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陈东琪等:改革开放以来的宏观调控及主要措施

陈东琪 宋立 刘国艳 王元 徐策  2008年11月8日 19:17  人民网-理论频道
  【本章提要】改革开放以来,我国宏观经济出现了六次比较明显的波动,包括五次通货膨胀、经济过热和一次通货紧缩,与此相对应,经历了六次比较大的宏观调控。从调控手段和做法来看,改革开放以来的宏观调控大致可以划分为两个阶段。总体来看,随着宏观调控实践的不断深入,我国宏观调控越来越成熟,初步积累了一些宝贵的经验,当然也存在不少值得认真总结的不足甚至教训。近年来,在科学发展观指导下,在构建符合我国改革、开放和发展新形势需要的新型宏观调控体系方面进行了初步的探索。

  第一节 改革开放以来的宏观调控及主要措施

  1978年以前,中国实行的是单一的计划经济体制,政府对宏观经济的管理和调控主要依靠行政和计划手段来实现,虽然财政、信贷手段是政府调控经济的重要工具,但并没有形成真正的财政、货币政策实践。改革开放以来,特别是20世纪80年代中期“市场取向”的改革模式确立以来,中国经济运行环境和条件不断变化。政府对宏观经济的管理越来越多地采用经济手段,逐渐出现了真正的一般意义上的财政、货币政策。

  改革开放以来,中国宏观经济调控大致可以划分为两个阶段。1978~1991年为第一阶段,即对传统计划经济旧体制的改革阶段,中国处于短缺经济状态,宏观经济管理的主要任务是治理通货膨胀,采用的主要是行政和计划的办法,开始引进财政、货币政策的概念和做法。这一阶段经历了1978~1981年、1982~1986年和1987~1991年三次经济波动,采取了1980~1981年的调整、1986年的“软着陆”,以及1989~1990年的“治理整顿”和“双紧”政策。这一阶段的经济波动,与经济体制改革有比较大的关系,经济周期和改革周期基本同步或连续,1978年的“拨乱反正”、1984年的信贷体制改革和1988年的价格改革闯关,都在一定程度上推动了经济增长和通货膨胀的发展。

  1992年至今为第二阶段,即市场经济体制初步建立阶段,短缺经济逐渐结束,在有些方面出现了过剩现象,既有通货膨胀的压力,又存在出现通货紧缩的可能,政府的宏观经济管理由原来的以直接的行政和计划手段为主,发展成为以经济、法律等间接手段为主,辅之以必要的行政、政府投资等直接手段,财政、货币政策的作用越来越大。其间经历了1993~1996年的通货膨胀,1997~1998年的亚洲金融危机,1999~2002年的通货紧缩,2003~2004年的局部过热,以及2005年至今的结构性通货膨胀、经济运行偏热,相继采取了1993~1997年的紧缩和适度从紧的财政货币政策,1998~2003年的积极财政政策和稳健货币政策,2004~2007年的稳健财政政策和稳健货币政策,以及2007年12月3~5日的中央经济工作会议中提出的稳健的财政政策和从紧的货币政策。

  一、1978~1983年的宏观调控

  1978~1983年,中国处于短缺经济状态,随着计划控制的放松和价格改革的推进,短缺经济时期所隐藏的隐性通货膨胀压力逐渐释放出来,致使整个20世纪80年代一直面临着严重的通货膨胀,宏观经济管理的主要任务是治理通货膨胀。这一时期采用的主要是行政和计划办法。

  1.1978~1983年经济形势变化的特征

  1978~1981年,基建投资快速增长,引发经济大起大落。1978年,基本建设投资比上年增长37%,GDP增长11.7%,成为1978~1981年经济波动的波峰。由于基建投资增长速度过快,战线过长,项目过多的问题初现端倪,所以,从1979年到1981年“急刹车”,相继停建、缓建了一批大中型项目,其中,1981年基建投资比上年压缩20.6%。当年GDP增长率回落到5.2%,零售物价指数回落到2.4%,形成了这轮经济波动周期的波谷。为了保持经济稳定增长,1982~1983年贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的方针,在保持物价水平基本稳定的同时,国民经济稳定增长。

