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21世纪经济报道:宅基地流转后的一连串事件

贾海峰  2008年10月27日 08:49  21世纪经济报道

  从农民到居民,土地流转如何保障就业与社保?

  ·编者按·

  十七届三中全会提出,要对农村土地实行严格管理制度,加快宅基地换证确权工作,适度推进农村集体建设用地流转工作。《决定》中的相关表述是:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”。

  此前各地已经有很多宅基地换房试点地区,舆论预期这次宅基地换房能全国范围内制度化推开。而这次十七届三中全会上透露出来的态度,仍是谨慎推进。

  在宅基地流转方面,地方政府态度积极,天津极具代表性。天津市政府目前已经有了约11个试点地区,正在酝酿向国土资源部上报第三批试点。天津有很多城郊接合部和城中村,又有工业发展对土地的渴求,推进宅基地换房工作可解决工业发展缺地的问题。

  天津对申请试点的区县提出了很高的要求。同时农民对宅基地流转也有着自己的理解,从农民到居民的身份转换,已经成为宅基地流转试验中的新热点和新难点。

  津港公路28公里处,天津津南区八里台镇“宅基地换房”安置小区拔地而起。

  10月22日下午,八里台村农民马汉生望着这片近30栋楼的“示范小城镇”新区,心里很矛盾:搬还是不搬?如果搬了则要失去自己辛苦了十几年经营的小加工厂;如果不搬,则换不到那套100多平方米的商品房。

  八里台村与马汉生一样面临两难选择的村民还很多,在政策摸索和政府财政有限补偿的情况下,村民们是否参加“宅基地换房”工作面临两难。

        1 村民的心态

  天津市要求对民意调查要做到“三个100%”,其中就要求100%入户征求意见;村民100%签字同意。

  2007年4月,听说自己村子要纳入“宅基地换房”试点,马汉生打心眼里高兴,他听说别的区有这样的试点,村民可以用宅基地换到商品房,一想到那块4分地大的宅基地可以换一套价值几十万元的商品房,马汉生兴奋不已。2007年开始,包村干部开始陆续进驻村里,挨家挨户宣传政策,并开始评估每户村民家里的财产,村民要在自己家里的财产评估表上签字。

  这时候,马汉生发现“宅基地换房”没有自己想象中那么好。首先是他在宅基地上经营的那家小加工厂归属问题无法落实。马汉生从2001年开始做了一家小型紧固件加工厂,依附于八里台工业园,生意不错,每年都有几十万元的营业收入。

  试点办提出为他在新建的工业园里找一处地方安置他的小加工厂,但是进入工业园后除了需要缴纳工商、税务各项费用外,仅水电费就让马汉生负担不起。马汉生提出一次性给货币补贴,但是试点办表示拿不出更多的钱补偿。

  由于八里台村正好处于天津工业津南区工业开发区内,当地加工业很发达,诸如马汉生这样在自己家里做一个小型加工厂的村民还很多。

  八里台村位于津港公路旁,正是加工业和物流运输的集散地。就在八里台镇示范小区旁边,一所高标准的会所正在装修准备开业,对面正是八里台工业开发园区。此处房价已经达到3000-4000元/平方米,很多外来人口也都准备搬迁于此。

  关于宅基地价值的评估是村民争议较大的地方。按照试点办的意见,对主房进行“1:1”的商品房补偿标准,对配房等附属建筑物进行直接货币补贴,各个村补偿标准不一。大概评估价格是,配房补偿约500元/平方米,围墙约200元/平方米。

  按照这个补偿标准,马汉生一家获得一套70平方米的商品房和3万元的现金补偿。而马汉生的期望是,能获得一套130平方米的三居室,这样他就还要补交10多万元的房款。

  这些村民还希望借此机会变成“居民”,实现拥有商品房和城镇户口,但是试点办多数拿不出这些钱。项目开发前期资金都需要试点区财政和贷款来承担,而且项目后期是否能盈利仍是未知数,在此情况下,区县不敢对农民承诺太多。

