嫁入,则应分到土地——只有这样,才叫“平等”。
  土地频繁调整不仅侵蚀了农地承包经营的基础,也妨碍了农民生产投入的积极性,更给一些乡村干部借土地牟利提供了可乘之机。近年来,一些基层干部受政绩驱动,强行集中农民的承包地,搞所谓的“规模经营”或“农业示范园区”,就是例证。
  《财经》记者在河南、湖北两省一些农村采访时就发现,相当多的农户并没有签订承包经营合同。当地农民坦陈,由于当地农村的土地每四五年就要动一次,既然承包地不稳定,承包合同和证书就难以落实。
  权威专家指出,此次中央决策者提出农地承包权“长久不变”,确实是对现有农地家庭承包经营制度的突破。
  其核心在于:保障农民享有长期稳定的土地承包权。这意味着关于农地承包期限的讨论正式终结,农地集体所有权更加弱化。农地承包权更像一种“永佃权”。
  有了“长久不变”的农地承包权,农民就可有更加长远的预期,增加农地的投入;有了更加稳定的农地承包权,农民就会有更大的积极性,切实保护稀缺的耕地资源;有了长久不变的土地承包权,农村内部的矛盾有望减少,农民利益有可能得到保障。
  
征地冲突之源
国家通过土地立法,限制了农地所有者的权利,强行拿走了本属农民的土地级差收益

  确保农民承包权“长久不变”,是一个复杂而艰巨的任务。
  事实上,除了农村内部调整或剥夺农民的承包地,城市和工业用地的扩张也严重威胁着农地承包关系的稳定。
  中国目前正处于工业化和城市化快速推进的阶段,城市和工业用地的绝大多数靠征用农地实现。如果说,乡村干部的违法是农村内部土地矛盾的动因,那么城市和工业的扩张是造成当前诸多农村外部冲突的根源。
  政绩驱动下的“招商引资”、城市扩张,加剧了对农村土地的非法占用,造成诸多群体性事件。
  中国的土地分为两类:一类是国有土地,主要集中在城市;城市土地所有权归国家所有,其实是归各级地方政府所有,但政府可出让国有土地使用权。一类是集体土地,归农村集体经济组织成员所有。在这里,集体土地又分为两部分,大部分为耕地(含林地、草地、果园等),由本集体经济组织的成员承包经营,所谓农地承包权实际上就是这部分农地的使用权;小部分是农村集体建设用地,包括了宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地三种类型。
  依照现行《土地管理法》,集体土地要用于非农建设,都必须先征为国有。
  在中国,城乡土地处于“二元分割”状态。集体土地不能与国有土地“同权同价”。 农民被征地后,原耕地部分最高只能获得相当于征用前农地年产值30倍的补偿,原建设用地征用一般也只是比照此标准执行。因此,各级地方政府拥有征地权,意味着其可低价征用农地,而后高价出让,从而赚取巨额的土地级差收益。
  这不是一个市场交易的过程。因为农村集体土地不能正常进入建设用地市场交易,农地征用的补偿标准不是按照农地的市场价格,而是按照其农业年产值的一定倍数计算。农民无从讨价还价,也不能另择买家。
  这事实上等于国家通过土地立法,限制了农地所有者的权利,强行拿走了本属农民的土地级差收益。
  被征地农民不得不以采取各种方式抗争。据中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文分析,中国农村每年发生数万起群体性事件,接近50%都与土地征占有关。
  由于征地制度的存在,城市不断向农村扩张,耕地数量不断减少。
根据国土资源部统计,近年来,中国每年非农建设占用耕地一般都超过300万亩,加上非法占用的耕地,可能超过400万亩。按照中国人均一亩多地的耕地占用量,实际上每年有260多万农民失去土地承包权。
  由此可见,2003年3月1日正式施行的《农村土地承包法》,并未如社会各界所期望的,成为保护农民土地权益的利器,甚至在基层也未能真正地执行。
当农民土地受到侵占的时候,农民很难靠《农村土地承包法》捍卫自己的权利。
  