  2.1978~1983年宏观调控的主要措施

  针对1978年的经济过热,虽然强调基本建设必须积极而又量力地循序进行,不可一哄而上,但由于从中央到地方对调整的认识不统一,在1979年停建、缓建了一批大中型项目,1980年继续停建、缓建了一批项目的情况下,基建总规模仍然没有减下来,地方和企业财权扩大后盲目上项目,财政大量赤字,货币发行过多。最终在物价大幅上涨的情况下,不得不在1981年采取“急刹车”措施,进一步大幅压缩基建投资规模。这一阶段宏观调控主要采取了行政和计划手段对经济进行整顿。

  3.对1978~1983年宏观调控的简评

  1978~1983年是短缺经济状态下的宏观调控,目标都是防止经济过热、通货膨胀,但并没有真正意义上的财政、货币政策。经济、法律等间接手段没有形成,整顿手段都是单一的行政性办法。如行政性财政政策,强制控制财政支出;行政性货币政策,强制控制信贷投放;对经营不善、长期亏损的国有企业,停止财政补贴,停止银行贷款;对落后的小企业进行整顿和关停并转等。在头一两年内犹豫不决,前期力度不足,缺乏提前量和前瞻性,延误了最佳时机,最后不得不“急刹车”进行全面超强紧缩,结果GDP增长率从调控前的高位迅速大幅回落,经济在短暂繁荣后陷入长时间衰退。

  二、1984~1986年的宏观调控

  1984~1986年我国经济仍然面临严重的通货膨胀,宏观经济管理的主要任务是治理通货膨胀。从20世纪80年代中期开始,随着中央银行制度的建立,开始引进财政、货币政策的概念和做法。

  1.1984~1986年经济形势变化的特征

  1984年,提出了“对内搞活经济,对外实行开放”,出现了改革开放以来最快的15.3%的经济增长率,固定资产投资同比增长21.8%,基本建设投资同比增长23.8%。1984年,固定资产投资规模偏大,市场物价上升,有些商品价格上升幅度较大。同年,新成立的中央银行发布了《信贷资金管理试行办法》,造成了1984年底以后的信用膨胀和货币发行失控,直接导致了1985年零售物价指数(RPI)和消费物价指数(CPI)分别高达8.8%和9.3%的通货膨胀,成为改革开放以来物价上涨的第二个高峰。固定资产投资规模继续增大,全国城乡投资比上年增长38.7%,基建投资同比增长42.8%。1985年实行了货币、信贷“双紧”政策,在抑制总需求的同时,也导致了经济增长速度下滑。1986年,固定资产投资增长过快势头得到初步控制,同比仅增长16.7%,GDP增长率也随之降低到8.8%,成为波谷。

  2.1984~1986年宏观调控的主要措施

  针对1984年的经济过热,当年11月,国务院要求各地各部门严格控制财政支出和信贷投放。财政方面,从1985年初开始,强调必须严格控制财政支出。1986年6月,国务院要求从中央到地方,都要重新核定财政收支,压缩开支,量入为出。信贷控制政策方面,中央银行开始建立综合运用经济、行政和法律的调控手段,如建立存款准备金制度。由于缺乏必要的政策操作实战经验,在调控力度把握方面失当,1985年货币、信贷“双紧”政策在抑制总需求的同时,也导致了经济增长速度下滑,被迫改为比较宽松的政策,取消了对专业银行贷款规模的指令性控制。

  3.对1984~1986年宏观调控的简评

  本次宏观调控仍然是处于短缺时代的宏观调控,大量运用行政手段,缺乏经济、法律等间接手段。另外,20世纪80年代刚开始尝试运用宏观经济政策进行宏观调控时,由于没有经验,不够坚定,加上受当时比较流行的凯恩斯主义思潮影响,基本上采取的是“相机抉择”政策。政策变化过快、调整过于频繁,缺乏连续性和稳定性。从效果来看,当时的经济波动比较大,调控效果不太理想。