  按照宅基地换房的工作程序,村民在正式接受入户财产调查之前,需要做民意调查,为了防止试点工作出现风险,天津市要求对民意调查要做到“三个100%”,其中就要求100%入户征求意见;村民100%签字同意。

  在工作动员期间,包村干部往往对村民承诺了过多的好处,但是宅基地换房政策真正执行起来却是由区里自行制定,而且是摸索进行,许多政策不明晰,这让很多包村干部的话变成了“空头支票”。

  天津武清区大良镇宅基地换房补偿工作一直是其他各个区县学习的榜样,该区新农村试点办张殿阁表示,该试点办也是实行主房一比一换商品房的政策,配房给现金补偿,新房中超出置换面积的部分,按不同的房型面积定价卖给村民:80-100平方米的房子每平方米按680元价格计算;80-100平方米的按780元/平方米计算;100-120平方米的房子按980元/平方米计算。

  如此一户主房只有70平方米的农民,加上补偿款,就能得到一套100平方米的商品房,在比较好的政策补偿下,村民参与积极性比较高。

  但区县财政承受能力也不一样,大良镇试点“基本上不赚钱,区财政还要投入一部分”,其他几个区县的试点多数难以像大良镇一样给予如此高的优惠政策。

  一面是区县财政补贴的力度难以再提高,另一面是参与宅基地换房的村民认为补偿标准不够,加之与周边试点地区的攀比,村民心态更难平衡。

        2  政府的难处

  小站镇村民提出的最大条件是要求给城镇居民一样的社保,并一次性给予一笔补偿金,以使将来生活有所依靠。

  从八里台镇出发,沿津港公路再走10公里就到了小站镇试点,这里试点工作开展较早,第一期参与宅基地换房村民已经开始了分房子。

  在宅基地换房的工作站,这里基本都是镇上派来的工作人员,由于村民换房工作推进缓慢,负责此项工作的人都被要求下村逐户做思想工作。

  小站镇属于加工业发展较早的城镇,工业经济发达。

  小站镇土地站一位工作人员表示,由于该地区工业经济发达,参与宅基地换房的村庄基本上都成了“城中村”,这些村庄村民产业更加多元化,光靠租房收入就不少,这些地方推行宅基地换房政策,村民的补偿标准要求更高。

  当地村民提出的最大条件是要求给城镇居民一样的社保,并一次性给予一笔补偿金,以使将来生活有所依靠。

  天津东丽区华明镇试点就是将宅基地置换出来的房屋做了产业园,区政府财政充裕,自2006年开始每年财政补贴2000万元给村民上社保,基本上使村民失地后可以获得每月500元以上的养老保险金。

  但是其他各个区能效仿华明镇的不多,提出给农民上社保的更少。即使武清区大良镇试点,也提出了农民置换出来土地以后,保持农民身份不变,仍旧承包原来的土地务工。而武清区南北辛庄由于已经包含在了城市规划区域内,因此实现了农民身份直接转为居民,农民都获得了城镇居民身份和社保。

  上述小站镇试点办人士说,确定的宅基地换房试点往往是城郊接合部,这样的地区土地才有置换价值,但是城郊接合部往往土地价值很高,村民要求置换条件也高,这使区县政府在财政承受上面临困难。

  试点办的工作人员表示,当下最难的还是村民的思想工作。

  “一个村里往往都是亲戚或者熟人,某一户突然的反悔,可能导致整个村村民都反悔,这个试点就必须停止。”八里台镇政府一位负责人表示,目前政府层面对于宅基地流转并没有给予明确的政策,各个试点都是摸石头过河。由于土地流转试点工作高度敏感,试点办在制度建设上只好“或左或右、左右调整”。