土地违法花样翻新
包括早期的“未批先占”“批少占多”,2003年前后的乱批“开发区”、“工业园区”,2004年后的“分拆征地”等

  值得忧虑的是,本应保护农民利益的地方政府,却成为土地违法的主体,而且违法的手法花样翻新,层出不穷。
  中国耕地资源相当紧缺。截至2007年底,中国耕地保有量为18.26亿亩(不含草原、林地等)。较之1997年的19.51亿亩,十年间减少了1.25亿亩,这相当于一个农业大省的耕地总量。
  人们很难判定,在每年绝对减少的300多万亩耕地中,有多少属于城市化和工业化必需的,有多少是由于土地违法违规所造成。来自权威部门的信息显示,土地违法造成的耕地减少量相当可观。
  1998年以前,除了基本农田征用必须经国务院批准,县级政府、地市级政府、省级和中央政府都有批准耕地转用的权力。只不过政府层级越低,审批权力越小。
  地方普遍的土地违法可谓花样多多。包括早期的“未批先占”“批少占多”,2003年前后的乱批“开发区”“工业园区”风潮,2004年后的“分拆征地”“擅自修改规划,规避基本农田转用审批”等。
  发生于2004年的杭州西溪湿地公园征地事件,就是典型“分拆征地”案例。 为了建设所谓“西溪国家湿地公园”,2004年5月8日,杭州市国土资源局、西湖区国土资源局联合发出16个征地拆迁公告,把西溪湿地公园一期工程所需约4364亩农地征为国有,交由西溪湿地工程指挥部开发建设。     
  据《财经》记者查证,这16份“征地拆迁通告”都签发于2004年5月8日前后,且文号相连,对应着西溪湿地的第1至16地块。而这16个地块本是一幅完整的土地。
  依照现行土地法规,中国只有省级政府和国务院具有征地审批权。而省级只有“一般耕地”525亩的审批权。超过525亩,就必须报国务院审批。
  为了规避中央政府的审批,杭州市把上述16个地块的面积都控制在525亩以内。据《财经》记者辗转得到的九份征地通告,其中涉及面积最小的地块为167亩,最大的地块为450亩,共涉及三个地块(参见《财经》2007年第1期“西溪湿地公园征地调查”)。
  为了执行“世界上最严格的耕地保护制度”,1998年后,中央政府剥夺了县级政府和地市级政府的农地转用审批权。农地转用审批集中到省级政府和中央政府。
  2004年,中央政府决定调整土地管理体制,实行“省以下垂直管理”;市、县、乡镇的土地部门负责人由上级土地部门任免,不再受同级政府约束,企图借此控制基层政府滥占耕地。
  但是,由于政绩评价机制未变,各地占用土地招商引资、搞房地产开发的违法违规问题依然多发。其中,省级政府显然对市县政府的用地行为更加“宽容”,“省以下垂直管理”和耕地转用审批权“上收”并未收到预期效果。
  
