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汪玉凯等:我国行政管理体制改革30年历史回顾

汪玉凯 吴 昊 王晓芳  2008年11月8日 19:32  人民网-理论频道
  【本章提要】改革开放以来,随着经济领域改革的不断深入,行政管理领域的改革也逐步推进。1982~2003年,中国经历了五次比较大的机构调整,整体上没有跳出“精简—膨胀—再精简”一再膨胀的怪圈。进入21世纪以后,中国行政管理体制改革的步伐进一步加快,改革的目标和理念也在发生着变革:由相对单一的“精简、统一、效能”向“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”转变,更加注重“决策、执行、监督”三者之间的关系。同时,改革的内涵也从单一的以政府机构设置调整为主进一步扩展到法律法规、制度建设等相关领域,行政管理体制改革日益成为一项综合性、系统化的改革。

  行政管理体制既是政治体制的组成部分,又和经济体制与社会各项事业紧密相关。政府的行政管理体制改革在经济社会发展和改革开放中有着十分重要的地位和作用。在中国改革开放30周年的时间点上,回顾行政体制改革走过的历程、分析其存在的问题和难点、判断当前中国改革发展的趋势、展望未来中国行政管理体制的整体走向及其影响,对于中共十七大之后加快政府行政管理体制改革和探索建立现代化的政府行政管理体制具有十分重要的意义。

  第一节 我国行政管理体制改革30年历史回顾

  自从中共十四大报告中明确提出要“下决心进行行政管理体制和机构改革”的任务后,“行政管理体制”这一概念得到了社会的广泛认同。关于这个概念需要做四点说明:第一,在党的重要文献中,从1992年提出“行政管理体制”的概念后,虽然后来又有“行政管理体系”、“行政体制”等不同的表述,但其基本内涵是相同的。第二,无论是用“行政管理体制”、“行政管理体系”改革还是用“行政体制改革”概括政府改革,都是作为政治体制改革中的重要组成部分来加以论述的,从而明确了政治体制改革与行政体制改革之间的内在关系。第三,在阐述行政管理体制或行政体制改革的主要内容时,集中在党政机构改革、政府职能转变、政企分开、深化人事制度改革、提高国家公务员队伍素质以及加强国家机构的法制建设等方面。第四,上述整体思路,不仅从理论上大体勾画出政治体制改革与行政体制改革的整体格局及其内在联系,而且在实践中对有效推动政府改革,建立适应市场经济体制要求的行政管理体制,也起到了重要的推动作用。我国的行政管理体制,从1982年至今,已经经历了五次大的改革,即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所处的环境不同,所面临的问题有很大差异,但对解决当时面临的问题方面无疑窦发挥了重要作用。从整体上看,中国行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路,从过去适应高度集中的计划经济体制到今天大体能够适应社会主义市场经济的体制。为了更好地理解中国的行政管理体制改革,有必要对中国改革开放以来行政体制改革的过程作一简要回顾。

  一、1982年的行政体制改革

  每一次行政体制改革,所面临的环境不一样,所面临的任务也不一样。1982年,当时中国的社会环境和面临的主要问题是:第一,党和国家的工作重心发生了转移。1978年底中共,十一届三中全会召开,作出战略决策,把全党工作重点转到社会主义现代化建设上。第二,国务院机构庞大臃肿。新中国成立以后改革开放以前,我国曾以经济管理部门为重点,对政府机构进行过几次大的调整和精简。1959年底较大幅度地精简了机构,国务院从81个部门减为60个部门。调整后不久,机构又开始膨胀起来,到1965年恢复到了79个部门。“文化大革命”期间政府工作处于瘫痪状态,国务院减到32个部门。“文化大革命”以后,随着各方面工作恢复正常,机构逐步增加。到1981年,也就是这次机构改革前夕,国务院设置的机构总数高达100个,达到了新中国成立以来的最高峰。国务院机构林立,职责不清、人浮于事、运转不灵、官僚主义严重成为突出问题。第三,干部人事问题。1977年中共十一大决定,对过去审查干部工作中遗留下来的问题要进行认真处理,可以工作而没有分配工作的,要尽快分配工作。大批老同志在平反后回到了工作岗位,因为没有那么多的领导职位,只能通过临时增加副职来解决。这样一来,整个干部队伍老化问题严重。并且当时,事实上形成了领导干部职务终身制,干部队伍没有正常的更新机制。