  三、1987~1991年的宏观调控

  1.1987~1991年宏观经济形势变化的特征

  (1)1987~1988年的严重通货膨胀。1987年,固定资产投资增速比1986年进一步趋缓,同比仅增长16.5%。但是,通过开展“增产节约、增收节支”运动,生产持续稳定发展,GDP增长仍高达11.6%,构成新一轮经济波动的波峰。由于社会总需求大于社会总供给,部分商品特别是主要副食品供应偏紧,物价水平重新开始上涨。1988年,在当时势不可挡的“价格闯关”因素和放开价格预期的推动下,货币供应和信贷投放从上半年起迅速增长,造成了前所未有的严重通货膨胀。1988年零售物价指数和消费物价指数分别高达18.5%和18.8%,形成了80年代的最高水平和改革开放以来物价上涨的第三个高峰。

  (2)1989~1991年的市场疲软、经济滑坡。从1988年的第四季度起,中国开始对经济实行严厉的“治理整顿”,价格增速迅速下降。1989年,全社会固定资产投资比上年减少11%(扣除物价因素,实际接近20%),零售物价总水平同比上涨17.8%,GDP仅增长4.1%,商品销售由上年过快增长转向局部疲软,1989年经济增长率仅为4.2%,1990年为3.8%,成为改革开放以来最慢的增长率。为防止经济进一步下滑,货币政策有所松动,从1991年开始,固定资产投资和经济增长速度明显回升,固定资产投资同比增长18.6%,GDP增长率达到9.2%。

  2.1987~1991年宏观经济政策的基本取向和措施操作

  (1)经济紧缩、治理整顿和“双紧”政策。针对1987~1988年的经济过热,财政政策方面,1987年除用于价格补贴、抚恤和社会救济费、偿还国内外债务本息等必需支出的经费以及某些特定的专项拨款外,其余各项开支都要在上年预计支出数的基础上缩减10%。1989年,继续贯彻治理整顿、紧缩财政的政策,调整支出结构。货币信贷政策方面,1987~1988年,中央银行再次执行紧缩货币政策,并尝试了诸如提高法定存款准备金率、调高对专业银行的存贷款利率、回收再贷款等多种间接调控手段,开始重视对基础货币供应的调控。1989年11月,采取了“双紧”的财政和货币政策,如一面清理固定资产投资项目,压缩社会集团购买力,一面严格控制贷款规模等。

  (2)1989~1991年财政、货币实施“松动”措施。在1988~1989年计划性的紧缩政策作用下,加上“八九风波”之后的大背景变化,严重通货膨胀被迅速有效地抑制,但中国经济增长也陷入了一年多的滑坡和市场疲软。为了防止经济下滑、保持经济稳定增长,又不得不进行适当的松动。财政政策方面,1990~1991年,继续坚持紧缩方针,调整支出结构,并结合价格改革,减轻财政负担;在确保收入稳定增长和支出合理安排的基础上,切实控制财政赤字。货币政策方面,中央银行又不得不从1989年8月开始放松银根,罕见地在一年多的时间里先后3次调低了存贷款利率。

  3.对1987~1991年宏观调控政策的简评

  1987~1991年是中国第一次有意识地运用财政、货币政策手段进行间接调控,也是第一次自觉地进行现代意义上的财政、货币政策搭配使用。一方面改变了原来单一的行政性办法,逐渐引入经济、法律等间接手段,开始进行现代意义上的财政货币政策的尝试。虽然从效果来看,仍然存在各种不足之处,但毕竟开创了中国财政货币政策搭配使用的历史。另一方面,由于经验比较缺乏,采用了各国一般不轻易采用的财政、货币“双紧”政策组合,用力过猛,刹车太急,虽然使得物价水平迅速回落,但也导致经济增长急剧减速,改革开放的大好形势受到一定影响。

  四、1993~1997年的宏观调控

  1992年邓小平同志南方讲话后,中国开始全面推进和深化经济体制改革,初步勾勒出社会主义市场经济体制的基本框架。1994年,中国进行了分税制体制改革,中央银行制度进一步健全,货币政策框架开始建立,为中国及时有效地运用财政、货币政策组合调控经济创造了必要的制度基础和有利的体制环境。这一阶段的宏观经济政策,是在社会主义市场经济体制基本框架逐步建立过程中,运用行政、经济和法律并重的手段治理通货膨胀。

