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瞭望东方周刊:“第三次土改”的现实与前景

  2008年11月4日 08:15  瞭望东方周刊

  中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,给“第三次土改”定了调。

  本刊特意考察了浙江土地入股、天津宅基地流转和湖南农房抵押贷款三种有典型性意义的农地改革探索,配合宏观政策的爬梳与解读,以勾勒眼下农村“土改”的现实框架。

  农地入股的义乌路径

  出于产权纠纷的风险,七一村放弃了“土地+资本”的模式

  《望东方周刊》记者丁仕松 浙江义乌报道

  义乌市七一村的1128名村民,不论童叟妇孺,从2007年开始从村集体领取至少1000元的分红——这是村两委班子对他们的承诺。

  按此计算,每年需要110多万的集体收入,才够支付村民红利。这些钱从哪里来?

  “只有让脚下这片土地产生效益,”七一村党支部书记何德兴在接受《望东方周刊》记者采访时说,“通过土地入股成立合作社,将500多亩的耕地集中流转,产生的效益用于分红。”

  七一村辖于义乌市的城西街道,20年前,这里是整个义乌最闭塞的地方,是当时的东河乡政府所在地。政府人员调整岗位到了东河乡,都说去了“西伯利亚”。

  “工商业的发展使我们搭上了小商品市场的快车,城乡差别在缩小;但农业,还停滞在20年前的水平,甚至在倒退。”何德兴对此开出的药方是土地流转,规模化经营。

  七一村村口,几台挖掘机正在平整小块的土地,纵横的沟壑田埂被推平,分包到户的历史印记淡然泯灭,新型的规模化高效农业凸显。

  “守着这点土地搞小农生产,饭都吃不上。剔去农药化肥的成本,种田是没得赚的。”何德兴告诉本刊记者,对于农民来说,土地流转的成本几乎为零。

  随着农村中商人群体出现,民间自发的土地流转开始出现。“都是些很自然的想法。出去跑生意或者打工的,田地荒废了很可惜,就给亲友邻居种,给点粮食、交上农业税就行了。”一位七一村民回忆。

  到上世纪90年代,农地处于半休眠状态,很多在基本农田保护区内的良田也无人耕种,造成了“保而不农”的局面。

  小农耕种已经不能适应时代速度,而同时土地规模化经营的效益已经凸显,“有一户承租的15亩土地,借助科技, 今年上半年净收入有9万元,一年下来,亩均收入打底1万元。”

  “现在我们村所有的农田都集中起来了,发展现代农业。”何德兴说,“30年前把田分到户,现在又集中起来,说到底,都是为了提高土地的效益。小平同志说,统分结合的家庭联产承包责任制,符合实际的统、分都合理。”

  按人头分割收益

  “当时开村民大会表决是否支持土地流转时,99%的村民支持。”何德兴说,七一村筹划成立“柒益果蔬合作社” 集中土地,村民以自己的承包地入股,加入合作社,由合作社转包经营土地,所得收益按股比分成。土地所有权归集体,股份化后每个集体成员都有股份;承包权仍归农户,不改变承包关系;经营权归合作社,由合作社出面将园区内的农田 “公开投标招租,村集中统一发包”,经村同意,承包户在同等条件下,有优先承包权。

  合作社成立股东大会,选举产生理事会和监事会,第一届的理事长是村主任何仲连,理事会还有1名村委、1名支委和2名普通村民;监事长和2名监事均为村民。

  何仲连接受本刊记者采访时说:“理事会主要负责经营和财产安全;监事会监督理事会的工作,包括流转招标和财务状况;股东大会是权力机构,重大事项要通过股东大会讨论通过,股东可以查阅理事会、监事会会议记录,会计账簿”。

  在遵守合作社章程的前提下,村民可自愿加入和退出合作社,退出需在“财务年度终了的前3个月”向理事会或理事长书面提出,到时村集体以机动田返还他的承包地。

  在商议分配收益的方式时,七一村一开始准备按照承包土地面积,折算股比。但这种方式遭到村民反对。由于土地政策30年不变,各户人口变化不均,村民现在实际承包的土地面积也就多寡不均。

  “土地的所有权是集体,集体就是全村人的集合,每个村民应该享有平等的收益权。”经村民商议,七一村最终选择按人头分配收益。

  村委会主任、合作社理事长何仲连介绍,在出现“生、死、婚、嫁”4种情况时,股份随之增减。

  按人头分配土地收益,也有弊病,比如女性嫁出后,不愿意将户口迁出。何仲连说:“这个靠村规民约调整,我们村规定,女性婚嫁后,不再享受村民收益,后代都是女孩的家庭,可以算1个留在村里。”

  目前,七一村所有村民已加入合作社,流转土地500亩,建立了生态农业园,想经营、会经营农业的大户可以向合作社承包土地,合作社每年能收取几十万的承包费;另有16亩土地配套建设了综合农贸市场,每年的摊位租金有80多万。

  在义乌市,类似七一村的成片土地流转不在少数,根据义乌市政府提供给本刊的数据,截至2008年9月15日, 全市土地流转总面积为11.30万亩,约占全市总耕地面积的35%;其中,今年净增1.28万亩。

