首页 | 学科·学界 | 社会现象 | 文章·争鸣 | 读书 | 学者家园 | 文献服务 | 数据服务 | 中心网刊 | Blog | WIKI | 网上调查 | 社会论坛
  当前位置:社会学人类学中国网 >> 社会现象 >> 焦点评论
“首届城乡土地制度改革滨海新区高层论坛”发言全文

  2008年10月28日 09:09  人民网

[编者按] 2008年10月24日(星期五),人民网强国论坛走进天津,参与了国土资源部和天津市人民政府联合主办的“首届土地制度改革滨海新区高层论坛”。论坛主题为围绕统筹城乡发展,探讨我国土地制度改革方向,完善土地管理制度。国土资源部、天津市人民政府主要领导,全国土地及相关领域权威专家,国务院有关部门代表,上海浦东、成渝、长株潭、武汉等综合配套改革试验区及其他相关示范区负责人,各省(区、市)和计划单列市国土资源厅(局)负责人,中央权威新闻媒体有关负责人,相关典型地区地方政府或国土资源部门代表等出席了论坛。人民网进行了现场图片、文字直播。

[鹿心社]:各位来宾各位听众大家上午好,今天国土资源部和天津市共同举办首届城乡土地管理制度论坛的主题是全面归户总结改革开放30年来的土地管理制度历程和经验,深入学习贯彻党的十七中全会精神围绕大会城乡统筹发展,实行最严格的耕地保护和节约用地制度,探讨进一步深化我国城乡土地管理制度改革,特别是健全严格规范的农村土地管理制度,加快构建保障和促进科学发展的土地管理新体制、新机制。
  出席论坛的领导和专家有:
  国土资源部部长、党组书记,国家土地总督察徐绍史同志
  天津市委副书记市长黄兴国同志
  中央财经工作领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文
  天津市委常委、滨海新区管委会主任苟利军同志
  天津市副市长熊建平同志
  出席我们论坛的有关领导专家还有国务院发展研究中心党组成员蒋省三同志
  著名经济学家北京大学中国经济研究中心主任周其仁教授
  著名经济学家、中国经济体制改革研究基金会秘书长、国民经济研究所所长樊纲同志一会赶到。
  中国人民大学农业与农村发展学院院长、三农问题专家温铁军教授
  出席我们论坛的还有国内有影响的经济社会农村领域的著名专家学者。
  下面首先请天津市委副书记、市长黄兴国同志致辞,大家欢迎!

天津市委副书记、市长黄兴国致辞

【黄兴国】:尊敬的各位专家、朋友、同志们,由国土资源部和天津市人民政府共同举办的首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛隆重开幕。首先我代表张高丽同志,代表市委市政府给国土资源部等国家各部委的领导,各位专家学者,各省市负责同志长期以来给我们天津的大力支持和帮助表示衷心的感谢,对各位的到来表示热烈的欢迎。(掌声)

前不久胜利闭幕的党的17届三中全会做出了推动农村改革发展若干重大问题的决定,其中的农村土地制度改革是一项重要决策,是这次全会讨论的一个热点,也是这次全会当中改革创新的一个亮点。全会全面总结了我国改革开放三十年来土地制度改革的经验。开拓了新形势下土地改革制度的新思路、新措施,对深入落实贯彻科学发展观,全面认真贯彻落实党的十七届三中全会精神,深化土地管理制度改革,具有十分重大的意义。这次会议,在天津滨海新区举行,将对优化我国土地利用结构,改革土地管理方式,创新土地管理机制,节约利用土地,保护耕地资源等将发挥积极的影响。我们要认真地听取各位领导和专家的指导意见,加强各方面的交流,还要认真学习兄弟省市的先进经验,解放思想,创新思路,努力在土地管理改革上取得新的成果。

改革开放30年,天津国民经济健康快速发展,城乡面貌发生了显著的变化,社会事业全面进步,民计民生明显改善。全市生态总值最近五年年均增长15%,去年人均生产总值突破6000美元,今年GDP1-9月份,增长了40%利用外资今年到9月份13%,农民省市居民的人均收入增长10%以上,单位GDP内能耗下降了7%,这个数字显示是92年以来最好的。在当前的经济发展正处于关键时期滨海新区开发开放纳入到国家总体发展战略。今年,胡锦涛总书记到天津视察工作,提出了两个走在全国前列,当好一个排头兵。这为滨海新区贯彻落实科学发展观,提出了要求地天津在经济发展又好又快的,走在全国的前列。在改善民生,促进社会和谐方面,走在全国的前列,为天津发展指明了方向。目前,全市上下正按照市委确定的“一二三四五六”的奋斗目标和工作思路,干事创业,加快发展,形成了滨海新区龙头带动,中心城区全面提升,各区县加快发展三个层面联动协调发展的新格局。

我们圆满完成了协办北京奥运会任务,成功举办了夏季达沃斯论坛,京津城际快速铁路、京津高速公路等一批城市基础设施相继投入使用,中新天津生态城正式开工建设,空客A320系列飞机项目正式投产。今年前9个月,天津地区生产总值增长16.4%,经济社会实现了又好又快发展。

天津滨海新区的发展,始终得到党中央、国务院的高度重视,前不久,家宝总理来滨海新区视察,再次提出殷切希望和新的要求,国家各部门也给予了大力支持帮助。国土资源部具体指导滨海新区土地管理制度改革工作。下一步,我们将在创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式,改革农用地转用和土地征收审批制度,建立征地补偿和被征地农民安置新机制,改革集体建设用地土地使用制度,为推进滨海新区开放开发提供土地资源保障,为全国土地管理制度改革探索新路,作出示范。最后,预祝本次论坛取得圆满成功!谢谢大家。

[鹿心社]:谢谢黄兴国市长,下面请国土资源部部长徐绍史同志同志致辞。

国土资源部部长徐绍史同志同志致辞

【徐绍史】:尊敬的黄兴国市长,各位领导、专家学者、同志们,上午好!  不久前,胜利闭幕的党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,《决定》紧紧抓住了农村改革发展这一我国经济社会发展和改革开放的关键环节,作出了战略部署,其意义重大,影响深远。

国土资源部和天津市人民政府共同举办“首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛”,诚挚邀请各位领导、专家学者和同志们参加本次论坛,主要目的就是回顾和总结改革开放30年来土地管理制度改革,特别是农村管理制度改革的经验,深刻领会十七届三中全会精神,进一步解放思想、改革创新,深入探讨我国城乡土地管理制度,特别是农村土地管理制度的改革创新,加快构建保障和促进科学发展的土地管理新机制。

出席论坛的领导、专家学者和同志们,在宏观经济、城乡统筹、三农问题,土地管理制度改革和创新等领域都颇有建树,你们的精辟见解对土地管理制度的改革创新将会起到很大的启发和促进作用。

在此,我代表国土资源部对各位领导专家学者和来宾表示热烈的欢迎,对你们给予论坛的热情支持表示衷心的感谢!

今年是我国改革开放30周年,纵观这一历程,我国土地管理制度特别是农村土地管理制度的改革在持续不断的探索和推进,并极大的促进了农业生产力的解放和发展。30年前的改革开放始于农村,又始于农村土地管理制度的变革,1978年安徽小岗村实行包产到户,经过一些年的探索,形成了以联产承包经营为基础,统分结合的双层经营体制,形成了农村基本经济制度。我国农民的这一伟大创举,极大的解放了农业生产力。

1992年,中央明确土地承包15年到期后继续延长30年不变,并鼓励积极探索土地经营权流转等一系列改革,随后修订《土地管理法》,确立了土地用途管制原则,出台了《农村土地承包经营法》,以立法的形式确定了农村基本经营制度。这些举措既保证了农村土地管理制度基本稳定,又进一步促进了改革和创新,推动了农业生产力的发展。

2003年后,国务院相继出台了三个重要文件,要求严格土地管理、严把土地闸门、坚守耕地红线、节约集约用地。同时,各地也在土地承包经营权流转,集体建设用地流转,耕地补偿机制完善等方面进行了有益的探索。近几年,国家批准设立了一批综合配套改革试验区,国土资源部超前部署,及时跟进,主动与综合配套试验区的省市政府签署了合作协议或备忘录,围绕耕地保护新模式,土地利用新机制,权益保障新举措,共同探索城乡土地管理制度的改革和创新。目前,各类试验区正在发挥先行先试的优势,探索和积累经验。

在新形势下,党的十七届三中全会作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,将土地管理制度改革作为农村改革发展中的一项极为重要的任务。我们一定把国土资源工作特别是土地管理制度改革放到经济社会发展的全局中去思考、谋划和跟进,充分认识土地管理制度改革的重大作用和意义。

党的一系列文件和政策特别是十七届三中全会作出的决定指明了我国农村土地管理制度改革的方向和重点。当下,最关键的是要准确把握精神实质,积极探索改革路径,稳步推进各项改革。

第一,准确把握三中全会关于农村土地管理制度改革的主要精神。一是健全严格规范的农村土地管理制度,坚持产权明晰、用途管制,节约集约、严格管理的原则。二是要坚决落实两个最严格的制度,就是要落实最严格的耕地保护制度,坚守18亿亩耕地红线,落实最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地规模。三是土地承包经营权流转要在依法、自愿、有偿的原则下做到三个“不得”,不得改变集体土地所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民承包权益。四是明确征地制度改革的方向和要求,严格界定公益性用地和经营性用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。五是逐步建立城乡统一的建设用地市场。六是抓紧完善相关法律法规、配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。

第二,积极探索特别是各类综合配套改革试验区,要探索推进土地管理制度改革和创新。要按照三中全会决定关于规范推进农村土地管理制度改革的要求,从实际出发,创造性推进各项改革试验工作,特别是要以各类综合配套改革试验区为载体。在增强宏观调控能力,落实耕地保护目标,提高保障发展能力,规范国土开发利用秩序,保护群众合法权益的前提下先行先试,积极探索国土资源管理制度和土地管理的改革和创新。当前,重点是建立健全耕地保护,节约用地的约束机制和激励机制,推进农村土地确权登记颁证,严格规范承包地流转和集体经营性建设用地流转,严格宅基地管理,建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场,规范推进征地制度改革。

通过各类试验区的改革创新,形成耕地得到切实保护,各类用地得到基本保障,土地资产效益得到充分体现,农民权益得到有效保护的土地管理新格局,形成保障和促进科学发展的土地管理新机制,为全国创造鲜活经验,提供典型示范。

第三,稳步推进,着力规范和完善相关法律法规和政策制度,各项改革都必须统筹谋划,整体设计,积极探索,稳步推进。

推进农村改革的进程,实际上是一个不断解放思想、制度创新的过程,贯彻落实全会精神,必须推进制度创新,就是要把符合生产力发展要求,符合现行法律法规,行之有效的做法予以规范,并以制度的形式确定下来;对于突破现行法律法规但又符合客观实际,能够促进生产力发展的做法,通过调整完善相应的体制、机制、法制加以肯定。在耕地保护,集体土地流转,建设用地增减挂钩,农村土地确权登记颁证、节约用地,土地市场等重点领域,都需要随着形势的变化和发展,进一步规范和完善相关法律法规和配套政策,积极、有序、稳步的推进土地管理制度改革。要把改革的成果及时上升为法律法规,特别是要加快《土地管理法》和《矿产资源法》等配套法规的修订,并做好与其他法律法规修订的协调工作。

贯彻落实三中全会精神,关键是要行动起来,土地管理制度改革是一项系统工程,不可能一蹴而就,难度很大,任务艰巨。我们希望通过举办这个论坛,诚恳的问计各方,问计群贤,问计在座的各位领导、专家学者和同志们,恳请大家为做好城乡土地管理制度改革这篇大文章敞开言论,奉献才智。

再一次为各位的光临表示衷心的感谢,热切期待各位专家的精彩发言,预祝本次论坛圆满成功,谢谢大家!

三中全会精神和土地管理制度改革要点

[主持人]:非常感谢黄兴国市长和徐绍史部长的致词。下面就是专家和主题的发言环节,首先有请国务院发展研究中心党组成员蒋省三同志发言。他是国务院发展研究中心土地课题组的牵头人,在我国许多地区做过实地调查,为我国的经济结构转变、土地制度、外来劳动力的需求,发展企业的改革财政体制,金融体制和政府对经济的调控等问题有深入的研究,出版有《土地资本化与农村工业化海南发展模式》等著作。下面我们欢迎!