  1.1993~1997年宏观经济形势变化的特征

  在南方谈话的鼓舞下,1992年各地经济发展再次加速,新一轮经济过热再次出现。1992年经济增长14.2%,创改革开放以来次高纪录。1993~1994年,GDP增长速度分别保持在13.5%和12.6%的水平。到1993年,由于投资急剧膨胀,特别是全国掀起了一股房地产热和开发区热,全社会固定资产投资同比增长61.8%,商品零售价格同比上涨13.2%,居民消费价格同比上升14.7%。到1994年,商品零售价格同比上涨21.7%,创下新中国成立以来的最高纪录,出现了改革开放以来最严重的通货膨胀。

  2.1993~1997年宏观经济政策的基本取向和措施操作

  财政政策方面,为了抑制经济过热,1993年下半年,中央针对固定资产投资增长过快,采取适度从紧的财政政策,即控制支出规模,压缩财政赤字。1994年实施分税制改革。1995年完善和深化财税体制改革,积极配合国有企业改革和其他配套改革;通过加强和改善财税管理工作,努力挖掘增收潜力,使财政收入增长与经济增长水平相适应;进一步调整支出结构,在保证国家政权建设和事业发展支出适度增长的同时,加大农业投入,严格预算约束,继续抑制投资及消费需求。1996~1997年继续实行适度从紧的财政政策,促进经济结构的调整和优化,全面强化税收征管;控制支出总量,优化支出结构;压缩财政赤字,控制债务规模;大力整顿财经秩序,继续深化财税改革。货币政策方面,从1993年6月开始,中央银行按照中央的“紧缩”要求,采取了带有严厉行政色彩的信贷控制措施,1994年实行“继续从紧”的货币政策。于1993年5月和7月两次提高存贷款利率,并采取了诸如整顿信托业、加强金融纪律、限制地区间贷款等急刹车措施。为了防止紧缩中的大起大落,实现经济“软着陆”,中央银行从1996年5月开始采取“适度从紧”的货币政策。1996年经济增长水平回落到了10%之内,零售物价指数接近6%的调控目标。1997年消费物价指数涨幅下降到了2.8%,零售物价指数涨幅则进一步下降到了0.8%。

  3.1993~1997年宏观调控政策的简评

  与前几次相比,这次宏观调控有五个显著特点:一是不再单纯依靠行政手段,开始注重运用经济手段和法律手段。二是注重不同政策间的配合。一方面,政府通过有选择地紧缩基本建设项目,控制社会投资规模;另一方面,中央银行采取从紧的货币政策,强化对投资需求的间接调控作用。同时,国家规定财政不再向中央银行透支,使投资规模得到控制。三是不实行急刹车,而是“适度从紧”。货币政策和财政政策都是“适度从紧”,使经济增长率从两位数的高峰平稳地、逐步地回落到10%以内的适度增长区间,避免了以往经济发展大起之后的大落现象。四是在做出治理通货膨胀的决定后,雷厉风行地贯彻实施,并注意保持政策的稳定性、连续性。五是受货币主义在全世界范围内流行的影响,1993~1994年以后连续多年实行“适度从紧”的财政货币政策,基本上奉行“简单规则”,虽然比较有效地控制了经济过热和通货膨胀,但在1997年东亚金融危机的外部意外冲击面前,则显得缺乏应变性、灵活性。

  五、1998~2003年的宏观调控

  在亚洲金融危机的冲击下,中国从1998年开始出现了经济增长减速、物价下降等现象,遭遇改革开放以来的第一次通货紧缩。为了应对金融危机的冲击,抑制日益加深的通货紧缩趋势,中国从1998开始,实施积极的财政政策和稳健的货币政策,启动国内需求。一直持续到2002~2003年,逐步改变了经济减速和物价负增长的局面。

  1.积极财政政策和稳健货币政策提出的背景

  (1)通货紧缩迹象明显。受亚洲金融危机的影响,从1997年10月开始,中国物价总水平开始下滑,到1998年,全社会商品零售物价指数上涨率出现负增长,为-2.1%;1999年进一步下探到-3%。