  土地流转在义乌不仅有深厚的民意基础,而且得到政府的高度重视,政策滥觞已有10年。

  早在1998年,义乌的苏溪镇谨慎地以解决“粮食播种面积下降、弃耕抛荒”的理由,上报义乌市、浙江省批复, 可否尝试建立土地使用权流转机制。

  “虽然土地流转对提高农业收益的好处显而易见,但少数农民还是有顾虑的,政府的政策引导首先要保护他们的利益。”义乌市分管农业的副市长傅春明在接受本刊记者采访时说。

  “农民最担心的是土地政策的连续性,害怕流转出去,万一拿不回来了怎么办。而且,我市人均耕地仅0.5亩,土地流转获得收益的绝对数额不大,虽然撂荒没有任何收成,但流转的收益,人均也仅两三百元,部分农户持无所谓态度。”

  这些潜在的顾虑抑制了流转的速度,一片土地只要有一户不愿流转,就无法成片,“让农民放心土地承包权仍是他的很重要。所有权还是集体的,流转的只是经营权。”义乌市土地流转服务中心主任楼丽萍说。早在1998年苏溪镇的试点中 ,即确定了“在明确集体土地所有权、稳定农户承包权的前提下,搞活土地使用权,并严格控制农用流转用途”。

  近期中心着手出台《义乌市农业规模经营配套设施建设意见》,对土地承包大户来说颇为苛刻:仅允许符合条件的大户建设1层的非永久配套设施,建筑占地面积控制在实际流转面积的1%以内,限制用途改变。而这难免为保护农民承包权限制了经营者对土地的投入和改造。

  集体所有权和农户承包权保护,也决定了流转模式的设计。现在,义乌土地流转主要有出租、转包、入股、互换等形式,大面积流转主要以出租、转包为主,各占流转总面积的47%和49%。“出租、转包,农户拿固定的租金收益。即便大户经营不善,农户也能很快收回土地。”楼丽萍说。

  类似凤阳小岗村的做法,以外来资本+土地成立股份制公司,涉及产权混合的模式,义乌没有鼓励。

  “我们也尝试过,最终发现不宜推广。”楼丽萍说,七一村曾尝试将500亩土地折算成250万的股金,再吸收村集体内资金合股,成立公司,但发现没法操作,“首先,承包地不是完全产权,一亩地折算成多少股金合适,缺乏评估机制; 其次,虽然目前还没有流入大户失败的案例,但风险必须考虑,假如出现企业破产怎么办?土地所占的股份参与偿债,土地是拿不走的,到时候必定出现合同纠纷;再次,工商登记时,也没有土地入股的相关政策。”最终,出于产权纠纷的风险,七一村放弃了“土地+资本”的模式。

  “土地流转,要始终坚持依法、自愿、有偿的原则,充分尊重农户的意愿。政府在引导时要消除农户顾虑,帮助他们规避风险。”义乌市市长何美华在接受本刊记者采访时称,要鼓励流入大户吸纳纯农户到规模农场就业,流出农户的社保也需完善,“目前土地换社保的初稿已完成”。

  流入的推力

  “推进土地流转,要兼顾流出农户和流入大户双方的利益,只有把流转出来的土地经营好了,才能让更多的农户实现稳定转移,促进农民增收,流转才能长效。”何美华强调。

  对流入大户来说,两大难题是找地和找钱。找地,义乌市从2002年开始,即在市、镇(街)两级成立了土地流转服务中心,整理土地流转供求信息,统一指导流转协议(合同),协调纠纷等。并鼓励由村集体或合作社与流入大户衔接,降低一家一户议价的单位成本。

  为鼓励村民支持长期和连片的土地流转,给大户增加投资信心,义乌市决定从今年起,市财政每年安排1000万元资金,对连片流转土地在50亩以上、流转期限5年以上的,一次性给予流出户每亩200元的补助。

  在签订流转土地合同时,鼓励长期连片流转,一般的三五年,最长的,延续到2028年。在租金的支付上,鼓励分期付款。义乌台商协会会长陈松雄从2006年开始,在大陈镇的杜门村租了300亩土地,建立综合性的种、养基地,其中 98亩为山坡地,总租期23年,租金8年一付,2006年按400元/亩,此后每8年上涨20%。

  而资金来源,在政策上一直面临瓶颈。“土地不能作为资产抵押,银行的融资渠道是封闭的。”已经在义乌大陈镇租地3年的陈松雄说,“高效农业的投入巨大,而回报周期长。”

  “靠山的地方,架了一座桥进去,修了一条路,土地整理和山坡地改造,还挖了7口池塘,搭棚子。化肥农药的使用让土地板结化,连蚯蚓都没有了,而无公害农业对土地的改造是必需的,这些投资加起来已经有2000多万进去,短时间是收不回成本的。”自称为“傻子”的陈松雄站在自己的“农庄”上介绍,“在台湾有农会,提供金融服务,农户因生产需要, 可以到农会申请小额贷款,手续很便利。而且,农会也提供技术培训,协助销售。”

  义乌市市府办农村科称,银行贷款目前确无配套政策,义乌市政府也在和人民银行协调,希望金融机构支持农业的相关政策能尽快出台。同时,义乌市政府从今年开始,加大对农业的支持力度,市财政每年安排3500万元用于扶持农业产业化经营,给予规模经营者各种补助。

  以转包和出租为形式,吸收本地和外来资金的义乌土地流转实践,在传统农业地区,是否可行?义乌市市长何美华就此分析说:“全国来说可能有些地方条件不具备,义乌的优势在于,全市65%以上的农村劳动力稳定转移到二三产业,有流转的基础;财政和民间资金都有反哺农业的能力。”-

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