  1982年开始的行政体制改革主要集中在以下几个领域:

  1.国务院机构改革和干部人事制度建设

  1982年改革在机构和干部人事制度方面取得的成绩主要有以下几个:第一,改革了国务院领导体制。为加强集中统一领导,提高工作效率,减少了副总理的人数,设置了国务委员,由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议;第二,根据重叠的机构撤销、业务相近的机构合并的原则,精简了国务院机构,裁减合并了一批经济部门,大大减少了直属机构。国务院工作部门由100个减少到61个;第三,打破领导干部职务终身制,建立干部退休制度,使一大批老干部退出了一线;第四,按照革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“四化”方针,选拔了一大批年轻的领导干部充实到各级领导岗位,各级领导班子干部的职数也基本实现了规范化的要求。但是这次改革之后,又出现了机构膨胀、人员猛增的反弹势头,到1987年底又达到72个部门并且行政费用急剧上升。

  2.地方政府机构改革

  1982年中央一级党政机构改革基本完成后,省、直辖市、自治区政府随后进行了较大规模的改革。这次改革以调整领导班子为重点,同时提出精简机构、紧缩编制,实行老干部离退休制度以及加强干部的轮训工作等多项任务。改革的主要成绩是,省级领导班子职位数减少、平均年龄降低、平均文化程度提高。但在机构改革方面普遍存在“虚假精简”现象。

  改革开放以来,我国省以下地方政府机构改革采取“先试点、后推广”的原则进行。1982年4月,四川省广汉县在全国率先进行了县级机构改革的试点,建立了新的县、乡管理机构。1986年7月,为配合城市经济体制改革工作的开展,国家体改委、劳动人事部确立了16个中等城市作为全国第一批机构改革的试点城市。

  3.推行“市管县”体制改革

  “市管县”体制在中国的全面兴起始于1983年。1978年中共十一届三中全会后,为了解决城乡分割、生产重复的现状,在辽宁省经济发达地区实行“市管县”体制试点。1982年,为打破城乡间的壁垒,推动城乡经济协调发展,中共中央发出改革地区体制、实行市管县体制的通知,年末首先在江苏试点,次年开始在全国范围内试行。

  在当时的情景下,推行市管县体制,对于密切城乡关系、加强城乡工作、促进城乡一体化进程有着巨大的推动作用。它在一定程度上解决了地区机构重复、行政效率低下、人员闲置问题,起到了加强管理的积极作用。发挥了中心城市对农村发展的带动作用。打破了市县之间多年的壁垒和城乡分割、工农分离的封闭式的自然经济格局,使城乡经济按照专业化分工和协作的原则,发展全方位、多层次、多渠道的经济联系。另外,在一定程度上还促进了区域市场的统一。但是这次改革实践也固化了“市管县”行政体制及“市管县”财政体制,成为后来推动区域经济均衡发展和“扩权强县”的一大障碍。

  4.事业单位改革

  从20世纪80年代初期到1987年中共十三大,是事业单位改革的初步探索阶段。此时党和国家的工作重心转移到经济建设上来,以市场为导向的经济改革从农村到城市逐步展开。为适应经济改革及社会各项事业发展的需要,党中央、国务院及中央有关部委相继做出了关于科学技术体制、教育体制、艺术表演团体、体育体制、卫生工作的改革决定,对科技、教育、文化、卫生、体育等事业的改革提出了一些原则要求。

  在实际改革中重点从以下几方面进行了积极的探索和改革:一是调整机构设置,初步理顺教育、科技、艺术表演、卫生、体育等管理体制;二是通过放权让利等措施,扩大了事业单位的自主权,提高了事业单位的经营意识和能力;三是调整了事业单位与财政的财政关系,并允许部分事业单位实行企业化管理;四是通过立法明确事业单位的法人地位;五是强化事业单位的机构编制管理;六是根据“管少、管好、管住”的原则,适当下放了事业单位组织人事管理权限;七是恢复了职称评审工作,开始推行专业技术职务聘任制;八是在推进党政机关机构改革的同时,对事业单位后勤社会化也进行了探索与初步改革。

