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陈东琪等:进一步探索符合国情的宏观调控体系

陈东琪 宋立 刘国艳 王元 徐策  2008年11月8日 19:19  人民网-理论频道
  今后相当长一段时期,我国仍将是一个新兴市场经济国家和一个处于体制转轨中的发展中国家。这就决定了我国宏观调控仍将面临较为复杂的经济背景,要在一个时期完成多重任务,既要实现总量平衡目标,又要同时推进改革开放和结构调整升级。在这种背景下进行的宏观调控,虽然可借鉴西方一般市场经济理论,但不能完全照搬。近几年宏观调控在调控时机、节奏和力度的把握,以及措施出台及政策工具和手段的使用方面,都表现出比较好的预见性和专业性,但效果还不是很理想,主要原因在于所应用的宏观调控理论与现实不对接、不吻合,宏观调控还缺乏来源于自身现实的系统理论的指导。这就迫切需要从解决现实问题入手,深入探索能够适应我国所处阶段实际需要的系统的宏观调控理论。

  从短期看,现有宏观调控面临一些新的问题和挑战。经济增长由偏快转向过热的趋势尚未缓解,“三过”问题仍然比较突出且有加剧趋势,“节能减排”形势相当严峻,物价上涨压力增大,宏观经济运行中面临的深层次问题仍未得到根本解决,经济社会发展中潜在的风险不容忽视。要有效解决这些问题,无疑需要进一步深化体制机制改革,努力消除影响宏观调控效果的制度因素,使宏观调控能够在一个灵敏反应的机制状态下发挥自己应有的作用,但宏观调控本身的改进仍有很大空间,仍可在总结改革开放以来特别是中共十六大以来宏观调控经验基础上,进一步探索符合我国特色的宏观调控理论体系,使我国今后的宏观调控在这个理论的指导下走上科学调控的道路。

  一、从我国现阶段实际出发,明确宏观调控总量目标的新内涵

  有中国特色宏观调控的总量目标仍是中共十六大报告明确提出的“促进经济增长,增加就业,稳定物价,保持国际收支平衡。”这也是一般市场经济条件下宏观调控的目标,但在我国现阶段有新的内涵。

  1.“促进经济增长”要在与自然和社会协调发展中实现

  经济增长对发达经济和发展中经济都非常重要,但对我国经济尤其重要。这不仅是因为“赶超”需要加速增长,而且还在于庞大的劳动力供给需要更多的就业机会,而增加就业就要扩大生产,促进经济增长。但是,从资源、环境和社会发展的现实情况看,又不能片面追求高速度,不能追求“没有发展的片面增长”,不能以浪费、牺牲环境和两极分化为代价。在节约资源、保护环境和促进社会公平中实现节约、绿色和均衡型增长,达到又好又快发展目标,应当是今后我国宏观调控在增长和发展上的基本目标。

  2.“稳定物价”既要盯住CPI,又要关注资产价格变化

  今后我国制造业劳动生产率大幅度提高必然带来巨大的商品和服务供给,对扣除能源和食品价格后的核心CPI长期上涨趋势形成制约,一般很难发生短缺时代那样的“超额通货膨胀”。但是,衡量宏观调控有效性的基本指标之一始终是保持物价总水平的基本稳定,使CPI控制在不损害国民福利所需要的区间以内。随着国民生产及国民收入和消费内容的变化,我国今后土地和能源矛盾将会更加突出,耕地总规模和人均水平将呈长期下降趋势而能源对外依存度将呈长期上升趋势,加上人民币汇率变化促使国内资产价格重估,使得我国将在今后较长时期内面临食品、能源和资产价格趋势性上涨的压力。这个时期既要调控核心CPI的变化,又要关注和影响食品、能源和资产价格的变化,防止食品和能源价格持续过度上涨和资产价格膨胀,避免高通货膨胀对国民福利的侵蚀。

  3.“增加就业”要继续放在“积极”的位置

  由于我国劳动力供大于求的趋势近期不可能完全扭转,农业剩余劳动力转移的压力仍将持续,今后一段时期内仍应坚持“积极的就业政策”导向,宏观调控工作始终要围绕增加就业来展开,努力实现充分就业。就业是最体现以人为本的科学发展观要求的宏观调控目标,不断增加就业,既是促进经济增长的基本条件,也是改善民生、实现国民福利最大化目标的重要前提。这一点对于劳动力大国来说显得更为重要。