  【蒋省三】:各位领导、各位专家、各位来宾大家好!   围绕今天我发言的题目我将讲三个问题:第一个耕地问题,贯彻三中全会精神;第二为推进完善土地制度改革;第三贯彻落实三中全会精神,深化土地管理制度改革任务艰巨。

第一,实现农民土地权益的全面保护是贯穿决定的主线,如果说30年前十一届三中全会开启了农村土地权益在农用地的保护,那么,十七届三中全会提出农地非农转用保护,这两个三中全会精神相互呼应,上下连贯,形成了具有历史意义的篇章。这些成果,来之不易,作用非凡。

国家文件明确指出,必须保障农用地,始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为一切工作的出发点、落脚点,坚持“以人为本”,尊重农民意愿,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题,保障农民政治、经济、文化、社会权益,这是五大原则。

这充分反映了党中央、国务院对下一步农村改革发展中尊重和保护农民权益的高度一致,集成了十七届三中全会尊重和保护农民土地权益为主线,深化土地制度改革的基本形势,切中了当前工业化城市化过程中由土地利益引发的社会问题的要害,体现了以改革促发展的时代精神,为深化土地制度改革提供了明确的指导思想。

十一届三中全会开启了家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制,经过出台这一系列的法律政策和保障,赋于了农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现行土地承包关系要保持稳定并长久不变,提出要长期稳定。十七届三中全会也提出了八个字“保持稳定、长久不变”,我觉得从时间上来讲比“长期”从形态上强调了不变。所以,我可以这么说,农地农用的农民权益的保护,到现在为止已经进入了一个全面保护的阶段,但是,农地变为建设用地的过程中,对农民权益的保护,是相当薄弱的。

农村改革目标任务中提到2020年农民人均收入要比2008年翻一番,任务是相当艰巨的。这些年农民收入有了较大的提高,但是城乡收入的差距在继续拉大。

所以,三中全会把土地非农的农民权益的保障列入了改革的一条红线,这就体现了中央对农民收入的提高,放在了一个很重要的位置。

土地问题的根源就是农民土地权益的保障问题,所以解决农村问题要解决土地问题,而土地问题又要着重解决土地非农化过程中农民权利的保护问题,使农民能够以土地的权益来分享工业化产业化的成果,而不是拿走了地、排斥了人。农民一旦与土地分离,就不能与城市化和工业化的成果相联系,这到了该改的时候了。今后的指导要变为以产权为基础、以市场为导向、以法律为保证,集规划科学、用途管制、管理监督为一体的管理模式,这是我今天第一的话题。 第二个问题,《决定》为推进和完善土地制度提供了新的契机。《决定》全面科学地提出了健全严格规范农村土地管理制度的基本原则就是16个字叫做“产权明晰,用途管制,集约节约,严格管理”。它的意义在于把产权管理作为土地管理的重要内容,确定为土地管理的内容。这一点非常重要,为了将产权管理从源头上落实,《决定》强调搞好农村土地的关键工作,以确保农民对承包土地的使用收益的权益,明确了集约节约利用土地的原则,提出了两个最严格的土地管理制度:一个叫最严格的耕地保护制度——坚守18亿亩耕地红线;一个是实现最严格的集约用地制度,叫做从严控制城乡建设用地的土地规模。

第二点明确提出征地改革三原则:一是严格界定公益性和经营性建设用地的原则,从严格遵循按公益性用地征用土地。 二是同地、同价、同额补偿的原则。三是全面保障农民利益。对被征地农民的安置从过去强调生活水平不下降,改为就业保障、社会保障、医疗保障三位一体的政策。第三,宅基地制度完善和管理列入议事日程,并提出规范性意见,决定为完善农村宅基地制度,严格宅基地管理法,依法保障农户宅基地提出了意见。宅基地符合规划纳入用地指标以后,要优先满足。其政策的基本是保障农民宅基地权益,防止地方政府利用村庄改造等扩大建设用地,突破指标管理,同时也防止建设用地国有化趋势。第四,明确提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场,为农民集体建设用地进入市场,合法流转,以土地权益分享工业化城市化成果提供通道。一是在土地利用规划确定的城乡范围外,经批准占用的允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益,非常有利。农地转为非农建设用地,并且征为国有的唯一通道的局面已经被打破。二是通过建立统一可行的机制转让依法取得农村土地,提供了合法的平台大大增加了农民的土地财富效应,使农民更加珍惜,充分保障土地承包权,但是对依法取得的农村集体建设用地在规划的前提下的与国有土地享有平等权利,打破了按所有制批准建设用地进入市场的制度化障碍。

最后一个问题:贯彻落实三中全会精神,深化土地制度改革,任务艰巨。一是如何对待土地利用规划确定的城镇利用用地范围内农民的建筑。范围之外可以依法获得,那么范围之内的怎么办?我们没有讲过这个问题。按现行法律从1982年宪法规定城市土地属于国家所有,那么农村集体土地转为城市建设用地不仅现存的全部城市土地属于国家,而且凡是要城市化的土地也全部属于国家,因此城市向郊区推进向农村土地推进,由农村小城镇和郊区形成的新城区,这种建设用地的国有化趋势应该从现实讲,沿海发达地区农民集体建设用地早已大量存在,土地租金成为农民和集体的重要收入来源。但是全部转为国有地农民集体太难了,我们在东北调查的时候,很多农民都讲,我们可不可以把原来被征的土地买回来。他们要把原来的土地再买回去!一些沿海城市对这些问题感到非常忌讳。早在1981年人大常委会讨论时,对农村土地究竟收为国有还是保存现行的土地制度进行了讨论。有人认为,农村土地已经不是农民私有了,干脆收为国有,作为国家建设用地掌握在政府手里。这场讨论在1981年是非常激烈的。经过反复讨论最后在宪法确立了两种土地所有权,这场讨论的本意就是要确实的维护土地的两种所有制。

农村集体建设用地进入市场以后,政府指标管理面临的挑战,某省现有的耕地保有量已经在减少,而建设用地规模已经突破了原有的控制,那么要实现2011年GDP 4万亿的指标他们平均每年需要新增用地41万亩,而2007年国家下达给他们的任务规定是4万,全国耕地严守18亿亩的红线之下,用地指标只能减不能增,怎么办?就在存量上找出路,集体建设用地占去了半壁河山。一些地级市”十一五“纳入的物业改造就有18万亩,其中绝大部分是农民集体的用地。这个18万亩是该市用地指标,作为集约节约用地提出这么一个原则,我觉得是非常正确,尤其是在发展地区,他们已经进入了盘活存量发展推进发展方式的转变,但是这些大量的农村集体旧物业、旧厂房等建设用地存在着大量未完善用地手续的问题,涉及到不同建筑地块之间的通道、边角地。这里面还存在历史问题,早在《土地管理法》颁布以前就利用了空闲的土地改造厂房,当时就不存在农地办转用手续。这三类土地占多少呢?在旧厂改造就占到35%,相当大的比例!如果不对这些土地按现行法律形势改造将难以推进,补办手续要占用地区用地指标,这是我们调研中发现的两难问题。 因此政府因为政府自身的招商引资占地的指标还不够,再增加农村集体建设用地来占我的指标资源,难度是比较大的。所以我说到底这个指标将来给谁,不管谁孰先孰后,孰轻孰重,全看政策。第三个小问题,严格管理农村宅基地政策的刚性与制度空间的矛盾,亟待出台相关政策和办法,这是回避不了的问题。

从法理上讲,用益物权是对不动产使用收益的权力,农户宅基地使用权作为用益物权,从法理上不应该排除或者不应该完全破除,但是在现阶段我们的法律规律以满足广大农村深层需要,以收入为目的物权体系,这是我国目前宅基地使用权作为用益物权的形成。那么今后,使宅基地使用权作为用于物权如何完善,成为探索和改革的重要问题,广大农民要求将自己的住房连同宅基地一起由资产变为资本,这个呼声是比较强烈的,地随房走,房地不分,农村宅基地改革还处在探索和改革之中。另外,宅基地变为农村建设用地后,该建设用地是允许流转的,那么是不是味农民宅基地流转留下了制度空间呢?大家问的比较多的问题,这些问题,都得不到回答和解决。动用农村宅基地的情况,也难以避免以农村城镇化与开发商联手利用宅基地进行房地产开发的问题,因此尽快出台农村宅基地相应的政策和办法,以维护农村宅基地用地权迫在眉睫,我的发言完了,谢谢大家!

土地改革要确保粮食安全和农民权益

[鹿心社]: 非常感谢蒋省三同志的发言。接下来发言的是中国人民大学农业农村发展学院院长温铁军教授。温铁军教授先后任职于国务院发展中心联络室、全国农村改革实验办公室、中国人民大学农业与农村发展学院。对我国三农问题有广泛的研究,是中国宏观经济研究基金会常委,其主要著作有《中国农村基本经济研究》,温教受今天发言的题目是《土地改革要确保粮食安全和农民权益》。有请温教授!

【温铁军】:谢谢大家。

想说的第一个观点是土地征占和改革开放以来的宏观政策。我们也看到80年代以来已经有过三次叫“圈地”运动也好或者叫土地大规模被征占也好,每次都和宏观政策的变化高度相关。第一次可以归纳为叫依地兴起,第二次归纳为叫依地生财,第三次归纳为叫以地套现。

1984年第一次出现大规模的农地转为非农用地,当时出台了财政分级承包,于是出现了地方工业化的高潮。在短缺经济条件下一方面是缺资金。于是乎,当时农村乡镇企业为主的工业化就是在相对比较资金短缺的条件下,把农村的劳动力要素和土地要素转化为乡镇企业创办投资。

当年,我们搞调查研究的时候出了一个很好的报告,对200家大型乡镇企业做的调查,报告覆盖指出了乡镇企业收益和乡镇企业的资产的来源是特别的土地的收益,尽管土地农转非的规模非常大,在全国非常普遍的但是没有引发冲突,主要原因是这次土地变现同期带动了大量的规模就业。

第二次是1994年分配制,分配制改革是一个重大的改革。以政府直接出面的征占方式,由此导致农村资金的非农化速度加快的同时,农村土地劳动力要素不合理,也就是说这个阶段上资金已经大量的离开农业农村用地,土地也因大规模征占分离而出现流失。

第三次是在1998年到2003年国家完成了二次市场化改革。市场化改革无可厚非,是重要的改革。但另一种现象值得关注,就是失去对金融部门的部分控制权,地方政府开始通过直接引进套现以不断占地,不断套现,取得银行资金,把大量资金投入到已经出现生产过剩,并且短期内难以回收的基本建设,甚至楼盘之中。

我在这个问题上的一个小结论是,有中国特色的地方政府实际上是经济主体,它也不可能被现行的体制所改变。

第二个观点的挑战性大了点,根据2007年中央一号文件提出的“农业多功能性”。2007年一号文件改了一个提法,在1956年的时候也讨论过,为了配合国家农业化提出了“农业现代化”口号,这本来是一个计划的口号,我们沿用了50年。到2007年,中国重新改革改叫“现代化农业”,在于强调农业的多功能性。

中国的农业政策导向本来应该趋向于欧盟或者日韩。当年因为土地资源限制农业发展的条件,在80年代后期,改革强调农村的综合区域发展,强调农业的生产安全和生态环保的问题,本来就已经趋于多功能性。欧盟是在1996年以后改革了原来的政策,开始趋向于多功能性,我们则是在2007年,相差10年左右。我们现在既然提出了多功能性,就得考虑土地本身的多功能性,因为土地是载体。

土地除了经济功能之外,第二项是粮食安全保障功能,第三项是经营功能,第四是农村发展的问题,第五是生态功能,第六是环保功能。我们现在所谓的地价计算是计算土地的经营功能,而其他土地的生态功能、环保功能不计算在内。假如我们在强调土地功能问题上能够实现的话,作为将来土地管理的一个依据,将来土地定价就应该体现土地多功能的价值,根据不同地区,对于不同功能的重要性来作出土地定价的权重,这可能是一个合理定价的方式,而不是一个简单的买卖关系。

因为粮食安全的问题不由地方也不由农民承担,粮食安全功能是国家来承担的,要强调一个市场交易上的主体来承担土地第二大功能粮食安全功能是不合理的。我提到这个问题是希望国土部门在土地价值或者地价考虑上能够注意这个观点,在不同地区体现不同地价的时候来纳入考虑,同时会大幅拉高地价。

另外一个建议可能会值得作参考,我不太主张直接把土地纳入直接交割买卖的方式。其实农村土地对基本建设来说可以变现,还应该以租赁的方式变现。

接下来说一下我们最近做国家重大项目的一些体会,就是第三个观点,征地矛盾引发冲突的发生频率。它有一个相关性,和什么相关呢?是和政府给农民留的土地变现比例以及与其收益分配高度相关。

我们发现有个简单的经验性的情况,现在城郊经济和沿海经济里一些集体经济的强村,这些村宣布自己是什么主义并不重要,核心的问题是他们把全部资源自主的转化了,基本没有外流。我发现没有矛盾冲突,完全符合科学发展观,完全符合和谐社会发展进程,主要核心的秘密就是一条,就是自主资源资本化。

我的研究还没有搞完,今天临时把这几个观点拿出来汇报一下,肯定是不成熟的,有说错的地方请各位领导、老师批评,谢谢大家!