  5.行政法制建设

  1982年宪法的颁布,掀开了中国行政法制改革的新时期。新宪法确立了法律权威,进一步健全了国家权力机构,有力地保证了改革的顺利进行。

  二、1988年的行政体制改革

  1988年前后,中国经济体制改革的重心已经由农村转向了城市。城市不同于农村,是一个集合体,高度集中了文化、各种生产要素、技术和人才等。农村改革可以说主要靠政策调整(包产到户、生产承包责任制),很快调动起农民的积极性,得以在改革初期的短短几年里,奇迹般地解决了中国长期解决不了的吃饭问题。可是当改革从农村转向城市的时候,面对传统计划体制的种种弊端,单靠经济政策调整已经不能解决问题,进行体制层面的改革呼之欲出。

  1984年,党中央指出,社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。此后,邓小平多次讲过,经济体制改革深入到一定程度以后,就要推动政治体制改革。经济体制改革的进一步深化和政治体制改革的明确提出,要求相应地转变政府机构的职能和管理方式,调整机构设置的总体格局及其职责权限。1988年的中央政府改革便是在这样的环境背景下进行的。这次改革以转变政府职能为中心,结合进行政府内部的制度化建设。

  这次改革最大的特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题,改变了以往的就机构论机构的做法。这标志着我国的政府机构改革,开始突破只注重数量增减、单一的组织结构调整的局限,开始关注转变政府职能这一行政体制改革的关键因素。当时提出转变职能包括五个方面的内容,即由微观管理转向宏观管理、由直接管理转向间接管理、由部门管理转向全行业管理、由“管”字当头转达向服务监督、由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。

  1.中央政府机构改革和职能转变

  针对中央机构的改革可以概括为三项:第一,与经济体制改革关系密切的经济管理部门成为改革的重点,在经济管理部门中,又以裁减合并专业管理部门和综合部门内部的专业司局为重点,非经济管理部门也被要求按照政企分开的原则,转变职能、下放权力、调整内部结构和精简人员。第二,加强宏观调控部门、经济监督部门、社会管理部门以及资产、资源和环境管理部门的职能、机构和编制,财政部、中国人民银行与国家计委成为宏观调控的“三驾马车”。第三,通过试点进行定职能、定机构、定人员编制(“三定”),在取得经验后总结推行“三定”制度。第四,力图解决、理顺中央政府各部门间的关系。

  经过这次改革,国务院机构总数由72个精简为68个。这种精简不同于以往的是区分了不同情况,在机构、职能和编制上有增有减。现在看来,这次改革对后来产生最深影响的是开始按照“政企分开”的原则转变政府职能,着重宏观管理和间接管理。但是,这次改革未能有效地促进职能转变的进程,涉及转变职能的几个主要问题,如政企分开、进一步下放权力、加强宏观调控等远未解决。直到现在,转变政府职能仍然是中国面临的重要任务。

  2.地方政府机构改革

  按照预定计划,1989年起将从省级向下推开地方政府机构改革。但恰在这时,中国的经济形势和政治形势发生了大的变化:1988年为了控制过热的经济增长,全国的中心工作成了治理整顿,省级政府改革因此暂缓进行。而1989年春夏之交的政治风波,更使得“稳定”成为全国上下压倒一切的任务,地方改革的议题因而被暂时搁置。

  3.事业单位改革

  这一时期事业单位组织机构、领导体制、管理体制、任用制度、工资分配制度等方面的改革有了新的进展。这一阶段的事业体制改革,对国家机关所属事业单位进行了清理整顿,实行归口管理;建立了政府特殊津贴制度;人才市场开始出现并不断发展;出台了事业单位专业技术人员和管理人员辞职辞退暂行规定;进一步推行了专业技术职务聘任制。

  4.行政法制建设

  1989年4月《中华人民共和国行政诉讼法》颁布,及其于1990年10月起的施行,使中国的行政法制改革进入了一个新的历史阶段。行政诉讼制度的建立,不仅使中国的司法审判制度得到进一步的完善,而且从实际上直接促使政府法制建设的强化,从而在客观上促使中国行政法制改革进一步的发展和完善。

  1990年12月《中华人民共和国行政监察条例》颁布施行,同年12月28日《行政复议条例》颁布,这两部重要法规集中反映了多年来中国行政法制改革理论和实践的成果,对中国行政司法和行政监督制度的健全和加强,起到了重要的促进和规范作用。

  三、1993年的行政体制改革

  1992年中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标,并要求积极推进行政管理体制和机构改革,建立适应社会主义市场经济需要的组织机构。

