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重庆农地流转前夜:谁享受土地增值收益蛋糕?

  2008年10月27日 17:00  21世纪经济报道

农村建设用地指标入市的“重庆通道”

10月23日下午,41岁的屈胜芳弯身在地间拨弄荒草。她的身下,是昔日的老宅和池塘——它们现在都成了耕地,栽满深秋的作物。

屈胜芳是重庆江津区李市镇孔目村六社村民。和该区许多农户一样,她的宅基地复垦为了耕地,但她可能不知道,她的这些宅基地被复垦后,已经以另外一种形式,“转移”到了该区或者整个重庆的某个工业园内。

因为,这里是重庆综改区的试验田。试验的核心是农村建设用地流转。

而从去年8月至今年9月,江津区展开了首期流转试点,计有4000多亩农村建设用地经规划整理,复垦为耕地,进而置换为城市建设用地指标。

重庆计有15区县在开展同类的试点。而随着重庆农村土地交易所的推进,重庆市政府已确定将这些土地指标全部推进交易所平台,在全市范围内进行置换。

这意味着,屈胜芳的那些宅基地复垦为耕地后置换出来的指标,将有望通过这个农村土地交易所,跨过江津区,被流转到其它区——尤其是中心城区那里。

跨区流转,正以前所未有的力量,重新构建重庆——这个正在迅猛崛起的西部重镇的农地交易新生态。

江津试验

从2007年9月至今年8月,江津区在重庆市率先开展了农村集体建设用地的置换试点。截止到目前,重庆共有15个区县进行类似的尝试,其中江津的规模最大。

指导试点的纲领性文件,是该区于2007年9月颁发的《农村集体建设用地置换管理工作试行意见》。

第一步是将农村建设用地复垦为耕地,范围包括农民宅基地、废弃的工矿企业用地、公路等。这之前,全区已完成了土地利用总体规划的修编工作,在此基础上,以镇街为单位,编制了25个农村集体建设用地复垦整理项目,规划整理集体建设用地4806亩,涉及地块3586个。

首期复垦点大多选择的废弃的宅基地。在孔目村六社新龙湾点,列为首期的两户人家,房主均已搬离。一户就是屈胜芳,因为暴雨,房屋受损,全家五口人于2008年3月搬迁到孔目村中心场的娘家;另一户马兴全,离乡经商已10年,并在2007年12月举家定居重庆壁山县。

据江津区国土局统计,一期复垦,全区新增农用地面积4160亩,其中耕地面积2781亩。而屈胜芳家有320平方米宅基地,加上580平方晒坝和700平方其他用地,共计1600平方,复垦为2.4亩耕地。马兴全家的宅基地面积150平方,复垦耕地面积为2亩。

江津市国土局介绍,被拆除的房屋和建设项目用地,均按征地标准补偿。参加宅基地复垦的农户,可持宅基地复垦证,在新村居民点按成本价(每平方600元到 700元)购买一套住宅,并享受20%的优惠。宅基地所复垦的耕地,归村集体经济所有,由原宅基地业主拥有承包经营权。

置换出的建设用地指标,由区政府统一调派,主要作为农村新居工程、集镇建设、和中小企业用地。如珞璜镇,复垦宅基地289亩,区国土部门审查下达了建设用地指标142 亩,利用这部分指标,修建农民新村2处,占地7亩,另中小企业用地30亩。江津区国土局统计,至8月底,全区已审批使用置换建设用地33宗185亩。

打开建设用地指标增加新通道

江津区李市镇国土所所长周思恒这一年间,领过无数人参观孔目村六社新龙湾复垦点,包括各区县取经者,或前来调研的市内外官员及学者。那里宅基地返耕后所形成的连片绵延的田野,颇为壮观。

搞了十几年农村土地工作的周思恒认为,现在探索建设用地流转,达到了优化城乡土地资源配置的目的,亦增加了耕地保护力度,流转收益也使农民生产生活条件得到改善,应该是农村发展的一大方向。

他同时也承认,由于这一改革涉及许多深层次矛盾,不可能一蹴而就。

国内已有众多学者及官员指出,“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”为核心的集体建设用地流转,其实质在于解决城市建设所需土地。

这也是江津推行土地改革的重要动力。江津位于重庆“一小时经济圈”核心圈层,是该市重点打造的区域中心城市。随着其发展不断提速,有限的用地计划,成为其发展瓶颈。

区国土局人士介绍,江津规划的现代农业园区,已成功引进恒河果业、瑞恩农业、德国亨嘉等26家企业入驻,这些企业入驻需要成片的、成规模的土地。农用地可以通过土地流转予以解决,但园区基础设施及非经营性设施的建设用地,由于土地指标有限,很难保障。