改革土地制度,促进城乡协调

[鹿心社]:下面有请周其仁同志发言。他演讲的题目的《改革土地制度,促进城乡协调》。

【周其仁】:谢谢各位!我谈谈我对土地问题的看法,请各位批评。   仅仅靠农民和农业的办法利用农民,仅仅农民之间交换土地权益在现代经济情况下不能达到土地最高收益,这两个要点经常充满着矛盾,因为要保护农民的权益常常可能实现不了土地的最高权益。它对社会、对城市、对工业的发展有某些不利的因素,但是在另外一个情况下如果要实现土地最高收益,就容易侵犯农民的利益,农民群体作为一个产权主体的权益,怎么处处理这个矛盾是土地制度改革当中一个关键。这条路是很难走的,但是一定要找到一个协调,这是我对这个问题一个基本的看法。

那么来看看中国现在土地制度处在矛盾之中,矛盾的焦点在什么地方呢?我把我们土地制度画成三个圈。第一个圈是农民农用地,土地用于农业,这一点中国发生联产承包到户的改革,大大改变土地农用的情况,也增加了他的连通性,因为可以实现多劳多得,而不是让一部分农民不好好工作也在集体的框架内欺负一部分辛勤劳动的农民。这是三十年前改革的意义,当然最后改革还要完善。

在我们国家现行土地制度另一端,是我们国家所有城市利益。这些土地原来禁止流转、禁止讲价钱,禁止买卖、禁止租赁的。1987年之前中国的法律,如果土地买卖、租赁甚至是要上升到刑法的高度,但是另外一条计划土地制度不能适应改革开放中国经济发展的情况。所以从1987年开始中国修改了宪法,修改了土地法,使得国有土地可以通过批租,可以通过拍卖变为市场性的定位。这个改革也产生了深远的意义,大大提高国有土地的效益,促进了经济发展,使得中国城市化工业化有了完全不同于1987年以前的面貌。

现在问题集中在中间这个圈,就是原来是农业土地。随着工业化城市化的扩大,它要转成非农业利用,这一块是目前矛盾的焦点,也是困难的重点,我认为也是研讨要特别用心的地方。那么现行的农地转用制度我们理解分成两个步骤,一部分农业土地转为非农业用是农民自己的,其中包括宅基地,包括村庄公共用地,包括农民办乡镇企业利用土地,也包括农民和其他方合作来办企业其他事业的土地。这是一部分。这么多土地制度的特点它延续了我们计划经济,甚至于自然经济时代一些特征。

比如我有一口人就可以有一片地,一户一宅是后来才明确,一户一宅的基础是拿农村人口配置获得这一块非农业用地圈中和一个根。同时,这种分配结构受到村庄政府结构的影响,虽然国家的法律和政策都在强调要平等,但实际上要受到实际村庄结构,如果这个村庄是民主化的村庄,权利得到制衡,那么它可以。但是也出现相反的情况,村庄权利中心可以凭借权利获得较多或者位置更好农村非农用建设用地。
 
  这套制度目前在现有土地法这个框架内是不可以合法的,它没有所有权其他健全功能,比如说抵债,比如说流转,比如说作价,他不可以。它很大程度带有封闭型,不可交易性,这是我们国家农地转用当中的一大关。

第二部分就是当农村原来用于农业的土地转为城市和工业所用,在现有法律框架下它是要通过国家征地制度来完成,这个征地制度不是基于资源,不是基于资源的作价,自由的让渡,而是来自国家权利的强制,由国家决定在哪里征?补偿多少?怎么补?这是过去国家工业化时代留下一个制度遗产,基本延续到今。直到最近三中全会决定正式以党的文件的方式,对这个制度宣布正式要进行改革,当这个农地转成非农地的时候,它从产权制度角度看要永久的转成国有。过去世世代代农民居住的土地一旦转成国有土地,按照现行法律政府就可以把它放到二类市场上进行拍卖。

现在很多地方政府从事的行为实际上来自这套法律,是法律允许的。像我们土地法经过几次修改在1993年以前土地法里面国家对征地的补偿甚至在法律就规定了上限,而从来没有写过下限。其实我们理解这套法律规定是服务于我们这个农业国家发展,国家工业化要包含资源要转到工业化,为了加速这个过程,就像我们过去多年实现的低价粮食,低价农产品一样,实际上是通过农民的贡献来完成国家工业化的积累,其中也包括大量低价的土地,这个过程不是市场化以后才出现,跟一些批评者看法不同不是出现市场化才出现这个现象,这个现象由来以久。
 
  我们大体理清楚了我们国家今天三个圈中间的那个圈,问题是新的挑战是什么呢?
 
  当城市化加速的时候,种种这个圈的问题就变得突出,其实体制的框架1978年以前已经奠定,改革不改革早就拿定,我们过去多年遗留大量问题。你走进现实到今天还在困扰着很多地方政府,变成地方一个重大的问题,追溯它的原因它来自那段历史,所以我们很多专家要把这些问题搞清楚再说明,不要以为是改革才有这个现象。当然要承认,改革以后特别是土地二级市场开放以后,增加对原来体制新的刺激。因为一手征来的地,另外一面可以高价的拍卖,这个当然会形成很大、强有力的东西,远远的看出从经济角度看这就是土地资本化的过程,也构成我们国家城市工业化积累的一个基础,没有这套体制我们的城市没有今天这个面貌,我们工业基础建设也没有今天这个面貌,但是这个体制带来的利益冲突和矛盾,随着经济发展的加速就越来越摆到我们面前。所以我的看法我们中间这个圈现在集中了中国土地问题的矛盾。

这个矛盾有这么几个方面:

第一,农民能不能平等的分配农业土地变成农村分业用地的权益呢?法律上可以一户一宅,事实上不一定,因为取决于村庄的政治结构,所以这次全会关于农村的改革不单单是经济制度改革,同时部署了村庄民主政治推进。我们观察表明有些地方农民建设用地这种权益大体是公平。但是有一些地方是非常不公平,变成收入差距不合理扩大的一个基础,这个问题是要解决的。

第二,在农村农民自己利用的所谓建设用地,它的经济性现在遇到很大的挑战。因为它的福利性,它的不可交易性,很多人认为这个不可交易性是一个宝贵的特点,是一个重要的特点。很多人有这样的看法,我尊重他们这些看法。但是我也想指出,恰恰是这些很多人尊重的特性妨碍了资源有效利用,中国是一个多山少平地的国家,这些土地不能很好的利用,讲到底是国民经济城市化工业化增长的障碍。如果这块地数量少,可以忽略不计,但2.5亿亩土地摆在中国土地账本不是一个小数目,特别是农民开始进城,完成历史上罕见的一场移民运动后,这块资源经济利用不合理性就日益突出,一方面我们土地资源紧缺,一方面大量的土地特别是农村建设用地没有得到充分的利用,这两个现象并存。

第三,现在的矛盾就是传统工业化留下的征地制度加上改革后的批租制度在大幅度提高土地价值的同时,也引发利益分配的矛盾冲突。你去看上访群体实际很少有不跟土地问题有关的,当然这个问题我已经讲过,不单单是经济体制的问题,它包含政治体制,它包含政治体制这个改革的推进的程度和力度。

最后一点,由于我们在制度上有一些不协调的地方,那么约束保卫改革利益,我们就层层加上过多的行政审批,加上了过多的行政的管制。这个一方面增加了经济的制度成本。一方面也诱发很多腐败,这些矛盾是我们今天要面对的矛盾。在整个土地管理制度上我和很多研究者看法一致,我们把重点放到农地转用这个环节,原来国家公有化加上市场化改革,是局部的改革,这套制度框架对我们国家稀缺土地资源的利用现在就发生一个很大的矛盾。一般而言,城市化是节约土地,因为城市人口会很密度的生活在一起,居住在一起,工作在一起,相对发散的传统农业方式对土地利用,客观上讲它是减少,是会扩大耕地。但是很遗憾,目前中国制度框架使得耕地在加速城市化压力下上下不断呼吁,不断立法不断出文件,不断派工作组。

我就问一个问题,这种现象是怎么发生的呢?是必然的吗?我的看法不必然,城市扩大农村会减少,但是我们国家城市化在两端由于这个制度体制都跟一般或者逻辑上认为的城市化过程当中土地资源利用有些不同的地方。

第一农村的建设用地是福利性的,不可交易性的。占着白占不占没有任何好处,没有任何回报,所以农民大量进城,乡下的房子闲置着也闲置着,留在手里,春节过去住住几天,但是他别无用途,用经济学来解释就是保留农村用地机会是非常低的,可是这种不加市场机制在起作用土地制度就让大量稀缺土地资源限制在那里。

在另外一级我们城市化是以数量取胜。一方面城市建筑面积扩大得偏快,城市总体看来偏矮,土地节约利用远远不够,没有充分发挥作用。另一面农村不退,他们农民在城市赚了钱,在农村扩大宅基地利用,城乡两个都扩大,耕地就危险了。但是也要想想,如果从制度上根本改变,这样高强度保护是可持续的吗?执行成本难道不会是太高的吗?这个我认为是土地制度改革要考虑的问题。

光靠农民用地不可能实现土地最高使用价值,这是整个近代经济史决定,不管你是什么国家,这个对你都会起作用。但是另一面土地又世世代代是农民的土地,这两者之间要寻找中间点,这个中间点是非常不好寻找的,特别是我们有国家工业化的传统,政府在整个资源配置当中还是拥有过大的权利。这个传统加上经济规律,要不是资源不能充分的利用,要不是社会矛盾不能解决,两者结果一样让我们经济增长、社会发展难以持续。但是我们也看到,中国作为一个改革开放的国家,各个地方都在进行这种实验。

在昆山开发区周边的农民,他要参与到土地征地过程中,他简单的办法就是村庄里头农村建设用地通过投标的办法把农民联合起来来投资,盖成标准厂房出租,在地价越来越高的开发区的厂商眼中这是一种投资。

在浙江,由县财政出资建设新的农村,然后让传统的占地较多的农村向新村集中,当中节约了土地资源,减少了占用农村建设用地,一部分指标给城市,这个指标一部分给农村。

在成都,这个工作做得更加有规模。当地让农民选,你可以到新的中心村住,你也可以进城住。把宅基地紧缩重新投资以后换到不同的地方去发展下一步的事业。让农民可以带着一部分土地的权益进城进工作,进到非传统工业。我们在北京郊区看到大型公司周围农民各种办法利用自己建设用地参与城市化地租上涨的利益的分享。

特别是最近我们看了天津市,华明镇156平方公里,12个行政村,一万两千户人家,集中建一个新村,是城市集中度高的一个城镇,然后让农民以宅基地来换住宅。不但换住宅而且还换一部分可以出租利用的商铺、铺面。把原来大概0.8亩农村建设用地节约为0.2亩,剩下的0.6亩就发生了变化。因此它原来就是建设用地就变成工业化用地,最后把效益来换成垫付的资金和财政用的资金。这些探索在我看来都是非常有意义的。

城市化、社会保障与过渡性农村土地制度

[鹿心社]:感谢周其仁教授的精彩讲演。接下来带来演讲的是樊纲教授,他是国民经济研究所所长,主要研究宏观经济学,学术专著有《公有制宏观经济体制大纲》和《现代三大经济体系》,曾获得孙燕芳经济学优秀贡献奖。近年来被世界银行等国际组织聘为经济顾问,为哈佛大学国家发展中心理事,香港金融局研究理事。樊纲教授发表的题目是《城市化、社会保障与过渡性农村土地制度》。有请樊纲教授。

【樊纲】:非常感谢与会主办方邀请我来参加这个会,我觉得比较有意思的是滨海新区土地问题是最小的,都是一些没有农民的地,但是也说明我们的利益环节存在最薄弱的环节需要突破。

天津对土地问题的改革非常重视,也有很多新的建议.我个人也是专门研究这个问题的。我从国际的比较当中,从发展经济学的角度,从经济发展的历史场合的背景下来讨论讨论中国的问题,讨论讨论我们城乡发展的问题。

首先我想讲一点,今天我们在三中全会以后来看这个会,大家更多的有些对过去一些历史的批评。当然我后面也要讲土地问题需要改革,但是我首先要讲一点:不要忘记我们的过去,过去这样的体制下我们毕竟做成了三件大事:

第一,保证了中国13亿人口的粮食供给,基本上仍然达到供求平衡,仍然在世界闹粮荒的时候我们粮食不涨价。

第二,建成大量城市基础设施,成了在发展中国家基础设施改进最好的国家,尽管有的方面我个人认为太奢侈了,作为一个发展中国家我们应该节约用地、集约用地,这次三中全会是我们面临的重要挑战。但是毕竟比起其他发展中国家,我们基础设施建设达到了一个伟大的成就。

第三,一个重要不可忽视的伟大成就,我们30年城市化、30年经济发展没有出现大批城市贫民,基本没有。像圣保罗,像墨西哥城,像菲律宾马尼拉那样大面积的贫民窟,我们基本没有出现这种现象。

有次开国际会有人问我,这是你们城市领导的功绩吗?我说这不一定是城市领导的功绩,这取决于中国的土地制度。中国农民工失去工作还能回到土地上,我们一会要讲土地社保功能,我们在这个时候产生很多问题,但是不要忘记我们取得的几项成就,这也是一个历史,我们过去的30年也是我们今天在进一步改革,进一步发展的历史。

第二大问题就是我想讲一讲经济发展的根本含义。我们现在面临许多问题,包括三农问题,城乡差距问题,包括土地的增值利用等等这些价值差异问题,大背景是我们的经济发展。经济发展说到底什么过程呢?是两个过程,第一就是工业化。一般意义理解为非农产业,而这个非农产业化不是农业产值越来越少,工业产值越来越多这个意义上的工业化。非农化而是从就业的角度,如果我们以人为本,从就业的角度,农民的转移问题多少,务农劳动力比重逐步下降,一直到完全工业化。大概的像美国不到2%农民占主要劳动人口,发展这么多的人口最多也就3%,日本现在已经降到4%,韩国前几年还是8%-10%,现在已经降到6%,初步农业化达到农民收入和工人收入基本持平,大概得到10%。
 