  4.“国际收支平衡”要放在宏观调控更重要的议事日程

  劳动力受教育程度不断提高促使人力资本积累水平不断提高,从而使出口产品不会因提价而降低竞争力,在全面融入全球化以后,我国产品出口的综合竞争力将保持持续提高趋势,“中国制造”在全球出口市场将长期保持自己的比较优势,贸易顺差加上人民币汇率变化带来资本净流入增加,国际收支平衡将面临不断增大的压力,其负面影响将逐步显现出来。在这种背景下,控制经常项目和资本项目的顺差过快增长,努力降低国际收支不平衡的程度,是今后相当长时期我国宏观调控的重要任务。当然,这种平衡是相对平衡,而不是绝对平衡。

  二、促进总量平衡和结构调整相结合,应从直接方式转向间接方式

  作为较典型的发展中经济,我国今后仍面临体制和结构双重转型的任务,总量问题仍将与体制和结构问题交织在一起,在此基础上进行的宏观调控仍将是实现总量平衡与结构调整相结合的复合调控。但结构调整在今后宏观调控中的地位应当随市场调节作用的增强而逐渐减弱,其内容和方式都应当随之变化。一方面,在国家的五年规划中应继续突出结构调整内容。通过提出一些相关指标为政府管理部门和微观经济主体提供结构变化的宏观导向,但这些指标应继续按“十一五”规划确定的预期性和约束性两类来引导和影响,可以由市场来完成的结构指标如三次产业结构指标等只具有预期性作用,而一些要由政府来执行和完成的公共指标如能耗、环保、社保行为等始终具有约束性。从这个意义上说,宏观调控所涉及的结构调整实际上不应当是直接约束和调控企业,而是约束和调控政府相关管理部门,要限制的是政府管理部门的自由,而不是企业和市场的自由。另一方面,政府在调整中发挥作用的途径和方式,不应当是直接的行政途径和方式,不是直接以行政审批的方式限制企业选择进入和退出的行为,而应当运用设置税种和调整税率的方式来对企业和市场进行间接影响,以达到结构调整的宏观意图。

  三、形成宏观调控与微观规制良性互动的复合型宏观调控体系

  1.以经济手段为主,行政手段为辅,逐步减少行政手段

  法制完善的市场经济国家在进行常规性宏观调控时一般都用经济手段。行政手段使用的范围和时间有严格限制,只有在经济严重萧条、经济系统受突发性事件冲击等特殊情况下才使用行政手段。我国由于市场法律法规还不健全,价格、利率、汇率等经济调节工具还没有完全市场化,地方财政体制还与市场经济不相适应,所以行政手段的使用范围比这些国家宽一些。在法律法规缺位、使用经济手段难以奏效的领域,如果不用行政手段,就会出现调节真空,引起市场混乱。但这并不意味着行政手段可以在正常活动中固化下去,更不是说在法律和经济调节的条件已经具备时可以用行政手段来替代,相反应当通过制度改革来扩大法律和经济手段适应的空间,为缩小行政手段使用范围创造制度条件。比如在解决产能过剩、淘汰落后企业、实现“上大压小”时,要由目前采用行政手段转变为采用法律和经济手段,就必须建立健全相关的经济性和社会性管制,形成有一套严格可行的相关技术标准和约束性规则。在促进节能减排,控制环境污染,打击假冒伪劣,控制价格同盟和垄断,维护市场秩序时,也应当主要用法律和经济性管制来调节,一般不要简单采用行政命令和临时性清理整顿等行政措施。运用行政措施虽然见效快,但会引起市场扭曲,强化微观主体对行政调控的依赖,最终影响市场的正常发育成长和运行效率。加强市场法制和政府微观管制,是建立健全社会主义市场经济体制的必然要求。