“政策”敌不过“对策”
与土地调控同步,“以租代征”愈演愈烈,成为土地违法的主体

  2006年9月,中央政府决定实行土地调控,要求实行耕地保护“省长负责制”。
  具体做法是:每年分配给各省一定的农地转用指标,然后按照该省全年实际占用的耕地考核。如果实际占用耕地超出年度耕地占用指标,就要相应扣减下一年的耕地占用指标,同时“问责”该省省长。
  此次政策变动,其实是强化了省级政府对土地管理和耕地保护的责任。省政府对全省范围内的土地管理和耕地保护负总责。中央期望,强化了省政府的责任后,省政府就会强化省以下地方政府的责任。
  但是,事态的发展表明,这不过是一厢情愿。
  此后,省级政府违法批地确实少了,但乡村干部和组织则被推向前台。由于农用地转用指标短缺,很多地方就指使乡村组织和干部与企业或公司签订租地协议,实行“以租代征”,规避农地转用审批。
  2006年后,虽然省级政府的土地违法案件减少了,但省以下政府尤其是县乡政府,依然有做大GDP和“以地生财”的需求,而中央政府又很难管住县乡政府,这就使得土地违法主体“下移”。
  在与中央政府博弈的过程中,地方政府很快就找到了“以租代征”的办法。一些县乡干部或政府通过村干部或集体经济组织,以农村集体的名义,把农民的承包地集中起来,然后由工商企业与农民或村集体经济组织签订租地协议,每年给农民支付一定的报酬。于是,这些农用地就改由工商企业搞非农建设、开发,规避了上级审批。
  该办法从表面看,只是农民和工商企业之间的事情,基层政府并不承担任何责任。上级政府若追究下来,最多不过是“监管不力”,不至于像“强行征地”那样冒着被行政或法律惩处的风险;但其实,县乡政府则是“以租代征”的“幕后推手”。
  近三年来,与土地调控同步,“以租代征”愈演愈烈,成为土地违法的主体,直到成为新一轮土地清理整顿的主要目标。
  这就是所谓“按下葫芦起来瓢”——只要内在利益机制不变,政绩评价机制不变,“政策”总是敌不过“对策”。
  鉴于“以租代征”愈演愈烈,2007年上半年,国土资源部发动清查土地违法“百日行动”,以打击“以租代征”为重点。最终查出的土地违法面积高达100多万亩。
  与此同时,地方政府千方百计为非农建设用地“找出路”。2006年以来,一些地方不约而同地搞起了“农民集中居住”;一方面让农民整体搬进多层或高层住宅,一方面强行拆迁农民的房屋,收回农民的宅基地,以增加非农建设用地的指标(参见《财经》2006年第20期“江苏农民‘集中居住’得失”)。
  多年来行政性保护耕地的实践,成效不彰。既有深刻的教训,也是进一步创新思路、推进土地制度改革的动力。
  十七届三中全会不能不面对这个严峻的挑战,研究未来一段时期整个土地制度改革势在必行。