  第二个现代化过程就是城市化的过程。城市化在一定意义伴随着服务业和农业的发展,城市集约的利用基础设施,有利于基础设施投资的效率,有利于生产的社会化,创造更多的就业机会。因此工业化、城市化是经济发展根本的出路,很多问题的解决也取决于此,特别是三农问题,农民收入较低的问题。

我想从长远来看我们心里要有这个数,我们搞农业,我们搞土地,搞农村土地的,心里要有这个数,这是根本趋势,发展趋势,从理论上、实践上讲,这个过程就是个很长的历史过程。在中国,在其他国家也许二、三十年,欧洲圈地运动也经过四、五十年,我们发展快一点,“四小龙”人少,我们人多,可能50年才能完成的过程,现在已经30年,也许还需要50年,两、三代人完成的过程。而在这个漫长的过程中,我们就得不断面对收入差距问题,“三农”问题包括土地转移问题,城市化过程和农村农民利益的相对冲突,而且会出现长期“二元经济结构”。一方面有城市的发展;一方面大量的农村。而二元结构会反映在农村现实当中,反映到对农民的现实当中,我们就会出现两种土地,一种土地可以转用城市化用途,也就是说在城乡边缘化地带,城郊地带的那些土地,可能就有比较快的升值空间,而另一些土地离城市比较远,你要他转移他也没办法,农地转移的价值并不高。

农民可能也分成两种农民,一种农民是在城乡边上的农民,他本身就业已经发生改变,他已经不再光靠耕种,更主要的收益指望从土地转让当中、土地的升值当中获得一些。也就是说,这批人可能他的兴趣主要从过去的农民成为现在的地主,尽管是很小一块地的地主。而在偏远的地方,农民可能长期还是农民,那块土地对他来讲现在从农业上获得的那点收入只是一个基本收入,因此可以理解为社保,理解为一个基本的保障。

土地的二元结构、土地流转过程的二元结构等等,这都是我们要思考整个发展中的过程,二元经济长期存在对于我们思考现在土地问题有重要的意义。因此,我们要在这样的背景下来思考这个问题。没有流出,没有发展,就没有现代化经济发展。因此,要从城乡之间要素流动的角度来分析我们这个问题,这是分析二元经济结构一个大的背景,后面讲的所有问题都和这个背景相关的。

第三个大问题就是在这样的背景下,我们现实的农村在农地问题上就形成了这样几种东西。第一,就是两种土地,刚才讲的。出现了两种农民,一种更多靠土地收益,另外一种靠农业收益。两种土地实际上还可以分为三种:一种是耕地;一种是在农村的非农用地;第三是城市土地的转移。刚才周教授说三个圈,三个圈恐怕变为四个圈,因为我们现在谈论农地转移问题实际上已经不是农地,而是宅基地建设用地这种转移问题。

还有一种农地怎么转成非农问题,两种转移问题,然后再围绕土地问题有三种利益集团。

第一,我说中央政府利益或者叫做国家利益。中央政府要顾忌两个事情是地方政府和人民同意的,第一件事就是粮食问题,就是粮荒问题,供不应求、粮食供给以及由粮食供给短缺造成的通货膨胀问题。这个问题由地方政府提供,我这不种粮食,其他地方种粮食好也不行,在这个问题我特别强调我个人比较支持“18亿亩”的概念。

有的经济学家认为可以用国际贸易解决,我个人可能同意试搞,提高一点我们进口比重,但是18亿亩基本路线是不能变的,这里面有我们中国特殊的背景,除了一般世界市场被外国公司占据,这些落后国家可能面临的问题之外,还有一个重要的问题,就是我们仍然在面临粮食禁运的现实,这个在其他国家不存在,可能对我们是一个直接的威胁。

60年代我们就受被禁运的影响,现在我们还有被禁运的东西,在这种情况下我们要注意,高科技现在是被禁运,粮食也可能被禁运的,这个问题是存在的,因此中央政府要管这件事情,地方政府可不管。

第二,中央政府要管城市居民,如果失地农民到处都是,成为城市居民,一个城市可以拆迁、可以驱赶,但是他可能四处流窜。
 
  地方政府也是有两点特殊利益。第一是城市扩建,尽可能用地的宽裕,扩建的越漂亮越大越好,对土地的节约过去是被我们忽视的,然后怎么使得这个过程当中拆除成本,获得最大收益。农民在土地问题上是两种利益,农民两种利益就像我刚才说的,两种不同的土地,两种不同的农民,可能有所区分,在城市郊区农民主要的利益是土地增值,怎么分享土地增值的问题,可能在远处,在远离真正的农村。由于土地目前还没有升值的空间,还是农业用地的情况下他的主要利益仍然是社保,这一点不可忽视。我刚才要讲宅基地的问题,远处的农民如果宅基地这种土地转让开始流转的话,现在也要考虑,宅基地能不能变现使用,以及他的社保的问题,这是他的利益,这是中国农民的利益,也是我们需要考虑的。

这样两种土地、两种农民、三种利益主体,就构成了我们今天讨论土地。中国城乡土地问题的基本利益结构。我想在土地问题上恐怕没有一种完全自发市场调节的机制,完全靠资源,从长远来讲如果完全交易,中国经济发展了,农民转移出来了,剩下百分之几是农民了,我们可能实现完全自由交易。这种情况下恐怕三种利益集团要达到利益制衡,包括中央政府也要起到一定作用,土地监管特别是对农地重视以及对农村农民社保的关注。

地方政府发展地方的市场,发展地方城市化进程,农民争取自己的利益,在这样一种利益制约下实现的一种博弈过程,恐怕有很多制度强制性的东西,一些行政性的东西还不可避免,在历史长河中50年、70年长河中恐怕还不可避免,这就是我们在考虑土地问题的时候要想到的这些利益。可能要强调就是国家的利益,粮食供给和扫除城市贫民的利益这些利益还是需要考虑的,我们不能光从地方的角度还是要从全国的角度,因为粮荒是全国的问题,城市贫民是流窜的。
 
  第四个大问题就是现在制度和政策。这次三中全会已经应该说在改革方面制度和政策调整方面又迈出重大一步,我个人应该说基本都是拥护的,我过去在经济学界的争论,我个人在土地问题是比较保守派,我不赞同马上搞私有,我比较强调二元结构这个问题,我比较强调现在所推行新的要点,现在制度要点和我们进一步思考的问题大概有这么几个,第一个就是土地长期承包;第二个就是承包权的流转。我这两个方面一起来说。

长期承包不是私有权,其中主要差异其实就是你不能用这块土地去挤压,去买断,去割裂开,和你永远失去关系。买断私有权抵押是很多发展中国家历史上经历的事情,土改以后每个人都有了土地私有权买卖以后抵押,多数发展中国家最后都是30%到40%的农民离开土地长期成为失业人口,多数发展中国家都是这样的。

我们不举“四小龙”的例子,因为他们发展过程当中是发展比较快的,拉美那些国家很多都是这样的。现在来看,当然现在金融危机了,金融家们、土地地产商要想骗农民是很容易的事情,比如农民家里出了一个病人,抵押一天都抵押出去了,今年出了灾荒就可能抵押出去了,这个历程我们也必须经历,但是我们有特殊的起点,使我们中国有可能在长期使农民不丧失土地,不丧失土地意味着不丧失他没有获得新的城市社会保障之前,仍然有一个社会保障。当然政府给农村农民提供社会保障,但那是一个更小的东西,土地能种出庄稼还是一个很好的保障,我们听到很多农民工说大不了我回去种庄稼,这是一个非常重要的话。他还能回去种田,他还有基本社会保障,他不完全成为失地农民。我们70年把那件事解决了,土地流转了,但是对于多数农民来讲、对于还在耕作的农民来讲,现在要强调一个问题,就是土地承包权的转让是可以收回的,一旦我失业我回去还能通过某种方式收回,还能继续耕种土地。这次我们没有强调,因为过去就是这么实施的。但是我觉得我们土地部门,我们农业部门要进一步强调这个事情,或者从某种法律和政策加以规定,这样使这块土地不在城市边缘、土地没有什么价值最高抵押的这些地方农民,可以得到一个基本社保。

第二是是土地流转。这次三中全会最大意义之一就在于把这个问题城乡统筹考虑,鼓励农民进城,而且鼓励城市真正使农民住下来,而在农村的地可以转包,可以使农民真正转移出来,使城市化得到发展,我觉得这是一个重大的意义。

第三我们现在制度严格控制耕地,严格控制耕地向非农用地转换这件事是任何国家政府都要做的,我们中国这次也在做。

第四就是城市边缘地区农地用途转变时农民要获得收益,这个叫做物权的保障。这一点重要意义在于什么呢?要逐步减少征地的范围,在于把农转非这件事和集体转国有这件事给区分开了。要把农地转为非农用地和把土地国有化区分来看,这个是两回事,农民可以直接参与土地收益权和分享。就要改变过去,直接使农民在土地转换当中获得更大的利益。

第五我们要认真思考土地用途转让过程当中土地增值税的问题。城市边缘土地涨价,土地价值提升,很大程度上是因为这个城市投入了大量基础设施,因为他在城市边缘,因为多年来城市再发展,因此对土地当中有一块收益是该归地方政府继续用于基础设施建设。这样地方政府财政有一个新的来源,农地的价值也适当均等了。

第六也是当前比较重要的一个问题,农村非农用地转移和转让问题,我个人倒是觉得农业用地耕地转成非农用地这件事可以说还不是当务之急,也还不是当前的焦点。当前的真正焦点是在农村的已经不做农地的那些土地,包括宅基地,包括农村建设用地,如何在城市化进程当中能够转移用作城市发展,这是刚才周教授所强调的一个问题,我再强调一遍。

我们综合开发研究院还提出一个概念叫“地票”,我们不该忘记边缘地区农民已经进城,他的土地不一定马上进城,他如果有“地票”,有一个交易所,能够进城,能够换成城市的保障,城市的住房,能够交换。土地部门主要的责任是监管各地在土地交易不违反农地规定,而把非农用地怎么转移到城市,更多给地方政府去处理。当然在这个过程当中我相信城市边缘的这些非农用地的转移是当前一个重要问题。怎么能尽快鼓励这些地方流动是下面一个重要问题。

首先要解决权证认定上使宅基地尽快地加入城市化,其次是农业用地变成非农用地的问题,把这几个层次分清楚,尽快解决当前一些当务之急的问题。

我也没有更多的研究,大概就是这些想法。我个人认为中国确实有一种可能,在国际上讨论也是这样,我们在过去这样一种体制下,将来理想的制度是什么?在这样历史背景下,在制度基础上,中国确实有一种可能性,就是逐步的完成工业化、城市化的进程而不出现大规模社会暴动城市和大规模城市贫民,我们过去这种制度也完成了这么几件大事。通过这些改革进一步从现实出发进行改革,我相信中国能够走出一条比较完美的工业化、城市化的发展道路。

我就讲到这,谢谢大家。

土地管理制度创新与法规政策的完善

[鹿心社]:感谢樊纲教授精彩发言。接下来有请朱留华发言,他长期从事农村土地管理工作,他组织政策研究等方面对国土资源部法律政策发挥了重要作用。

【朱留华】:各位领导同志好!
 