  2.财政、货币政策与相关政策协调配合,实现需求管理与供给管理相结合,短期措施与中长期措施并重

  在国家的宏观调控活动中,财政货币政策发挥最基本的作用,基本目标是实现总量平衡,因此应重点关注总量性变量的变化,结构性变量的变化只是作为参考.但在实现总量平衡目标过程中,除了中央银行和财政部的调控活动外,其他由国务院授权担负宏观调控使命的中央政府部门应当以各自的宏观职能分工参与宏观调控活动。在政策的宏观层面上,财政货币政策是宏观调控的基本政策,处于核心地位,而产业、贸易、收入分配、土地、节能、环保和其他政策发挥辅助作用,但后者在今后相当长时期的宏观调控中发挥不可替代的作用.在政策的细分层面上,固定汇率制下的政策协调主要体现在税率政策和利率政策之间协调,而浮动汇率制或走向浮动汇率制则要求税率、利率与汇率政策保持协调。内外经济相对平衡时,可以选择“以税率和利率政策促进内部均衡、以汇率政策促进外部均衡”的组合,但在经济的内外失衡程度较高时,税率、利率和汇率政策可以同时发挥促进内外平衡的作用。但这里要有产业、贸易、收入分配和城乡、区域、社会发展方面的政策来引导和协调配合。

  四、进一步改进宏观调控方式,建立健全预调微调机制,提高预调微调效果

  预调微调方式具有广泛应用的意义,既在发达国家普遍采用,也是有中国特色宏观调控的基本内容。但这种调控方式的内涵也需要进一步完善和充实。

  1.预调要注意时机选择

  防止大起大落的重要环节是防止“大起”,而防止“大起”要科学选择时点。过早预调会影响经济增长潜力的充分发挥,过晚预调会积累“过热”的风险。在上升期特别是上升初期,宏观调控的主要任务是促进经济复苏回升,一旦进入到偏快区域就要逐步防止经济由偏快向过热转化。这个时候要特别注意各主要经济指标随着时间变化而变化的趋势和程度,以确定预调措施打多少提前量。

  2.微调要注意方向、力度、措施组合和节奏

  微调方向是指刺激经济上行还是促使经济下行,短期措施是偏松一些还是偏紧一些;微调力度是指经济杠杆如税率、利率、汇率的调整幅度,2003年以来这些调节工具均采用单次调整幅度都很小的方式;微调措施组合是指货币政策内部、货币政策与财税政策之间以及财政货币政策与其他相关政策之间的措施组合搭配;节奏是指每个措施之间的时间间隔长短的选择。微调方向、力度、措施组合和节奏的选择,以经济周期的阶段性变化特征为依据。近几年微调方式的内涵变化,是与本轮经济上升期的发展阶段变化相适应的。

  五、强化宏观调控主体职责分工,建立中央全面主导、地方配合执行的双层次调控主体模式

  由于资源和生产力的地区分布差异较大,区域经济济发展不平衡程度较高,全国实行五级行政层级结构体系,使得我国宏观调控的实施范围比较宽,执行链条比较长,这会使宏观调控的要求和效果出现地区差异。为了保证宏观调控能在各地执行,重要途径是发挥高层级地方政府即中观层次(省和自治区)在宏观调控中的作用。主导全局的宏观调控权掌握在中央政府手里,但要发挥省和自治区这一级政府在宏观调控中的积极作用。中央政府通过制定市场法律法规,明确长期战略及短期调控的指导思想和目标任务,制定和实施经济政策,确定调节参数变化率等途径,实行对宏观调控的全面主导,发挥宏观调控的主体作用。在这个前提下,发挥省和自治区政府在宏观调控中的配合执行的作用,允许地方政府在创造性地贯彻执行中央宏观调控政策的同时,保护和发挥地方发展的积极性。在目前中央和地方经济分工格局下,中央是全国宏观调控的主体,而地方政府具有双重身份,既是全国宏观调控的对象之一,又是在省和自治区内贯彻落实中央宏观调控政策并指导本地区经济活动有序运行和发展的“准宏观调控主体”。从这个意义上说,正确处理中央和地方关系的实质是处理好全国宏观调控与地方经济社会发展之间的关系。发挥“两个积极性”的作用,是促进经济发展及加强和改善宏观调控的基本力量。

  摘自《发展和改革蓝皮书》
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