  上述八里台镇政府有关人士说,虽然宅基地换房对村民是个好事,但是“好事难做”的道理在农村工作中十分明显。

  宅基地换房不仅仅是农民一个居住地的变化,农民变为居民,不仅其生活配套、社会福利等环境要发生变化,农民的生活习惯等众多特点也需要发生改变。

  例如,大良镇在房屋设计上帮村民设计了工具房等系列配套设施,为了避免村民在楼房生活环境中的失落感,还要不断放电影,该镇负责人对记者表示,宅基地换房工作只是一个开始,后续的新村民管理、新农村建设等诸多工作都会随之而来。

  几乎所有的试点一线工作人员都反映,希望政府将宅基地换房政策作为一个系统工程来推进,尽快出台配套政策,避免地方试点摸索中出现反复和错误,同时也为基层农民工作提供各方面的支持。

       土地价值几何?

  当前农村土地真实价值还没有实现,一些试点宅基地换房的地区只是土地低级流转形式。

  实行宅基地换房后,村民就业等生活问题如何解决,这是个无法回避的问题,但是采访中,多数试点都对此问题难以解答。

  大良镇等早期示范点对村民安置问题做了一些制度性的安排,大良镇的方式是在新建村民居住点附近规划了一个2200亩的工业园区,用于发展电子、加工业等劳动密集型产业,用来安置搬迁来的农民。而后蒲棒村有一湿地,准备在该村建设一个休闲度假地,用旅游收入安置农民就业和补偿开发投入。

  然而其他试点地区人士多表示,试点暂时还未考虑农民以后生活问题。试点办最大的工作是说服村民签署宅基地换房协议,然后一户户搬到政府给建设的新楼房中去,至于农民后续的生活问题,无力统筹。

  国家发改委小城镇发展中心一份调研报告指出,城乡建设用地增减挂钩试点工作对推进小城镇建设作用很明显,但是也有很多问题值得关注。例如,农民进城后生活成本会提高,如果就业人员收入水平不够,则整个家庭仍旧会面临生活困难问题。

  如果宅基地换房不能解决农民户口、社保等问题,在没有给村民规划好“后路”的情况下,宅基地换房工作在部分地区陷入困境。

  宅基地换房当下能给村民带来的只是一套房子,由于配套政策没有完善,农民呢是否可以依靠宅基地换到城市居民身份和社保仍是个未知数。农民手里的宅基地到底值多少钱,否能实现其价值,是宅基地流转的重要条件。中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为,当前农村土地真实价值还没有实现,一些试点宅基地换房的地区只是土地低级流转形式。另外,农民对土地价值的认知并不清晰,在土地流转谈判中,农民处于弱势地位。

  除了这些客观条件外,上述专家分析说,此前舆论对农地改革期许很大,其流转的必要性也很清楚,但是这次农地制度改革毕竟与当年家庭联产承包责任制改革的背景不同,当时是解决一个吃饭问题,如今农地对农民财富的影响还没有直接显现,也就是说,仍旧缺乏一个内在爆发力。

  实际上,利用产业园等项目来做宅基地换房的补偿回报比较慢,地方政府喜欢直接将宅基地换房置换出来的建设用地直接做房地产开发,也能帮助地方政府弥补宅基地换房投入的财政成本。

  八里台镇新建的示范镇小区临街两栋楼均为20层左右的高楼,建筑设计等与商品房无异,足以让附近的商品房相形见绌。

  八里台镇宅基地换房安置小区采取开发商运作制度,区里负责招有实力的开发商来做小区建设,前期开发商要垫付一定的费用,至于开发商的回报如何实现,当时试点办人士均表示不知情。

  天津市武清区新农村办张殿阁向记者介绍,武清区几个宅基地换房的试点所建设的住房均有房产证,为正规的商品房,其可以上市流通。

  有专家分析,武清区的做法是给村民的房屋当作经济适用房出售,这或许是其他试点地区借用置换出来的集体建设用地搞房地产开发的一条路径。

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