“农地流转”难有突破
决策层更倾向于把集体土地的流转限于农业用地的范围

  这些年,在有关土地问题的政策和实践中,有一个词被高频度使用,这就是“农地流转”。
  所谓“农地流转”,是指农地使用权的转移,包括农地承包权的流转和农村集体建设用地的流转。
  在小岗村,《财经》记者就看到了上百亩连片的葡萄园、上百架双孢菇大棚。当地村民告诉记者,这就是所谓的“土地流转”。
  “在我们小岗,这又叫土地租赁,就是农民自愿把土地租赁给一些种田能手,以及外来养殖、种植公司或个人经营。承租者每年给农民固定的回报,此外的经营收益则归经营者。”小岗村村委会主任关友江告诉记者。
  据介绍,小岗村总共有1800亩土地。其中600余亩被流转集中于搞葡萄园,150亩左右租去给外来的大学生们搞双孢菇种植,其余1050亩地,仍由农民一家一户种植。
  就承包地而言,小岗村的这种流转方式,属于《农地承包法》认可的四种流转形式(即出租、转包、置换、转让)之一。
  但是,集体土地还包括小部分宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地,在全国农村的集体土地中至少占到2.7亿亩。
  这部分土地的流转,目前并没有全国性的法规和政策,实际情况最为混乱,在实践中,也出现了出租、入股、联营、抵押、转让等形式。
  自20世纪90年代初至今,在广东“珠三角”、江苏、浙江等沿海地区,以及内地一些城市郊区,农村集体土地“流转”用于非农建设的规模巨大且惊人。一些地方通过农村集体土地“入股”、联营等,把农用地变为标准厂房,搞工业建设,大大提升了土地利用效益。人们对此已习以为常。由于这些地区耕地较少,转让的主要是农村集体建设用地。
  对于现有土地法规而言,这无疑属于违法,因为这些地方并未办理土地农转非手续。但是,由于当地有办工业的条件,农民实现了非农就业,增加了收入,可谓多赢之举。
  据广东省国土资源部门估计,珠江三角洲地区农村集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上。2002年,佛山市南海区工业用地共15万亩,其中保持集体所有性质的有7.3万亩,几乎占了一半。而在江苏省,地处苏南的昆山开发区8万多亩工商用地中,未经国家征地、由农户转让集体土地使用权的土地约2万亩,多为农村集体建设用地。
  学者认为,正是由于现有《土地管理法》存在制度缺陷,限制了农民的土地权利,农民不能分享工业化和城市化的成果,才造成实践中农民积极地把大量集体土地流转,以获得更多的土地级差收益。这是农民自行规避政府征地的结果。
  因此,很多经济学家指出,与其死守现有国家“垄断土地一级市场、经营二级市场”的体制,不如顺应市场经济发展的需要,在强化规划和土地用途管制的前提下,修订现有土地管理法规,承认农村集体土地直接进入市场的合理性,促进土地要素的市场化配置,让农民参与工业化,分享工业化的成果。
  实际上,农民集体建设用地流转在地方已有制度性突破。2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行。
  此后,广东省内所有农村集体建设用地都可直接进入市场交易,与国有建设用地“同地、同权、同价”——此举被学者称做“农地直接入市”(参见《财经》2005年第18期“农地入市开闸”)。
  按照广东省的上述做法,农民集体建设用地,只要符合土地利用规划,都可用于工业和城市建设,而不必经过政府征用;流转的形式包括出售、出租、转让、转租、抵押等。
  由于这是一个平等的市场交易过程,村集体和农民的收益更高,也更有保障,远超出征地补偿价。
  进入2008年8月底,河北省代省长胡春华主持省政府常务会议,通过《河北省集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,该规章将自2008年11月1日起施行。这是中部地区第一个出台集体建设用地流转的管理办法的省份。
  学者期望,十七届三中全会能对集体建设用地的流转给出一个“说法”,为出台全国性的集体建设用地流转法规“定调”。但种种信息表明,此次会议在这方面不大可能有“突破”。
  这是因为,中央决策者认定,除了一些二三产业发达的省份,目前各地正在尝试的“集体建设用地流转”,“醉翁之意不在酒”,更多可能还是为了“增加建设用地指标”;一旦放开,很难避免农村耕地大量转为“集体建设用地”。
  虽然“集体建设用地流转”难有制度性突破,但农地承包权的流转再获认定,有望继续推进。
  中共中央总书记胡锦涛近期在安徽、河南考察时就指出,一方面要稳定农村土地承包关系,一方面要“根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营”。
  这说明,决策层更倾向于把集体土地的流转限于农业用地的范围。而据《财经》记者了解,十七届三中全会将对“健全土地承包经营权流转市场”作出具体的制度安排;可能的思路是,把专业合作社作为农用地流转的平台,实行“家庭承包+农民合作社”,以完善农村经济社会管理体制。
  