  党的十七届三中全会提出了中共中央关于推进农村若干重大问题的决定,这次决定加强社会主义新农村建设地夺取全面建设小康社会一些文件,大力推进改革创新,加强农村速度建设无疑是这些的重头戏,而健全严格的农村管理制度显然是要点之一,势必将成为我国农村土地管理制度建设的重点转折点。

决定要求大力推进改革创新,稳定和完善农村土地制度,健全和严格规范土地制度,严格管理的原则,这就为我们创新建成和农村管理制度系统的完善相关政策措施指明了方向,通过局里决定,我们要对相关工作进行开展,我谈些个人的看法。
 
  第一,关于农村土地管理制度的主要方面,改革的侧重点主要是两个问题:一个是政治制度;二是农村,这无疑是农村土地管理制度的主要方面,关于改革制度,改革制度严格赝鼎公益性和建设性用地,对公益性建设用地进行明确鉴定,这既是需要又是难度相当大的工作,目前我们要确定耕地以外的用地,关于改革建设用地制度我们指出,我们将批准占用土地,允许农民通过各种方式参与开发经营并保障农民合法权益,根据《土地管理法》第56条只有三类土地允许建设用地,农民土地使用权不能出纳转让,上述两项重大改革是一个问题两个方面,是土地利用总体规划确定城镇建设用地,其突破的地方就是城镇规划规范内建设用地得到明确的规划,允许农民通过多种方式参与开发经营,保障农民的合法权益。

二、关于完善法规政策。

1、建设最严格各地保护制度

(一)规定永久保护区的农田,建立基本农田保护补偿机制。

(二)是强化耕地的法律责任。

(三)进行最严格的用地制度,是贯彻落实社会遵循,切实保护耕地最为重要的改革制度,不仅需要增强全面的国情意识。

三、改革耕地制度,切实保障征地农民合法权益,逐步缩小用地规范,关键是要缩小,由于公益性征地采用排除法,明显属于经营性耕地不允许使用,由公众表决决定是否采取拍卖办法,逐步形成公益性,逐步缩小征地范围,二是解决征地农民的征地规范,及时做好补偿工作,在政府划定我们采取同一标准进行补偿,拓展安置渠道,改变国民补偿的模式,积极探索补偿的有效方式,采取有效方式被征地农民就业住房等问题,确保原有征地农民生活水平不降低。

中国土地使用制度改革30年回顾与展望

[鹿心社]:尊敬的绍史部长,尊敬的各位专家、同志们,下午好!下面我们继续首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛专家发言。首先我们有请原国土资源报社社长、中国土地协会副理事长刘允洲同志做主题发言,他发言题目《中国土地制度改革30年回归展望》,大家欢迎。

【刘允洲】:各位领导、各位专家,各位朋友下午好,受胡存智司长的要求做一个发言。尽管过去我从事的报道和农业土地管理有关,但是算不上一个专家。

最近部里给我安排一个任务就是回顾土地管理制度改革的三十几年作为一项工作,现在向大家做一个汇报。

那么我想这样三个方面的问题:

一个是土地使用制度改革的简要回顾。

第二是土地制度改革的成就和基本经验

第三是下一步改革攻坚任务。

首先,我们回顾一下土地制度改革这30年,土地使用制度改革的起点是1979年,那么从1979年到现在的30年,大致可以分为三个阶段,每个阶段十年。

第一个阶段 第一个十年(1979年-1988年)是有偿有期限,有流动的土地使用制度从酝酿到发生这样十年。这样一个十年可以分成大概两个阶段:第一个阶段是从1979年到1985年,这个是以收取城镇土地使用费为主要表现形式的土地有偿使用的探索。
 
  最早1979年中外合资企业法提出对中外合资企业收取土地使用费,场地使用费,那么相对改革之前,我们国家的国有土地全部是无偿、无期限、无流动的使用,这是一个旧的计划经济底下行政配置土地的旧制度,这是一个微小的变化。但是,这个变动给旧的体制撕开了一个口子。那么,就是使用土地是要花出代价的,尽管这种代价并不高,那么1980年国务院批准了全国的建筑工作纪要也指出在国内在城镇土地使用,也要尝试收取土地使用费用于建设和维护城市。这样就从最先的由对外开放政策带来的土地旧制度的松动扩展到国内企业用地制度的一些变化。

那么1982年开始深圳、广州、抚顺、我们刘文甲老市长当年在抚顺,也尝试在这些城市对城镇土地收取土地使用费这样一个过程一直延续到八十年代末。这样的一个改革的探索和尝试并没有触及土地制度的根本,收取的土地使用费标准很低,那么仍然是行政划拨,由行政来配置。土地不能够进入市场流通,所以还谈不上一个市场体制,在第一个十年中的最后三年(86年、87年、88年),土地使用制度出现了根本性的突破。这三年土地使用改革打出了第一套组合拳。

首先是1986年,特区深圳率先吸取香港的土地批租的经验,开始探索城市土地制度的改革,尝试建立土地市场。86年深圳在设计土地使用新制度的时候,就提出了两权分离这样一个原则,就是从全民所有制的土地所有权里面分离出可以进入市场的土地使用权,也是塑造新的土地产权。

1987年深圳率先进行了协议、招标、拍卖三块土地的实践,从9月-12月三个月之间尝试了土地出让三种方式。特别是12月1日用拍卖的方式出让了一批土地,最后两倍于原来的底价的金额成交。引起了中外舆论学界和国内的广大土地管理工作者的注意。

1988年应该说是土地使用制度改革的法制年,1988年十一届人大一次会议对宪法进行修正,删去了土地不能出租的条款,增加了土地使用权可依照法律转让的规定。

应该说从第一个十年里面这样一个万象更新大变革的年代,土地使用制度的改革写下了精彩的一页。八十年代是一个大的时期。那么当时怀疑这样改革的议论主要有认为这样的改革动摇了土地公有制的根基,认为出卖了主权,对外商出卖土地,破坏了计划经济为主这样的一个原则,因为当时计划经济为主。

下一个十年就是从1989年到1998年。我认为这个十年是土地有偿出让制度广泛推行,土地市场建设全面展开并且得到初步发展的十年。第一个十年实现了土地国有限制用地从无市场到有市场这样一个变化;第二步是从有市场到成熟的市场、制度配套的市场、法制的市场这是一个漫长的过程。应该说这个过程我叫它“土地市场时代”,这个过程实际上也是延续到现在也没有结束。

在土地使用制度改革第二个十年,也就是土地市场建设第一个十年,土地市场制度的建设一步一步的细化、深化。但是同时也出现了一个双轨制这样一个现象,那么就是挂钩土地与有偿出让并举,土地市场出让市场协议供配于招标拍卖制度并行。但是在土地市场建设第一个十年外部用地还保持,协议供地还占据了统治地位。从一开始土地建设我们就提出达到要尽量的采用招标拍卖的方式来供应建设用地,但是实际上市场化供应土地的方式基本上被规避和排斥。

第三个十年是(从1998年到2008年)招拍挂快速突破的十年,也是土地市场走向规范化的十年。

本世纪初的经济过热现象那么也带来了宏观土地政策参与宏观调控机遇按和需要,应该说在土地制度使用改革第三个十年里面宏观调控怎么样处理好政府和市场的关系,政府从土地资源配置领域逐步退出的同时,怎么样进一步从宏观来上调控土地市场。

跨世纪以来这十年值得一提的还有农村土地制度的改革,一个就是农村集体用地流转一个新的态势,一个征地制度改革的推进,那么这个十年集体建设用地流转的探索,主要是从99年开始国土资源部建立了芜湖农民基地建设用地流转的试点。

从2000年到2003年,国土资源部有关单位五次召开“土地制度创新座谈会”,围绕集体建设用地的流转,在苏州、安阳、福州、芜湖和广州顺德五次召开座谈会,扩大试点,进行调查研究,形成了集体建设用地一个初步的意见,为下一步改革做了充分的准备。

就征地制度改革来看,国土资源部也是从1999年起着手研究制度改革,先后确立19个试点,和中央农村领导小组办公室联合进行调研,应该说也是在征地制度改革探索方面做了比较充分的准备。

下面我说一说土地使用制度改革三十年主要的成就和基本经验。

一是城镇土地市场运行的基本制度初步确立,多层次市场体系基本形成。初步形成以国有建设用地使用权为核心的产权制度,形成了一系列法律规划土地权利体系。基本建立了国有土地使用权出让转让、出租、出资入股等交易制度。

二是初步建立了土地政策参与宏观调控的体系,形成了以供给、需求、价格管理为主要内容土地市场监管体系。

三是土地市场资源化配置,市场成为国有土地资源配置的主要方式。

四是促进土地资源的保护和节约集约利用,土地资源利用效率显著提高。

第五促进国有土地的资产化进程,为我国社会主义市场发展提供有力的资金支持。从全国土地出让总价来看,2000年到2006年总共3.01万,20007年一年达到12276.12亿元。

第六是适应和促进社会主义市场经济体系的发展和完善。

从30年改革的基本经验来看,主要也有六点:

第一个坚持以社会主义公有制为基础,不断改革计划配置土地资源的旧体制。

第二个坚持服务经济建设大局为中心,不断适应改革发展新要求。

第三坚持以市场化改革为导向,不断完善市场配置土地资源的制度建设。

第四坚持以耕地保护为前提,不断促进节约集约用地内在机制形成。
 
  第五坚持以行政改革为关键,不断加强和改善土地资源配置的调控和管理。

第六坚持以群众实践创新为动力,不断促进改革经验的制度化。

我的发言结束,谢谢大家!

现代农业需要创新土地制度

[鹿心社]: 感谢刘允洲市长对中国土地30年改革制度的回顾展望。下面我们有请农业部政策法规司司长,张红宇做发言。他发言的题目《现代农业需要创新土地制度》,希望发言的时间能够控制,大家欢迎。

【张红宇】:各位领导、各位同志大家下午好!非常高兴接到大会对我的邀请。上午听了几位专家发言,很受启发。

我以为土地制度是当今农村各项制度的基础,也是发展现代农业的基础,十七届三中全会关于发展现代农业提出了明确的要求,所以我想结合十七届三中全会的精神说几点看法。

第一,土地制度是现代农业最重要的制度。我们知道,现代农业是以现代的装备、现代的科技、现代的产业、现代的经营方式、现代的经营理念与现代的人组合而成的一个产业形态。

发展现代农业的目的是三个大的提高,其一是提高土地产出率;第二是提高劳动力生产率;第三是提高资源配置效率,从而提升农业国际竞争力,提升农业的抗风险能力,提升农业科持续发展的能力。

现代农业要有所发展,要有所壮大,要能实现我们既定的目标,我以为土地制度是最重要的制度。从目前情况来看,我们国家13.21亿人口,人均耕地只有1.38亩,不到世界平均水平的40%,在这么一个资源状态之下,如何集约节约利用土地事关重大。所以我想从现代农业发展的要求来看,土地制度创新和建设是最重要的制度安排。

第二,现代农业需要制度创新。
 
    中国的国情和现代农业要求提高土地生产率,而提高土地生产率的关键是土地管理制度安排,就是我们创新有三个前提。第一要确保国家的粮食安全,确保农产品供给;第二要确保原来的承包户有足够的权益,得到补偿;第三要确保土地经营者在更大范围内配置土地资源,这里面有两个要点。

三中全会明确提出来,我们土地制度包括我们经济制度要实现一个稳定、一个转变,也就是说我们要给农民更加充分而长久的土地承包权益。在这个前提下加紧经营,要向采用先进科技手段,向农业集约化方向发展,集体经济要向使农户发展多种形式的联合与活动方向转变,形成多元化、多层次、多形式的深化服务体系。

从土地制度角度来讲,怎么样保证农民充分而有保障的长久权益,我以为是两个方面:其一是要给土地的承包者更加充分的权益,所谓土地承包者就是原来社区里面承包给公司的土地承包者,这个权益第一要长久。十七届三中全会已经明确提出来长久不变,这个长久不变既是家庭经营制度长期不变,也是土地承包期限长久不变;其二,农户在转让土地的时候能获得相应的收益。比如实践中发现转让土地获得相应的转包费用。还有一个要点就是给予承包者更充分的、更规范的土地资源配置的权利。实践中这种情况也有很多的,比如我们到农村去调研时发现,不管在广东、上海,还是在中国的中部地区,有很多来自异地的农民,完全与过去他们承包的土地没有关系。有的从事非农产业,也有的直接从事农业劳动,也就是说这些农民跟原来的生产完全没有关系,发生关系是异地土地作为一个载体。也就是说,土地配置效益化在很大范围内,在异地实现的,这是我们强调经营者土地承包权益最大的方面。一个是这种承包是异地的经营,改变了长时期有地无人种,有人没地种的局面。特别是大量劳动力外出,粮食生产、双季变单季。包括局部地区撂荒的情况出现。土地经营权市场要扩大,要给经营者更多土地配置权利,这个有利于提高土地利用效率。

这种经营模式除了常年经营流转以外还有季节性流转,包括生态环境的流转,形式很多很多,多种多样。我就发现很多地方,在生产的环节,农户大量的转移给他人进行经营,原来的承包户转给新的经营者经营,原来的经营者再反给原来的承包户,这也是一种形式。

其三,强调经营者在更大范围内获得土地配置,形成农业的专业化,形成农业的规模化,特别有利于形成土地的集约型经营。

第三,政府在土地制度创新中要有大的作用。

三中全会再一次明确提出,18亿亩耕地再也不能减,同时还提出节约利用耕地的政策,我以为在这方面政府富有重大责任,特别三中全会强调,我们各级党委政府,在粮食安全、耕地保护、生态环境维护方面具有重大的责任,要形成一种考核机制。第二,政府也可以通过保护农民的承包权,让农民获得承包性的收益。第三,政府更大的作为应该体现在鼓励经营权的流转方面。第四,改善我们农业生产条件,本身在土地资源方面要有所作为。国家最近几个月在经济发展方方面面遇到困难一些前提的情况下,扩大农村的消费、扩大农村的内需,包括扩大农村的建设是一个突破,在这个方面政府应该发挥作用。农田水利改造,耕地质量提升,本身也为经济发展下一步提供很好的信心和很大很广阔的市场。我想政府在土地制度创新方面可以有所作为。

第四,我有两点建议。

第一要提高农业效率。经过30年的发展我们越来越清晰的看到,我们的农业技术的推广,我们农业风险的抗衡,我们农产品质量安全都离不开农业产业化品质的提高,家庭经营和社会化对接之间必须有一个有效的载体。三中全会明确提出来,农业经济必须向多元化多模式转变,我以为是一个很大的创新任务。规模化度一提高,本身也是节约土地一个必然要求。合作社规模化在很大程度上就可以避免现在农村从事农业的老龄化现象,在很大程度上就可以避免当前农业出现农业副业化的现象。

第二要吸引分工。我国有五亿农村劳动力。在现有基础条件下,在现有机械装备条件下,在现有科技水平之下,我们18.2亿亩耕地应该大概需要1.7亿农业劳动力,还有三千万从事农业、畜牧业、渔业。实际上现在2.3亿完全从事与农业无关的非农产业,1.5亿在乡镇企业就业, 另外还有1.26亿在城乡之间流动来流动去的农民工。还有三亿非农产业的劳动关系,就劳动力来讲,真正处于剩余状态大概有1个亿。推动工业化发展的同时,与此同时对农业生产力有一定消极影响,怎么样培养一大批新型农民是摆在我们面前重要的问题。

我说的有什么错的地方请大家批评指正,谢谢大家!