  (2)生产能力明显过剩。据第三次工业普查资料,早在1995年,主要工业品生产能力利用率充分的就只占36.1%,并且集中于能源、原材料和部分名优产品;产能闲置1/5~1/3的占27.2%;闲置一半的占18.9%;处于停产半停产状态、产能利用不到一半的占19.1%。1997年,工业企业中亏损企业占25.6%,亏损企业数比上年增加5.68%。国有工业企业中亏损企业占39.2%。

  (3)国内需求不足。1998年上半年,中国供不应求的商品为零,供过于求的商品达25.8%,供求平衡的商品占74.2%。到1999年,社会供需总量已经明显不平衡。时至今日,需求不足仍是中国最重要的宏观经济背景之一。

  2.1998~2003年宏观经济政策的基本取向和措施操作

  针对1997年经济偏冷的形势,从1998年开始,中国宏观调控政策由“适度从紧的财政政策和货币政策”,调整为“积极的财政政策与稳健的货币政策”的新组合。

  (1)积极的财政政策。一是增发长期建设国债,适当扩大财政赤字规模。从1998年到2003年,中国政府一共增发了8000亿元长期建设国债,用于加快基础设施建设、重点项目建设和企业技改。二是调节税率、减轻税负、鼓励投资。1998年,提高了出口退税率、降低关税税率、清理整顿收费。1999年,中国进一步加大出口退税力度,两次提高出口退税率;为吸引外商投资,从1999年7月2日起,对从事能源、交通、港口建设项目的外商投资企业,按15%的优惠税率征收企业所得税;为鼓励固定资产投资,从1999年7月1日起,固定资产投资方向调节税按现行税率减半征收,从2000年1月1日起,暂停征收;为鼓励房地产投资和促进房地产市场发展,从1999年8月1日起,对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予一定的减免;为鼓励证券投资,1999年调低了B股证券交易印花税税率,从2001年11月16日起对A股和B股的证券交易印花税税率统一降为2‰;为鼓励消费,调节个人收入差距,1999年9月30日,国务院颁布《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》,规定从1999年11月1日起,对储蓄存款利息恢复征收个人所得税。2002年,金融保险营业税税率由7%下调为6%,并对实际呆账损失超过呆账准备的经核实允许据实列支。

  (2)稳健的货币政策。一是降低存贷款利率。1998年就在9个月内降息3次,一年期存款利率由5.76%下调到3.78%。从1996年到2002年,央行连续8次降低银行存贷款利率。二是取消对四大国有商业银行贷款限额的控制,逐步实行自求平衡的资产负债比例管理和风险管理,借以扩大商业银行的信贷规模。三是下调再贷款、再贴现利率和存款准备金率。1999年11月,存款准备金率下调2个百分点,金融机构相应增加2300多亿元可用资金。四是调整对个人消费信贷政策。如1999年1月发布关于开展个人消费信贷的指导意见,把消费信贷业务放开给所有商业银行去办;调整对农村的信贷政策,为解决农民贷款抵押难问题,如1999年3月发布关于农村信贷的指导意见,允许农村信用社向农民发放信用贷款。五是进一步发挥再贷款政策的作用。过去再贷款只提供给国有商业银行和农业发展银行,从1999年开始对农村信用社和中小商业银行发放再贷款。

  3.对1998~2003年宏观调控政策的简评

  这是中国宏观调控历史上第一次治理通货紧缩,也是第一次运用扩张型的财政货币政策组合,其突出的特点主要有:一是针对具体经济形势,灵活调整既定政策。1998年年初确定的财政政策,并不是扩张性的,预算赤字减少了100亿元。但在预算执行过程中,发现经济过度下滑,内需严重不足,所以及时调整了预算。并于1998年8月,增加发行1000亿元长期建设国债,用于基础设施建设。二是注重运用各种可以运用的手段,形成合力。如积极的财政政策与灵活的货币政策相结合,扩大内需与增加出口、利用外资相结合,增加投资与启动消费相结合,扩大经济总量与提高效益、调整结构相结合,必不可少的行政手段与各种经济杠杆和法律手段相结合,促进经济增长与深化各项改革相结合。三是政策搭配之间存在矛盾,减弱了合力。作为积极的财政政策的各个组成部分,包括增发国债、扩大财政支出,调整税收、减轻税负等,在姿态和取向上应当是统一有效的。但1998年以来,中国实行的积极财政政策侧重于增发国债与增加支出,在税收方面执行的实际上是一种增税政策,对经济具有潜在的长期慢性紧缩影响,与扩大内需的目标相矛盾。