此外,江津市政府今年确立了打造千亿工业强区计划,其招商引资的大量企业,受限于土地指标的限制,面临签约后无法落地的局面。

而在农村,大量土地、宅基地闲置。据统计,2006年江津区38.97万农户中有23%的农户完全放弃了农地耕作,近60%农户的家庭收入以非农业收入为主体。

江津区国土局统计,2006年全区农村居民点用地33.68万亩,农村人均宅基地占地达198平方米,高于国家标准人均150平方米上限。若将人均宅基地减少至国家规定的150平方米以内,就可以腾出土地8万余亩。

农村土地交易所的新空间

不过,目前来看,江津的上述建设用地指标交易,还只是在一个区内进行流传。不久的将来,这个指标的置换范围不再限于项目区域,而是在全市范围内实现农村建设用地的流转。

这要归功于重庆正在紧锣密鼓筹划的农村土地交易所。它的主要交易品种是农民宅基地、乡镇企业用地、村落公用地等农村集体建设用地,经过复垦整理并严格验收,置换出的建设用地指标。

这意味着,本文开头提到的屈胜芳们的宅基地复垦还耕后置换出的农村建设用地指标,将通过这个交易所,像买卖股票一样,在全市公开、透明地交易。

农村土地交易所是重庆进行统筹城乡综合配套改革而向国务院申请的重要政策之一,重庆市政府已在今年4月向国务院递交了申请。重庆市国土局人士表示,目前具体操作方案已在拟定之中。

同时,交易所建立的一些前期准备工作,也已部署至基层。江津市国土局证实,由于全市土地指标都要纳入这个交易所交易,按市政府的要求,现在的土地指标置换工作已暂停,而二期复垦如何启动,也要待相关政策落实后才能确定。

江津对土地指标进入交易所,表示出积极的期待。该区国土局一位官员称,现在的农村建设用地流转,的确需要在一个更系统的机制下进行完善。

重庆市政协常委、西南大学教授邱道持表示,江津等区县的模式,最大的特点是政府强力推动,行政色彩浓厚,而农村土地交易所将更着重市场对资源的配置。

江津模式全程均由政府兜底。首先是经费。李市镇国土所所长周思恒算了一笔账,还耕复垦,政府复垦土地的成本,包括劳动力、安置补偿、新居建设配套设施完善,每亩在4万元到5万元左右。

李市镇一期复垦面积为148.32亩,花费近400多万。“这些钱现在还没完全回收。”周思恒说。而农村地块广袤,要更大规模推进土地复垦,这样的机制显然难以为继。

其次,政府投入巨大成本,为回笼资金,自然也主导了指标流转、定价及收益分配。“输赢都是政府的事。”一位村干部称,这虽然让农民不用承担建设用地流转的风险,但也会影响到农民流转的积极性。

而农村土地交易所建立后,“将有利于推进多元化投资主体参与集体建设用地复垦,逐步建立政府、农民和投资者的利益平衡机制,充分调动各方面的积极性。”邱道持说。

而对于整个重庆来说,还有着更大的构想。重庆市国土局统计,国家每年下达重庆的用地指标是100平方公里,但重庆的实际需求是300平方公里。正是这种背景,促使重庆酝酿了设立农村土地交易所这一解决之道。

农民或参与土地流转收益分配

重庆正在为大规模的土地指标交易做准备。

重庆市政府一位高层表示,土地以指标形式,通过土地交易所公开交易,实现农村集体建设用地的远距离、大范围置换,提升农村特别是偏远地区的土地价值,促进农民增收和改善农村生产生活条件。

不过,江津区一位村民反问:“土地价值提高了,我们会得到更多好处吗?”

重庆市政府官员表示,在土地交易收益分配环节,对于不同形式的农村土地交易,交易收益按不同的比例在农民和农村集体经济组织之间分配,农民获益最高的比例可达到100%。农村集体经济组织获得的土地收益,主要用于农民社会保障和新农村建设等。

“这样的话,即使是偏远地区的农民,也可能在土地交易中参与差额的分配。”当地一位专家乐观地说。而且,农民还可以委托当地代理机构向土地交易所提出出让申请。

而从当下来看,周思恒表示,农村土地进入交易所进行流转,为农村建设筹集了资金。农民虽没有直接参与土地指标收益的分配,但政府为农民集中居住区免费配套了生活基础设施,极大改善了农民的生活条件,而下一步,亦会进一步投入农田基础设施,改善农业生产条件,可算是“隐性分配”。

而主推重庆农村土地交易所的重庆市副市长黄奇帆则为那些在城市的农民工设想了一个更为理想的状态:当农村宅基地、基本用地退出时,农民能得到一笔可观的钱,这笔钱多一点的可以在城里买个中低档房子,少一点的至少可以在城里租个廉租房。“如果这个目标实现了,那么农村土地交易所就可称得上突破式的改革。”

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