我国农村建设用地改革的几个方向

[鹿心社]:下面我们有请国家发展和改革委员会小城镇改革发展研究中心主任李铁同志。他发言的题目是《我国农村建设用地改革的几个方向》。感谢张红宇同志的精彩发言。

【李铁】:非常高兴收到主办方的邀请来参加座谈会。我也特别希望在这个场合下跟同仁交流下在农村经济建设用地改革方面所探讨的问题,特别是在十七届三中全会结束,中央对未来的改革提出方向,我们要加强研究,有一些个人想法跟大家简单介绍一下。

回顾中国改革历史,承包责任制改革带动农村发展,乡镇企业改革就是非农的发展,但是确实带来大量投资增加,像珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区,我们发展基本动力来源于廉价的土地。

从90年代以后,城市化的进程加快,也和我们推进以地生财,推进城市制度改革有直接的关系,没有这些制度变革,城市发展很少就有积累。

从90年代以后,城市化的进程加快,也和我们推进以地生财,推进城市制度改革有直接的关系,没有这些制度变革,城市发展很少就有积累,中国近些年整个改革都与土地制度变革有密切的变化。另一方面我们土地变革也发现未来土地变革直接涉及到宏观经济所有内容,比如说我们现在的制度改革直接涉及到财政体制改革,特别是城市体制改革,为什么现在大量城市规划突破审批的指标的约束,主要的原因是财政的压力。

土地制度变革也关系到金融体制改革。我们现在都知道城市的基础设施建设依赖于什么呢?依赖于土地出让金的投入,使得城市土地基础设施建设很难进入市场化,因为在发达国家大量基础设施是由公司来经营的,有受益人,也是通过中长期贷款来推进了基础设施建设向非经营化发展。

第三个方面土地制度改革也涉及到户籍观念的改革。城市化进程主要是农民进程,实际上真正制约户籍的流动、城乡的流动、双向的流动,最大的原因在于我们农村以来集体所有制。我们做了调查,不仅仅是农村进入城市,城市人也难以进入农村,农村人也难以进入另一个农村。原因在于,集体主义公有化以后,利益分割是不定了,任何一个人想进入这个集体必然要分走他一块蛋糕,在公有制度很难有人愿意。

土地制度还关乎着规划。土地规划与建设规划一直在发生严重的矛盾,建设规划的拓展和土地规划指标的推进使两个规划一直对立。

第二,我们在这些年作出很多方面探索也总结出一些经验,也总结出一些思路,我在这方面简单和大家介绍几条。

一是如何认识农村的集体产权。

其实我们想,真正的集体所有制改革也是始终在发达地区和大城市郊区,但是只要这片搞活了,劳动力转移就大大增加。问题在于我们认

这个和国有用地有根本的区别,特殊的群众有特殊的产权属性,这就是我们对集体建设的一个认识,在这个基础上我们才认为如果明确了。

第二农民可以是否有财产宣传权。中国改革经验从实践中开始,而不是从理论家开始,从小岗村承包制我们进行无数次实验,在农村集体

第三个问题我们如何看待城乡。

第四城市化进程认识,过去我们认定城市化发展进程只想农民进入城市是完成城市化进程,当城市的基础设施向农村的集体建设用地延伸,算不算作我们城市化进程呢?

第五集体建设用地是未来我们产业结构调整一个非常重要的基础。我们在江苏进行调查的时候,包括在天津等很多地方,土地粗放率现象。

现象非常普遍,为什么村子像城镇,就是大量粗放型经济存在,我们说城市群,实际上传统的农村已经被城市化的农村和城市联在一起,可是在这些土地上为什么我们现在仍然以工业投资增长为主,就是因为我们这些地方还把过多的精力放在二产的发展上。

但是,实际上在未来中国城市化进程的规划中,服务业发展有很大潜力,但是农业发展要求土地的相对集中,人口的相对密切来形成农业效益。当我们国有用地集体用地无限分割的情况下,土地不能有效盘活的情况下,我们结构调整遇到非常大的困难,我们在江苏进行调查的时候,你原来的工业用地能不能通过拍卖的方式进行转化,这就涉及到产权的问题,所以种种问题说明,说明我们要对集体主义产权要重新认识。

我们前年开始就有很多领导来到天津,开始进行华明镇的试点,在不同地方探索,那么我理解在这个会上我简单理解:第一条,就是在我们确定18亿亩红线的基础上我们对农民的标准,补偿标准提高了,原来我们占用农地的时候只是给了青苗补偿费,这次以后我们是以房换房,以非产权形式换成产权形式,这相当于旧村改造,这次城乡交换实际上给农民带来好处,和以往征地改革是一个进步。

第二个进步是突破城市规划,改变原有旧村改造分散的情况,镇整体搬迁,整体进新城,但是这个和以往分散谈判,零敲碎打的征地有很大区别。

第三华明镇变革也是一个新的尝试国土部门、多部门一次配套改革,这不是一个部门单一进行的改革,我们现在发现很多地方,搞过调查,很多改革是单一部门来进行,但是他的思路,调动资源的力量,公共投入以及综合配套协调解决城乡经济矛盾的能力远远不如多部门综合配套来得快。

华明镇的改革涉及到产权制度,涉及到保就业规划等一系列问题,在这个问题,好多部门综合解决实际上对我们未来经济变革提供一个非常好的探索,不是一个部门来完成我们的工作。

第四个开辟了未来耕地补偿,涉及到集体建筑用地改革的一个先河,这个先河意味着我们可以探索,当然我们强调是不是在全国其他地方划拨换房,这是一个标准。我们是先试再推广经验,所以我想在经济建设用地天津市政府给我们提供了很好的经验,但是并不一定每一个地方都按照这个模式进行,这些好经验我们拿出来怎么样跟当地土地制度便变革结合起来这点非常重要,我们在改革下一方面也要进行几个探索:第一就是继续探索挂钩用地啊,不同形式、不同地点、大型郊区、小城市,怎么来进行城乡土地置换;第二个是推广广东的出租经验,广东的出租经验,北京郊区农民工租房条件和广东有特别大的差别,为什么?就因为我们不允许农民在可以自行处置资产可以提高房屋的面积和容量。在广东尽管是非法,当地政府进行了一系列的标准,网线、电话线、电视、包括安全设施一应俱全,这包括在北京郊区很多地方都没有做到的,我们想在大城市郊区促进城市居民如何到农村进行投资,如何利用非农化来投资农村。

大家都知道宋庄(音),宋庄(音)搞了文化产业园,大概两千多个化学家,买了农村宅基地,我一个朋友就在那买了房子还雇佣当地十几个农民。正因为要素流动改变了北京宋庄的产业结构,使他成为北京一个特点,北京怀柔在全国很多地方都有这种形式,怎么样推进这种变革恐怕我们要给予一定空间,在小的地方开启推广经验。

最后一个就是我们也希望在试点推动规划变革,希望通过城镇设施怎么样向农民集体建设用地延伸来打破两种所有制之间的界限,从根本上推进城市化进程,来确保城乡土地有效集约。

城乡一体化发展与土地使用制度改革

[鹿心社]:下面我们继续大会的主题发言,有请国家发展和改革委员会,经济综合改革司司长孔泾源做发言,城乡一体化发展与土地使用制度的改革。

【孔泾源】:改革开放30年来,我们农村土地制度包括农村改革额都取得了很大的进展,城市以市场招牌和制度也加快推进,但城乡之间由国家以征地的形式垄断一级市场,在推向二级市场这种城乡之间土地配制方式并没有改变,为了完善社会主义市场经济体制,必须建立起以市场配置资源为基础城乡土地关系,否则,经营城市的理念有可能产生抑制土地价格,浪费土地资源的现象出现,进入新的发展阶段,由于资源短缺的影响,效率损失的规避,和利益关系的约束,这种城乡分割的二元土地分支也已经难以为继,必须按照城乡一体化发展的要求,尽快建立起符合社会主义市场经济体制要求的城乡土地关系,包括市场主体权利的确立机制,市场一体化配制土地资源的机制,土地市场交易体系,土地属于共享机制,土地规划约束机制以及相关的政策法规体系。同时要处理好四个关系:一是改革创新与依法行政的关系,二是敢闯敢试与风险控制的关系,三是耕地保护与发展建设的关系。四是:局部利益与全局利益的关系。五是国家与农民的关系。

健全严格规范的农村土地管理制度

[鹿心社]:大家欢迎!感谢孔司长的精彩发言,下面我们有请中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文同志做主题发言。陈锡文先生先后在中国社会科学院、农村经济研究所、国务院发展研究中心工作。20多年来,一直从事中国农村经济理论和政策研究,先后发表论文、研究报告200余篇,出版著作10余部。参与起草了从上世纪80年代中期以来的大部分关于农业和农村政策的中央文件。陈锡文同志的发言题目是《健全严格规范的农村土地管理制度》。

【陈锡文】:大家下午好,非常高兴来参加这次关于城乡土地管理制度改革论坛,因为当前全党全国人民都在认真地学习贯彻党的十七届三中全会精神。三中全会作出了重要决定,就是关于新形势下进一步开展农村改革的决定,这次农村土地改革是其中一个很重要的内容。我今天选择的这个题目也是《决定》中一个部分的标题,叫《健全严格规范的农村土地管理制度》。

刚才像孔司长讲的那样,随着城乡一体化的推进,城乡之间的各种资源要素在不断地流动,管理体制也必然要提出一些逐渐融合的要求。针对这样的情况,大家也可以看到,全会《决定》中提到的,农村土地管理制度改革涉及到城镇建设用地、耕地补偿等等。我觉得咱们今天这个论坛的题目取得非常好,我谈点个人的看法给大做参考,想谈这么几个问题:

第一个问题,我想探讨土地制度问题。应该说,在任何国家,土地制度都是有一定的前提。对于土地这个要素,在很多方面有别于一般的经济要素和经济资源,所以不确定前提这个问题就没有办法讨论。我想从我们国家的实际状况来看至少有三大前提。

第一大前提就是探讨土地制度的完善和改革,首先必须有利于推进科学发展,促进社会和谐,这是一大前提。这个题目听起来比较抽象,不像前面其他专家所讲到的,这个前提至少包括三层含义:第一层含义就是必须有利于守住18亿亩耕地红线。对中国来说人均土地非常稀缺,大家都知道我们现在的耕地面积已经降到了18.26亿亩,人均耕地面积只有一亩三分半,只相当于世界平均水平的40%,再减少确实会危及国家的粮食安全乃至于危及整个国家的经济安全。在过去的11年中,我国耕地的总面积已经减少了1亿2500万亩,因为分散在各地,又用了11年的过程,所以并没有引起很多人的警觉。但是具体看一看统计资料,我们31个省(市、区)耕地总面积超过1亿亩的现在只有四个,第一个黑龙江1亿7000万亩,其他的还有山东、内蒙和河南,这三个省的耕地面积虽然超过了1亿亩,但都没有达到1.2亿亩。如果某一天一觉醒来发现河南省的耕地没有了,我想这会令国人震惊。但是实际上从这11年统计来看我们失去的耕地面积已经超过了一个河南省的面积,而河南省近两年生产的粮食占全国的10%左右。所以保护耕地就算是作为国策也必须坚持下去,也是推动科学发展,促进和谐社会的一个基本方面。

那么在这个要求之下我想还有第二个问题,就是在城镇化、工业化的过程中,不占耕地,一点都不占是不可能的,占地就会涉及到农民的利益,尤其是我们国家实行的两种所有制,进入城市的建设用地,往往都是从农民手里征过来的,那么农村又有一系列的制度,所以征地这种过程实际上不仅仅涉及到个别承包农户的权益问题,而且还会引起整个农村土地承包关系的变化。那么从这个角度看,怎么样去保障农民的合法权益,国家是高度重视这个问题的。2004年中央提出的28号文件已经明确地提出了怎样提高土地标准,落实安置政策,被征地的农民纳入社保制度等等,已经有了很大的进步。但总的来说,从农民在土地变性的过程中获得的收益仍然是不尽如人意。所以,地不可能不征,但是征地变性的过程,怎么样切实保障农民的利益,真正使被征地农民的生活水平不下降,怎么能够实现这一点?更重要的是城市化、工业化进程中,整个社会的财富都在增加,土地在变性的过程中,怎么样让农民在这个过程中生活水平有所提高,今后的长远生活都有保障,这个问题是必须要考虑的。