  六、2004~2007年的宏观调控

  1.十六大以来宏观调控面临的新形势新任务

  十六大以来的5年,是我国“入世”后全球化进程最快的时期。这个时期的显著特点是对外开放全面提速,货物商品、服务贸易流量和贸易盈余规模急剧扩大,在资本流出逐年递增的同时资本净流入持续增长,经济的国际化水平迅速提高。在全球化推动下,国内工业化、城镇化和市场化进程全面提速,国民经济进入周期性上升期,创下近半个多世纪以来繁荣时间最长的纪录。经济持续快速增长,无疑会极大地增加国民财富,但也会带来能源、环境和社会方面新的矛盾和问题。对宏观调控来说,要面临更多新的矛盾和挑战,要完成新的课题和任务。

  (1)在经济全球化的国际背景下,我国国内市场国际化进程加快,这时期的宏观调控面临新的外部环境和挑战。加速融入全球化,国内市场国际化进程加快,既有利于经济增长,也提出了如何实现内外平衡的宏观调控新课题。作为全球产业分工和转移的新承接地,我国既获得了巨大的产业发展的外部空间和动力,也面临着愈益增多的内外利益矛盾的严峻挑战。

  (2)经济发展进入新阶段,工业化和城镇化步伐加快,这时期的宏观调控面临新的发展形势。近5年,我国工业化和城市化加速推进,国民生产能力和产出率大幅度提高,宏观经济运行一直处于比较宽松的供给环境之中。总体经济进入新一轮增长周期,基本保持了“高增长、低通胀”势头。但持续高增长使得能源资源、生态环境和社会发展方面的矛盾更为突出,宏观调控要花更多精力着力缓解“不稳定、不平衡、不协调和不可持续”的问题,在更为复杂的新形势下寻求统筹协调和可持续发展的宏观解决方案。工业化和城镇化加速推进,经济增长获得巨大动力且保持持续趋势,宏观调控要按照新的目标要求来防范经济过热的风险。经济进入周期性上升期且繁荣时间延长,资源、环境和社会方面的矛盾更加突出,宏观调控面临更艰巨的可持续发展任务。

  (3)改革进入攻坚阶段,市场化程度不断提高,这时期的宏观调控面临新的体制机制和微观基础。在对外开放力量的直接推动和世贸组织各项规定的严格约束下,我国市场化向深度广度拓展,国内自由竞争格局逐步形成,新阶段宏观调控面临新的体制机制环境,宏观调控赖以存在的微观基础发生了新的变化,而新的微观基础又反过来对宏观调控提出了新的要求。

  2.2003年以来的宏观经济形势变化特征

  2003年以来,在国内外各种因素的推动下,我国经济在走出通货紧缩的阴影后不久,出现了煤电油运紧张、部分地区和行业固定资产投资增长过快等“局部过热”苗头。工业和固定资产投资、外贸出口分别在15%和20%、30%以上的高增长轨道上运行。反映通货膨胀水平的消费价格指数(CPI)从2003年1月开始“由负转正”,初步走出通货紧缩阴影,2003年4月份CPI首次达到1%,经过几个月的反复后,从第3季度开始出现递增趋势,彻底摆脱了通货紧缩的困扰。2004年开始社会消费品零售总额步入两位数以上的快速增长阶段。宏观经济形势已经发生了根本性变化,宏观经济运行面临的已不再是需求不足,宏观经济总量关系的根本性变化客观上要求宏观经济政策及时进行适应性调整。为适应形势变化的需要,加强和改进宏观经济管理,实现国民经济又快又好的发展,宏观经济政策取向及时进行了必要的调整,在货币政策继续保持“稳健”姿态的同时,财政政策逐步由“积极”转向“稳健”,实行财政、货币“双稳健”政策。