土地困局最终出路
至少在可见的将来,土地私有化在中国并不可行

  回顾30年农村改革的历史,保护农民利益,一直是执政党农村政策的出发点。
  在上个世纪末,农民收入偏低是农村最大的社会问题。为此启动了农村税费改革,逐步减轻农民负担。
  但是,2006年全国取消农业税后,土地冲突就取代税费问题成为农村社会的主要矛盾。诸多农村问题专家指出,农村改革的重点也应该转到土地制度改革上来,尤其是要改革国家垄断征地、农民利益受损的体制。
  据《财经》记者了解,十七届三中全会关于土地问题的决定,除了宣告农地承包权“长久不变”,更重要的是提出了征地制度改革的主要目标和原则思路。其核心内容,就是缩小国家征地的范围,增加非农用地的商业谈判。
  具体而言,今后出于公共利益,国家可以行使征地权;但对非公共利益的用地,有望在严格土地用途管制的前提下,由用地者与所有者谈判,按公平的市场价格交易。
  与此相关的一个争论,是土地私有化问题。
  近年来,国内外一直有学者提出,能不能实行土地私有化,把土地所有权直接交给农民?农民有了土地的占有、使用、收益、处分的土地产权,就可像保护自己的家产一样,保护自己的土地,这或能比单靠行政权力更好地保护耕地。
  正如安徽小岗村大包干发起人严俊昌所言,小岗村之所以要“分田到户”,就是要解决“吃饭”问题。而分田到户之初,农民的目标就是掌握农地的所有权,而不仅仅是“土地承包权”。
  在严俊昌看来,土地必须掌握在农民手里,否则就很难稳定。因为只要说土地属于集体所有,就会有人借口“土地是集体的,不是农民的”,侵占农民的土地承包权。
  从目前的迹象看,决策者显然并不认同这样的思路。在决策者看来,一旦农地所有权给农民,农民很可能把大量耕地变为建设用地;而如果不能保有一定数量的耕地,就很难保证中国的粮食安全。
  更让决策者担心的是,如果允许农地私有化,大量工商资本和城市资本可能进入农村,出现土地兼并,造成流民或城市贫民窟,危及中国农村乃至整个社会的稳定。
  深知中国国情的专家指出,至少在可见的将来,土地私有化在中国并不可行。其实,如果不能同步改变政府垄断征地、城市不断蚕食农村的法律制度,即使农民掌握了土地的所有权,同样很难改变与政府谈判的弱势地位。
  在采访中,诸多农村问题专家认为,土地问题涉及整个中央与地方的关系,涉及财税金融体制的调整,涉及工业化、城市化和农民利益的权衡,不可能一蹴而就。因此,土地制度的改革必然是与整个政治体制、经济体制改革同步的过程,很难单兵突进。
  土地问题专家指出,要根本解决现有土地困局,首先应该逐步打破政府对土地一级市场的垄断,发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。
  一方面,对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定,以减低对稀缺土地的不经济利用;进而清理一些以公共利益之名实际从事营利活动的划拨用地,并对公共目的用地进行按市场价赔偿的改革试点。
  另一方面,尝试政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场,进行公平交易。这样既可以减轻政府的财政压力,又有利于农民分享土地级差收益,使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的领域。
  在此基础上,还应确保农民对土地有更充分的、有法律保障的权利。明确农民对土地有排他性使用权和自由转让权;制定《农村土地承包法》的实施细则,严格限定集体经济组织与各级政府以行政权侵犯农民的土地产权加强法制管理;赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权;建立有效、准确、可行的针对农民土地权利的登记体系,确保被征地的赔偿足额到达失地农民手中。
  创立土地财产税再度被提上议程。专家们主张,必须改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色,使之从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。因此,需要探索征收以市场价值为基础的财产税,全部留给地方,并把现行的各种土地税费合并为土地占用税、土地保有税和土地交易税三个税种。
  要改变目前的土地乱相,根本上还是要靠加快推进政治体制改革,这是《财经》采访中所获共识。只有强化对党政领导和政府权力的监督,才能切实保证政府的土地权力不被滥用;而确保土地规划制定和修改的科学化、民主化、公开化,严格执行规划和土地用途管制,也是当务之急。人大、媒体以及非政府组织都可在其间有所作为。
  
  《财经》记者在小岗村采访时,30年前的小岗村的生产队长、“大包干”带头人严俊昌,向记者回叙了9月30日他与前来考察的胡锦涛总书记的一段对话。
  当时,村民们七嘴八舌地向胡锦涛总书记保证会种好地。严俊昌说:“土地要永远在农民手中,总书记你放心,我们一定会种好。”
  胡锦涛对他说:“你们就等着听好消息吧。”
  “这个好消息会是什么消息?”严俊昌告诉记者,这些天,他一直在琢磨,在期待。■