第三点,我觉得要推进科学发展、促进社会和谐非常重要的就是土地制度的改革要有利于国家宏观调控目标的实现,为什么这么讲呢?因为近一段时期以来,政府已经明确的把土地作为的一道闸门,实际上也是发挥了这样的作用。征地土地制度改革也必须守住这一条,这是国家调控中的土地政策,不能突破总供给量。因为土地是投资的载体,土地的总量控制不住,那么大的形势就控制不住。相当长的一段时间内,为什么那些高耗能、高污染的企业掉不下去?很重要的就是跟土地供给有关系,比说钢铁的消耗,水泥的消耗,各种建材的消耗,实际上远远超出了仅仅是一个土地的问题,涉及到我们整个国民经济发展方向的转变、经济结构的调整。在这种情况下,如果土地的供给量控制不住,还会在建设过程中带来一连串的市政建设问题,水、电、气等的供给容量都会带来很大的压力。

所以供地问题实际上涉及到经济安全问题,我想我们讨论土地制度改革,第一个前提就是从国情出发,按照中央提出的要求,推进科学发展,促进社会的和谐。

第二个前提,土地的管理在任何现代国家都是有它特殊规律的,土地改革必须服从于现代国家土地利用和土地管理的一般规律。我概括的不一定对,现代国家对土地的利用和管理基本都可以概括成为四句话:第一叫统筹规划;第二叫分类管理;第三叫用途管制;第四叫严格审批。
在任何国家,如果还没有实行国土利用整体规划或者城乡建设利用总体规划,那么我想这个国家其实还没有进入现代。因为在任何现代国家,政府主导的土地整体和建设规划都是不可或缺的,政府的严格审批在于各类用地都符合于代表农民全体利益的土地利用整体规划,都要做到这一点。我最近看了一些文章,很受启发,但是有些专家在讨论过程中,他完全不区分农地和市地,很多东西都混在一起讨论。这种情况实际上既不符合土地管理的整体要求,而且在国际上也很难有这样的先例。有人讲起来市场经济的国家,似乎是土地所有权可以决定一切,我觉得不存在这种现象。在土地的管理方面,现代国家中从来都是用途管制超越所有权。不能因为土地是你的你想怎么用就怎么用,土地的管理必须服从一个国家长远的发展需要。

我专门去美国、加拿大考察过土地管理制度,发现其重要的一条就是关于土地利用规划的形成是非常严格的,都是大量专家经过测算,形成一个初步的东西,然后向社会向公众公开征求意见,听取不同意见,最后通过一种公开的民主程序把它确定下来。一旦确定,政府和任何用地部门都是不能违背的。

我曾经到美国专门去了解,农地和市地的价格差好多倍,这个矛盾怎么解决?通过民主自主来解决。我曾经到西雅图当地去调查了解,当地的农民还有当地的一些开发商,他们跟我讲到的一亩地的地价差别是非常大的。在西雅图的近郊区,一英亩好的农田可以卖到5000美元,但是如果规划为可以搞建设用地的土地,它至少可以升值到20万到30万美元,所以这个规划红线划到哪里牵动很多人的心。

土地在规划中可以用来发展房地产还是搞基本农田,这对农民来说利益差别非常大。对于开发商来说,我先买你这块地还是后买你这块地,差价也是非常大的。所以在规划形成过程当中,一般一个规划需要经过半年以上来听取各方面的意见,来辩论来讨论。那么就出现这样一种情况,这边是涉及农户的利益,那边开发商就先在规划之前想办法,把可能列为规划的非农地先买下来。那么当中这双方就难以达成协议,规划没做出来先买,往往价格就是规划以后的三分之一到一半,那么规划红线先没确定我打算找农民先把他的地买下来,农民心里也清楚,他的土地有可能划进建设用地,那一亩地就是20万。那到底最后划不划进去呢?现在也不知道,所以他有可能出10万美元买下来,那么,一旦红线图划成,总有一方吃亏,一方是占便宜的。

从这个意义上讲,美国也是一样,农民自己的地建一些设施再往外卖,也是不可以的.我在美国了解了很多关于土地问题纠纷的案子,其中也涉及到这些农民。农民的农场,经国家批准,能够修建自用的生产和生活的设施用地,但是要想建商品房再往外卖这是不可能的,要改变土地的性质用来搞工厂之类的建设也是绝对不行的。所以即使是在美国、加拿大等这样市场经济的国家规划仍然是具有非常严肃的性质,是有法律支持的。

我到美国、加拿大考察过,都有这个问题,但是情况确实和我们有所不同。他们会明晰产权的保护,所以想征地也不是那么容易能征到手的。我从西雅图到波士顿考察了很多法院的案子,看了很多案卷,和法官进行交流。如果说政府确定要征你这块地,那么他要调查有多少农民同意了。有时候某个农民是坚决不同意,甚至不是由于价格的原因,就是因为这块地方我喜欢,我愿意终生在这地方,我不卖。那怎么办?我们征地引起纠纷往往都是民告官——我的地被你强行征用了我就告你。在美国、加拿大等很多地方没有这种情况,没有发现民告官,因为私有产权受到严格的保护,农民说一句“我不卖!”政府一点办法都没有。

那么这就出现一个问题,这地老征不下来,政府也着急啊。政府需要土地,这个问题是普遍的。美加征地纠风99%以上的案子都是政府告农民——毕竟我征地是为了公共利益来的。怎么办呢?只能政府出面去告你。那么我们到法院去了解,法官也说这种案子政府胜诉的可能性很大,因为毕竟是为了公共的利益来征地。那么什么样的用地算是公益性用地?其中有一个法官给我解释得非常好,他说公益性的土地并不需要法律来规定,因为这是一个社会常识,老百姓会去分辨的。如果政府去起诉农民,很简单,有公民陪审团的。法官审理这个案子第一个要点就是要政府讲出你征地的目的确实是为了公益性,那么作出陈述之后,陪审团这时候就要判断到底是不是公益性。如果是公益性那么这个问题就解决了,陪审团都是普通老百姓,如果你这个项目它就是赚钱的,不属于公益性,那他们马上就否决了,政府就败诉。这就需要政府讲出理由,我要征你这块地是否不可替代?其他的农场主很多,政府为什么非要盯着这块地,必须要讲出理由。比如说桥必须要架在这个地方,换一个地方要增加多少财政开支,增加财政开支就是增加税负,就是增加老百姓的负担。如果这个理由讲的是对的,群众比较认可,这个确实是属于公益性,是不可替代的,法官就会判定农民必须卖这个地,你必须卖给他,价格你们自己谈。价格是个什么标准呢?就是你们这个区片的最高价格,你可以看到这个钱。

我看到有些议论认为,只要把土地给了农民,农民就卖了高价钱,就可以到城里去买房子,坦率地说,如果这个永远是农田的话,这个农田永远卖不出好价钱。这种情况在美国和加拿大是同等的。这就是说,规划是真正具有法律效力的,而用途管制确实是严格到位才可以。这里面又出现很多复杂的关系。对我们来说,我自己感到有点偏重于按所有制的自然关系处理。其实土地,世界各国基本经验是不要按所有制来管理,而是要按用途,这种规划是绝大多数百姓是认可的。我认为在土地管理制度改革中,应当强化规划的作用,强化土地的管理和用途管制。这种审批,也需要有非常严格的政府的职能部门,不能擅自改变把不同的土地性质。所以我讲这个是第二点,必须遵循现代国家对于土地管理、土地利用的一般规律,应该朝着这个方向进行,不要按所有制来管理。

第三个必须遵循的原则,就是我们在讨论征地管理制度改革和土地管理制度改革的时候,还要有一个前提,即经过30年的探索,我们已经有了一套法律法规和政策体系,不应该把它视为一张白纸而重新画起。应该说我们这套体制有问题、有毛病、有弊端,那就要找准位置去改,而不能什么都不管。所以需要去改革和完善这套制度,但并不是说先从根儿上不认可这套制度的存在。从这个角度看,要从当前的实际出发去研究,这套制度在什么地方、哪个环节存在问题和毛病。征地制度改革之所以非常复杂,牵一发动全身。从土地自身来讲,比如说改革一个农村集体建设用地,集体建设用地就涉及到很多类型,有福利型的——农民福利待遇,有公益型的——农村的乡村公益性用地,也有经济性的乡村企业,把这三类混到一起这个改革不就乱套了?同样的道理,农田转为非农建设用地,如果没有严格的审批制度,不按照规划去进行,肯定也会改得比现在还乱,农地流失比现在还快。所以在推行征地制度改革的同时,必须要遵循一定的前提。这个前提是从国情,从前人和世界各国的经验来说的,要尊重。

第二点,要有一些基本常识才能讨论,不是说谁有热情谁就可以讨论,因为土地的用途管制是不变的管理办法,如果有人认为农田和城市建设用地,森林和草原都可以混在一起,想怎么用就怎么用,那我觉得缺乏最起码的土地管理常识在那儿讨论,这个问题永远讨论不清楚。我想讲的第二点,就是刚才讲到的党的十七届三中全会对土地管理制度改革提出了很多意见,可以说是闪光点。我觉得这些东西应当很好地、认真地把握。之所以要认真把握,因为在三中全会之前,或者在三中全会的会议中间,我发现媒体(当然代表了很多人的意见),对土地制度的改革问题褒贬不一。当然这是好事,说明中国的土地制度受这么多人的关心,说明存在一些问题,需要完善。

但是我当时看到不少报道,实际上误解误读的地方非常多。这也情有可原,因为《决定》没有公布大家难免会有一些猜测。那么在这个过程中,我自己感觉到全会《决定》出台之前,在土地问题上已经搞得比较迷茫和混乱。很多人觉得三中全会关于土地制度改革是核心内容,但我觉得它是重要内容,并不是核心内容。

有媒体把土地制度改革叫第二次土改,或者是新土改,要试行土地的私有制,推行土地的自由买卖等等这些,《决定》出台之后,大家已经看了,其实没有这些内容。我觉得应该高度重视三中全会提出的土地改革一系列的要求。《决定》大家都已经看过了,我自己感觉非常重要。最重要的是土地制度本身提出了要实行两个最严格的制度:第一个最严格的制度是最严格的耕地保护制度,接下来就是坚守18亿的耕地红线。第二个最严格的制度,就是最严格的节约用地制度,要从严控制城乡建设用地的总规模。这两个制度配套之后,实际对整个中国的土地管理更加严格。

原因我觉得很简单。只有一个18亿亩耕地红线要求的最严格的耕地保护制度,是不够的。现在确实这样一种情况,就是不减少耕地行不行?通过不减少耕地的办法来扩大建设用地行不行?很多地方在做,建设规模压不下来,这和制度是单边的约束、没有双边的约束,是有联系的。最严格的节约用地制度,目标是要从严控制城乡建设用地的总规模,就是耕地不能占,通过其他手段来扩大建设用地也不行,我理解是这样的。这对土地管理制度是一个非常严格的要求。

在这样一个双边制度的约束下,怎么去推进用地制度的改革,也提出了很多新的要求。我想借这个题,可能有点扫大家兴。实话实说,无论是宅基地换房也好,还是村庄流转、村庄拆并,让农民集中居住之后节约土地,还是通过城乡建设用地增减挂钩的方式,都可以做。但问题是必须服从这两个制度的约束。也就是说,即使不占耕地,你去让农民住好房子,这我赞成,但是不能因此而计划外增加自己的建设用地。村庄该不该整理,该整理,农民住房条件该不该改善,该改善。但是目的要搞清,是为农民服务的、支持三农工作,而不是想从这里面拿到额外的建设用地,那我支持。如果根本目的就是想超越国家的宏观控制,多拿地,这个是行不通的。这是我个人的意见。

接下来要讲的,是需要对三中全会作出的关于土地方面的决定要有一个全面的理解。我自己理解,这个土地制度,它实际上提出了一系列非常重要的问题。三中全会涉及到土地的有两个层面,一个是关于坚持和完善土地经营制度,就涉及到农地,还有就涉及到土地的流转以及建设用地问题,这样三个大的环节必须要统筹把握。对于基本经营制度,《决定》讲得非常清楚,贯穿起来讲就是以家庭承包为基础、统分结合的体制,是我们国家农村的基本经营制度,这个基本经营制度既符合社会主义市场经济的要求,也符合农业自身发展的特点,必须要毫不动摇的长期坚持。它也是我们党在农村各项政策的基础。

这部分内容有一个很大亮点,就是《决定》中提出,现有的农村土地承包关系要保持稳定,并长久不变。我在《决定》公布之前看到很多媒体的解读,感觉很遗憾,“长久不变”才是这次文件的一大亮点和创新。但是当时好象没有人去关心这个“长久不变”,都在关心可以“流转”。我就觉得很奇怪,“长久不变”很重要的一个意义是什么?大家都知道,从农村实行改革之后,1984年中共中央一号文件提出了土地承包期延长到15年。1993年中共中央一号文件又提出土地经营承包经营期再延长到三十年。现在结合农民的企盼,把土地承包的期限提出“长久不变”,这件事情意义非常重大。土地承包长久不变,有人问我,长久到底是什么概念,为什么不叫“永久”?我说永久哲学上讲不通,因为没有什么东西可以永久。但是长久肯定比现在30年要长,其实我们国家农民农地的承包经营权在我们的国土上已经有先例,大部分省区都是按照国家统一定的30年。但是贵州省政府就规定了,他是50年,中央也认可。香港新界还有大部分农田是我们的农民在种,那是七十年。这种长久不变的,30年、50年、70年都考虑到,但是肯定比这个还长,可以放心,没有问题。农民要珍惜土地,投资土地,以及在从事别的行业的时候流转土地,这个定心丸就吃了。所以我觉得这件事情意义非常重大。