  3.2004~2007年宏观调控的主要措施

  (1)稳健的财政政策。一是连续调减长期建设国债,适当增加中央预算内基本建设投资。2003~2006年之间,连年调减长期建设国债,分别较上年减少100亿元、300亿元、300亿元、200亿元,2007年拟减少100亿元。2004~2006年之间适当增加了中央预算基本建设资金,分别增加50亿元、100亿元、100亿元,2007年拟增加250亿元。二是调整财政支出规模、优化支出结构。“稳健的财政政策”实施以来,在适当调整财政支出规模的同时,对支出结构进行了较大力度的优化调整,在适当减少经济建设投资比例的同时,逐步增加了对“三农”、社会事业发展和基本公共服务等薄弱环节的投资。包括:增加“三农”支出。近年来对“三农”的财政投入主要集中在增加补贴、提高农业生产能力等方面;加大社会保障、就业和民政福利支出,解决矛盾比较突出的民生问题。大幅增加了社会保障投入,推进社保制度完善。在东北三省试点的基础上,增加8个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点。支持城镇廉租房建设;加大教育事业支出,完善农村义务教育经费分担机制。中央不断扩大教育支出。中央和地方各级财政安排专项资金,积极组织实施“两免一补”政策;增加卫生尤其是公共卫生支出。2003年以来中央财政设立非典防治基金、禽流感防控基金,同时还及时实施了缓解非典、禽流感、艾滋病等重大突发公共卫生事件影响的阶段性减免税政策。三是推进税制改革,完善税收体系。出口退税制度改革。调整部分产品的出口退税率,扩大了“高能耗、高污染、资源性”产品取消出口退税和降低退税率的范围,同时增补加工贸易禁止类商品目录,对部分“两高一资”产品加征出口关税,降低进口关税,支持转变外贸增长方式。完善了出口退税负担机制,超基数部分中央、地方负担比例由75∶25改为92.5∶7.5。增值税改革。对东北地区的装备制造业等8大行业实行了增值税转型改革试点,并积极在中部地区推行增值税转型改革试点。农业税改革。逐步取消农业税,取消除烟叶以外的农业特产税。所得税改革。提高个人所得税起征点,统一内外企业所得税。资源税改革。调整了资源税政策,推动有效利用自然资源,增加地方财政收入。

  (2)稳健的货币政策。“双稳健”框架下货币政策的主要措施包括:一是公开市场操作。恢复了央行票据发行,开始在全国银行间债券市场连续滚动发行央票;启用正回购操作。发行3年期央行票据及远期央行票据。启动以特别国债为质押的正回购业务。二是利率政策。连续10次调整基准利率,一年期贷款基准利率调至7.47%;一年期存款基准利率调至4.14%。三是法定存款准备金率。15次上调法定存款准备金率,累计上调7.5个百分点,法定存款准备金率水平达到14.5%。四是窗口指导。针对房地产、钢铁、电解铝、水泥等投资过热行业发布多项文件,要求各金融机构按照国家产业政策,加强信贷管理,把握好信贷投向,采取措施限制对“过热”行业的贷款。

  (3)土地与环保政策。严格控制新增建设用地总量,配合宏观调控,管住土地闸门。2004年10月国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》。为强化土地调控政策的执行力度,国务院2006年8月下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》中突出了对地方政府违法用地的问责制。2006年,国土资源部再次叫停别墅用地,并下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》,2007年9月2日,国土资源部为解决当前土地执法方面存在的突出问题,决定用100天的时间,集中查处三类重大违法违纪案件包括“以租代征”行为的整治;违反土地利用总体规划扩大工业用地规模行为的整治;“未批先用”行为的清理和整治。通过集中清理、坚决查处2005年1月1日以来的三类重大违法违纪案件,有效遏制土地违法违规现象有所上升的态势。进一步落实最严格的土地管理制度,坚守18亿亩1.2亿公顷耕地“红线”,保证国家土地法律法规的贯彻执行,确保中央土地调控政策的有效实施。