农地制度改革30年重要政策法规

▲农地承包15年不变
  1984年1月1日,中共中央正式下发《关于一九八四年农村工作的通知》(1号文件),明确“土地承包期一般应在十五年以上”。同时《通知》强调,“自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其他非农业用地。”

▲农地承包30年不变
  1993年11月,中共中央、国务院发布11号文件,规定“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”。提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。文件同时规定,在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包方同意,允许“土地的使用权依法有偿转让”。

▲叫停农地“两田制”
  1997年6月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发(1997)16号),明确规定不许以“两田制”为名收回农户部分承包地。文件重申了“大稳定,小调整”的政策,还特别指出“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有农户进行普遍调整;不得利用“小调整”提高承包费,增加农民负担。
▲上收土地审批权
  1998年8月29日,新修订的《土地管理法》出台,明确“土地承包经营期限为30年”。该法规定,实行土地用途管制,将土地审批权收归国务院和省两级政府,征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷等土地,要由国务院批准。非农业建设经批准占用耕地的,根据“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦补充、补偿。

▲允许农地合理流转
  2001年12月,中共中央发布《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发[2001]18号),这是中共中央首次就农地承包权流转发布文件。文件明确,在长期稳定家庭承包经营制度的前提下,坚持依法、自愿、有偿的原则,“允许土地使用权合理流转”。
  该文件规定,土地流转的主体是农户,在承包期内,村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同,不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。土地流转的转包费、转让费和租金等,应由农户与受让方或承租方协商确定,流转的收益应归农户所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

▲立法“农地家庭承包”
  2002年8月29日,《农村土地承包法》的出台,自2003年3月1日施行。这标志着农地承包经营权及其流转权首次获得专门法律的保障,奠定了中国农地制度的法律框架。该法明确,农村土地承包关系要长期稳定,“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。
  该法规定,农村土地承包后,土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地,妇女与男子享有平等的权利;未经依法批准不得将承包地用于非农建设;国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。

▲从严控制农用地转用
  2004年10月21日,国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)。文件强调:“从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度”,“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央,盘活存量建设用地的权力和利益在地方”;在规划确定的建设用地范围外,“不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)”。
  该文件强调“保护和合理利用土地”,“省级政府应负主要责任”。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地,禁止城镇居民在农村购置宅基地。而“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。同时,鼓励“农村建设用地整理”,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
  该文件要求“完善征地补偿和安置制度”,完善征地补偿办法,妥善安置被征地农民,确保失地农民“生活水平不降低,长远生计有保障”。城市规划区的失地农民应该纳入城镇就业体系,建立社会保障。
  
▲土地政策参与宏观调控
  2006年8月31日,国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发(2006)31号)。“31号文”首次明确土地政策要参与宏观调控。该文件有三大核心:一是工业用地必须采用“招标、拍卖、挂牌”出让;二是土地出让金必须全额纳入地方预算,实行“收支两条线”管理;三是在规划的城市建设用地范围内,把城市规划范围内“农地转用审批权”由国务院下放到省级政府。
  同时,“31号文”强化了省级政府对全省农用地转用和耕地保护的监管责任,实行耕地保护“省长负责制”。 一旦本省实际用地规模超过年度用地计划,省级政府及其领导人就要被“问责”。

▲农地承包期满可继续承包
  2007年3月16日,全国人大通过《中华人民共和国物权法》,该法的进步在于把农地承包经营权和宅基地使用权定义为“用益物权”,也就是农民的财产权。但该法只是重复了《农地承包法》和《土地管理法》的相关条款,未能解决众所关注的农地承包权和宅基地使用权的抵押问题。
  该法规定,农地“承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。这为今后继续延长农地的承包权预留了空间,被认为是“有限的进步”。该法删除了原草案中“宅基地不能抵押”的条款,只规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。据立法者解释,之所以如此规定,主要是为将来“宅基地进入市场”留有余地。
  本刊实习记者张艳玲根据公开资料整理

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