国庆前,9月30号,胡锦涛总书记专程到安徽省凤阳县小岗村跟当地农民进行座谈。他当着农民的面讲现有的土地承包权要保持稳定并长久不变的时候,在场的所有农民都热烈鼓掌,可见这件事情是农民长久的企盼。胡总书记接着说,当然根据农民的意愿,按照依法自愿有偿的原则,允许农民进行各种形式的流转发展。讲到这儿,农民就比较轻松,都会心地笑了,因为这个村1800亩土地,已经有1600亩流转了,所以流转对农民来说没有障碍,一直在流转。大家可以看一下我们的法律,都清楚地说明,1980年一号文件,同一段里上一层讲延长土地承包期,下一层就讲鼓励耕地向农田集中,1993年11号文件,上一层讲土地承包期从15年到期后再延长30年,下一层就讲允许农村依法、自愿、有偿的流转土地承包责任权。这都非常清楚,2002年人大常委会通过《土地承包法》,2003年3月1号开始实行,大家可以看,那里面有整整一节12个条款是讲农村的土地承包责任权,怎么样依法、自愿、有偿的进行流转。

很多人热情可嘉,但是知识不够。总书记说了那句话之后,突然大标题指出“中央允许农民土地流转经营权”,这个事已经在农民中干了20多年了!出现这样的问题,讨论土地管理问题就难免有一些迷雾。现在《决定》大家都看到了,心里都比较清楚,从第一个制度

——完善土地经营制度这个角度来讲,应该认认真真地考虑,怎么让土地承包经营权按中央说的长久不变,怎么样做到长久不变。比如明确的提出,要执行耕地颁证制度。没有这项制度,一代人、两代人,下面就没有人搞得清楚了。长久不变是一个承包过来的经营权,允许根据各种情况的变动来进行流转,就要加强这方面的工作。十七大已经提出了要发育农民土地承包经营权流转市场,这就更加明确了要加强土地经营权流转的管理和服务。我们原来职能部门主要是管承包的登记,现在很重要的是要给农民提供平台,提供信息和服务。从经济学、从产权来讲,只有产权清晰稳定,流转市场才能健康的发育。三十年来为什么流转市场不健康,发育不起来,很重要的一点就是农民的土地承包经营权很难规范。这对我们当前来说,尤其是对搞农村土地工作,是一个非常大的事情。

第二,《决定》里面讲到,征地制度要改革。这个征地制度里面涉及三个很重要的环节。第一个改革的环节是城镇建设用地,大家都知道我们的《宪法》规定,城市土地属于国家所有,根据宪法的规定,凡是纳入城市规划圈的建设用地大概在《宪法》没有修改之前还得征。我是这么理解的。但是明确提出了要保障农民的权益,同时有一个更重要的要求就是改革征地制度本身,就提出来要严格区分公益性用地和经营性用地,要逐步缩小征地范围,要完善征地补偿机制。我觉得这是一个大的问题,怎么去严格区分两类用地,怎么去逐步缩小经营性征地范围,怎么去完善征地制度的补偿,这些东西要深入研究。

第二个大的环节,是在城市规划圈外的城市用地的改革。这是一个非常重要的突破。《决定》中讲到,在城市规划区以外的非公益性的建设用地允许农民的集体土地去参与开发和经营,并且要保证农民收益。这短短三句话含义是非常深的,操作起来难度很大,首先要区分是公益性还是非公益性,我们到底用什么办法去区分?用行政许可区分还是用我刚才讲的老百姓的基本判断、社会常识去区分?

《决定》公布后,很多人给我打电话:是不是现在就可以到农村买地了?好象经营性的就不受约束了?这个改革首先要对社会广为宣传,必须是在严格管制的前提下,用地照样要纳入当地的规划系统。对于农民来说,他获得了一个非常大的权益,用他的土地所有权可以去参与土地的非农建设项目的开发和经营,这是非常有意义的。当然我也知道,其实你按总量来说,这块在整个建设用地当中占的比重是非常低的。以前鹿部长给我算过,如果把建制镇也算在城市建设土地里面,放出来的大概占建设用地的2%—3%,如果把城关镇放进去,可能会更大,那么这个口子放到多大还是需要研究的。在起步阶段,我是主张口子还是小一点。因为我们现在各个方面对用地的需求饥渴症,放大可能把不住,宁可起步稳一点,将来条件成熟了再放开。

第三个重要的环节就是要逐步建立城乡统一的建设用地市场。建设之后干什么?就是依法取得的农村集体经营性建设用地,可以到这个市场里面去,而且必须要这个市场里面去,公开地进行公平交易。我觉得这个思想是非常重要的,但是这里面的限制也是非常明显的。我们的集体建设用地有三类,这个说法很清楚,排除了宅基地,也派出了乡村建设的公益性用地,实际上农村经营性建设用地主要就是指乡镇企业。现在确实有一些早年办的乡镇企业干不下去了,土地闲置确实非常可惜,通过这种方式盘活一些利用效率很低的农村集体建设用地,我觉得是好事,但是这一条路到底怎么走,我觉得还有许多重要的环节去认真的讨论。首先,怎么样界定乡镇企业用地?《乡镇企业法》规定非常清楚,农村集体经济、农民在农村投资的企业叫乡镇企业。如果按照这个法律的界定去查一查的话,大概这种乡镇企业不是太多,很多都是跟城市,甚至跟外商合资的企业,当然我们《乡镇企业法》也允许农民跟别的企业进行联营,所以借助乡镇企业用地我想本身也是很复杂的事情。其次,允许闲置的或者利用率很低的乡镇企业用地进入市场流转,过去的流转了以后还批不批?如果前头不断的流出去,后面不断的批起来,这就都变成集体经营性建设用地了。而且也带来一个明显的问题:继续批乡镇企业用地,仍然是城乡分割的,建立城乡统一的建设用地市场就不存在。因此,我觉得,到时候应该把农业用地和工业用地,不是按照所有制去执行,而是按照本来的性质去分开。

对于这三个环节,现在三中全会的决定指明了改革的方向,这是一个很重大的改革决策,但是需要研究的事情太多,我感觉非常担心。特别是像关于城市规划圈外的非公益性用地、经营性用地,是不是(不用通过土地管理部门)就可以跟农民商量就直接用了?其实这是一个很大的问题,《决定》有一个非常明确的要求,就是要尽快完善相关的法律法规和配套政策,规范推进城乡土地管理制度的改革。规范推进是非常重要的。现在只是提出了方向,还没有实施的细则,国土管理部门在这个时候要更严才行,只有等具体的实施措施拿出来才能下去推进。

第四点,关于各种各样的涉及到土地的问题的试验。这也是大家很关注的,我自己有些不成熟看法,有可能不对的。农村改革实际上一直是从试验当中提取规范性的政策,这是我们党的重要经验。比如说,包产到户和包干到户从开始到认可这期间的过程,大概经过了四年。从1978年夏天以后,一些地方就出现包产到户、包干到户,就引起了广泛的关注。农民担惊受怕的在那儿做,所以说小岗村农民大家都知道。胡锦涛总书记9月30号到小岗村参观大包干展览馆,一进门就是一个很大的签订当年大包干的合同。这个合同上写着,我们十八户农民自愿选择大包干这个经营形式,,如果说因此我们的队长副队长和会计,要抓起来去坐牢,那么剩下的15户人家负责把他们的孩子抚养到18岁。这样的一个合约,十八个红手印印着。这说明什么?农民根据他的基本经验来判断,把集体统一经营改成家庭大包干是捅破天的,是要去坐牢的,而实际上没有,这说明什么呢?!就说明十一届三中全会之后,党恢复了实事求是的路线之后,不是那么轻易的否定农民的创造,总是要看,看看到最后大家觉得不错,所以一直到了1983年的中共中央一号文件,四年过去了,才做了一个判断,在这个文件里头讲,以家庭承包经营为主的责任制,是党的领导下的中国农民的伟大创造。也可以这么说,这项政策,是从农民的创造中提取养分提升和升华出来的,所以对于试验,我觉得农村改革从来不陌生,而且应该积极的去推进。但是,我想有一点要说明,三十年前和三十年后毕竟有很大的区别。三十年来我们制定了许多法律法规和政策,和那个时候相比,我们已经初步形成了一个法律法规的体系,尽管它还有很多的弊端和问题需要去改革,这是毫无疑问的,但是不能当它完全没有。

所以这里头就要处理好试验和现行的法律法规的关系,我想大概有这么几个原因:

第一,既然是改革试验,在有的地方就要突破现行的法律法规和政策,你让他试,是获得批准的,不是什么人都可以的。批准这个地方为试验区,其突破是得到地方认可的。改革试验第一个必须遵循的原则就是程序,确定下来要做的试验,如果不涉及法律当然可以,但是涉及了法律要严格规定,即突破了什么法律就一定要通过这个法律的认可。否则谁都想搞,那制定法律还有什么用?还能不能建设法制型社会?以严格的程序批准试验是必要的,现在很多都是批准的,比如说天津的改革试验就是国土资源部批准的,成都重庆的试验是国务院批准的。

第二个原则,既然是试验就必须掌握在可以控制的范围内。例如说这个试验项目在多大范围内?一个村,一个镇,还是一个县?报了什么,批了什么,就只能在这个范围内执行。要可控的,一失控就无所谓试验了。

第三个原则,必须要有预案。凡是试验就可能成功也可能失败。成功了不要紧,皆大欢喜,报到中央,全国推广,这个地方立了功了。如果试验失败怎么办?你既然是试验就允许失败,我们国家干部、研究人员帮助去试验,失败了没关系。但是参与试验的农民怎么办?他们的身家性命在里面,你能说对不起,你这项试验失败了,就不管了?所以一定要承担起对参与试验失败的农民的责任,要建立这样一套机制。

第四个原则,我觉得也非常重要,就是既然是试验,原则上应当封闭。就在封闭的范围内试验,冷静观察,实际操作,看到底行还是不行。这样的话,把全局的问题放到局部试验,目的就是要减少对社会的振荡。但是我想再说句实在话,现在有些试验,坦率的地,刚开始搞,甚至项目都没批,就积极的要公开化,这样就把局部问题推向全局。本来可以在一个小点上,即使出现动荡和问题,仍然有能力解决的,但非要搞成全国性的问题,这样试验干什么呢?所以坦率地说,我怀疑这样的项目是不是按程序得到了批准?就是因为没有按程序得到批准,就想让社会媒体报道来让社会认可,来强制有关方面,这样做是不应该的。

不是说不允许试验,要试,这四个原则是要把关的——程序、可控、预案和封闭。当这项试验到一定程度,各方面都认可了,觉得可以,那验收,验收之后试验的结果报中央,报国务院批准之后全国推广,这是承担试验改革的责任。农村土地问题涉及千家万户,媒体稍微出现了一些猜测,出现了一些偏差,就引起了多大的轰动!幸亏很快《决定》就公布了,公布出来好,就按这个执行,农民是要知道这个基本经营制度是长久不变的,承包关系是长久不变的,心踏实下来。如果真像原来那样说的什么私有制,什么自由买卖,我觉得很多农民都非常忧心忡忡。这段时间有很多熟人来北京请他们出去吃饭,来端盘子的服务员都问我:是不是我们的地要收回去了?所以像这类事情,凡是关系到广大农民的切身利益的事情,我们一定要慎之又慎。让你搞试验,是党中央、国务院对你的信任,只有把这个事情搞好,不能在事情结果没有出来的时候不断地炒作。所以,我赞成试验,但是试验要讲规矩。我们不是一个没有法制的国家,要按照这个制度去进行。我今天讲的这些话不一定得体,但是我明确地说我赞成试验,但试验要有程序,按批准的规范去推进。这样的话,才能在不引起社会动荡的情况下,针对我们现在的土地管理制度中突出的问题,突出的弊端,尽快地去解决它,把我们的农村土地管理制度搞得更好。

就讲这点意见,不一定对,请专家领导参考。谢谢大家!

发表评论】【字体: 】【打印】【关闭

附 件:


  相关新闻
  • 周其仁:农地制度改革需“上下互动” (2008-10-28 08:52)
  • 刘守英:“农地入市”突破城乡分治 (2008-10-28 08:49)
  • 蒋省三:农地制度改革正当其时 (2008-10-28 08:47)
  • 左大培:要害在于土地所有权的“流转” (2008-10-27 16:48)
  • 贺雪峰:土地流转要慎重 (2008-10-27 16:44)
  • 《南方人物周刊》专访李昌平:新土改最需要放权给农民 (2008-10-27 16:39)
  • 半月谈:警惕土地流转中的不良倾向 (2008-10-27 16:37)
  • 台湾农地改革的另一面:让农民“聪明”起来 (2008-10-27 09:07)
  • 新土改应突出农民主体意识——农地制度专家陈小君教授专访 (2008-10-27 08:56)
  • 邓大才:农村第三波改革将指向核心制度 (2008-10-27 08:54)


  •   站内搜索