  在节能减排方面,重点领域的能耗大户成为重点盯防对象,国家为此出台了一系列政策。2007年6月3日,国务院印发国家发改委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》,从调整和优化结构、全面实施重点工程、加快发展循环经济、加快技术开发和推广、加强节能减排管理、加大监督检查执法力度、形成激励和约束机制、提高全民节约意识、政府带头发挥表率作用等方面提出45项具体措施。12月3日国务院《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》,要求“十一五”期间,千家重点耗能企业实现节能1亿吨标准煤,其中2007年要实现节能2000万吨标准煤。

  4.对2004~2007年宏观调控的简评

  (1)深化财政税收和相关体制改革,注重发挥税收政策调节作用。作为转轨中国家,在宏观调控中不仅要面对总量和结构问题,同时体制问题也经常和结构问题交织在一起。深化改革不属于宏观调控的范围,但可以为调控创造有利的条件,同时,通过体制改革的作用与宏观调控形成合力,这是转轨时期宏观调控的特殊需要。近年来,我国在实施稳健的财政政策的同时,大力深化财政税收体制改革,为财政政策作用的发挥创造了良好的条件和环境。

  (2)注重财政政策与区域政策协同配合,充分发挥财政政策在构建区域协调互动发展机制中的带动作用。“十一五”规划纲要中明确指出,要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力,按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求,逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。为了克服宏观调控对区域协调发展可能造成的不利影响,作为宏观经济政策的财政政策要兼容区域发展政策功能,实现宏观经济与区域政策在操作上协同配合,在区域经济协调发展上发挥积极的促进作用。

  (3)财政政策主动配合产业政策,积极推动产业结构调整和经济发展方式转变的进程。未来5~10年,国家产业技术发展的战略目标和重点是积极推动技术创新能力与产业技术水平的提高,推进我国产业结构优化升级、培育新的经济增长点。推动产业结构调整和经济发展方式转变,要充分发挥产业政策的作用,重视运用财税政策措施,增加产业发展资金,采取信用担保、贷款贴息、投资参股等方式,加大对重点产业、重点企业和重点行业的扶持力度,培植和壮大一批技术含量高、附加值高的资源节约型、生态环保型核心企业和产业集群。在宏观调控过程中,考虑到我国总量矛盾与结构矛盾并存的现实,财政政策要同时兼具宏观经济政策和产业发展政策的双重职能,通过财政政策将总量性质的宏观调控和结构优化调整结合起来。

  (4)注意财政政策与货币政策协调配合,充分发挥各自比较优势和协同效应。财政政策与货币政策在解决不同的问题方面各具特点和优势,随着我国对外开放程度的不断提高,在宏观形势比较复杂、面临多种问题的情况下,国内国际双重均衡问题越来越重要,为此,财政政策与货币政策的协调配合十分必要。近年来,随着国际收支失衡以及由此引发的各种矛盾的日益突出,解决对外经济失衡成为货币政策的一个重要任务。单纯依靠货币政策和汇率政策对解决当前的对外经济失衡作用有限,需要财政政策发挥应有的作用。

  (5)密切关注并适度影响资产价格变化。近年来我国商品价格与资产价格发展趋势出现了一定程度的背离或不同步,资产价格过快上涨。更加全面地考察货币信贷增长偏快、流动性过剩的影响,就能够发现过剩的流动性很大一部分流入了包括房地产、股票市场在内的资产市场,并推动房地产、股票等资产价格快速上升。吸取日本当年的教训,“双稳健”组合中的货币政策对资产价格的变化给予了密切的关注,并通过利率、公开市场、定向票据发行以及窗口指导等工具调节和引导资产价格水平。

  (6)运用土地政策参与宏观调控。近年来,房地产价格快速上涨,成为推动投资总量增长的重要力量。合理运用土地政策参与宏观调控成为我国宏观调控中的新特点、新任务、新选择。同时,还需要一个不断探索、积累经验和逐步完善的过程,需要在今后土地调控的实践中进一步完善土地调控体系,更好地发挥土地政策工具在宏观调控中的作用。

  摘自《发展和改革蓝皮书》
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