  从1993年开始,又一轮自上而下进行的全国性的行政体制改革开始了。这次改革的原则是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。任务是精简机构、进一步转变职能、理顺关系。改革的重点是转变政府职能,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理部门,将一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体,减少具体审批事务和对企业的直接管理,宏观上管好,微观上放开。

  1.自上而下的全国性机构改革

  本轮改革中,机构改革有以下特点:一是把适应社会主义市场经济发展的要求作为行政管理体制改革的目标。二是从1994 年起先后对传统的计划、财税、金融、流通体制进行改革,探索构建政府宏观经济调控体系。三是实行精兵简政,缓解财政困难,减轻财政负担。四是这次改革的视野非常开阔,涉及机构职能的调整和重新配置,涉及党的机构、政府机构、人大、政协、法院、检察院、群众团体和后勤服务机构、事业机构、驻外机构,涉及人事、工资、财务、法规等一系列与行政管理体制有关的方面。五是全国各级党政机关普遍进行了“三定”工作,并在分类、定编制、机构设置规范化等方面进行了有益的探索,使机构编制管理进一步科学化。六是改革与推行国家公务员制度紧密衔接。

  这次改革,中央要求国务院各部门精简20%的人员,地方各级政府机构在实有人数的基础上精简25%的机关人员,当时各级政府共有近1000万名机关工作人员,应裁员200多万名。在改革结束时,上述裁员目标已基本实现,但其中有相当数量的机关人员被“裁”进了“事业单位”。这次改革取得了一定的成绩,并积累了一定的经验,受历史条件的制约和宏观环境的限制,这次改革仍没有很好地解决政府机构的诸多弊端,带有很强的过渡性。

  2.事业单位改革

  中共十四大后,探索建立与社会主义市场经济体制相适应的事业单位体制成为这一阶段事业单位改革的主要任务。以转变政府职能为核心的行政管理体制改革向纵深发展,事业单位改革作为行政管理体制和机构改革的重要组成部分得到高度重视,从中央到地方在制定、实施党政机构改革方案的同时,都提出了事业单位改革的意见。

  这一阶段的改革,进一步明确了事业单位改革的原则,即政事分开和社会化。事业单位法人登记开始探讨、实行,事业单位人员分类管理制度初步形成,一些地区和有条件的部门进行了聘用合同制和管理人员职员制的试点,部分科研院所进行了固定岗位与流动岗位相结合、职务工资和课题工资相结合的人事制度和分配制度改革试点。建立事业单位社会保障体系工作也由理论探索进入实际实施阶段。

  3.行政法制建设

  1993年8月,《国家公务员暂行条例》颁布并于同年10月起施行。它是由国务院制定并颁布、系统规定国家公务员制度的行政法规,是建立和推行国家公务员制度的总的法律依据。国家公务员制度的建立,是中国行政法制改革的重要步骤,是中国人事行政管理法制化的一个根本性标志。1994年5月,《中华人民共和国国家赔偿法》通过,并于次年实行。《国家赔偿法》主要是为与《行政诉讼法》配套实施而制定的,是一部保障公民合法权益的法律。它确立了以行政赔偿为核心的国家赔偿制度,使宪法的有关规定得到了落实。

  1996年3月,《中华人民共和国行政处罚法》通过,1996年10月起施行。其主要内容是规范行政机关享有的行政处罚权限,以及实施行政处罚的程序。其侧重点是约束行政机关,防止滥施行政处罚,以保障行政相对人的合法权益。

  1997年5月,《中华人民共和国行政监察法》通过。

  四、1998年的行政体制改革

  1997年十五大报告再一次提出要“推进机构改革”,认为当时“机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系”,在这种背景下,新一轮行政体制改革的序幕在1998年被拉开了。

  这次改革的目的,是解决机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重等弊端,进一步深化经济体制改革,促进经济与社会的全面发展与进步,密切党和政府同人民群众的联系,推进党和国家领导制度的改革。

  这次改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化的国家行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。

  1.国务院机构改革

  1998年机构改革的重点是国务院组成部门。这些部门被分为宏观调控部门、专业经济管理部门、教育科技文化、社会保障和资源管理部门以及国家政务部门四类并确定了各自的主要职能。同时对国务院直属机构、办事机构以及部委管理的国家局也进行了相应的调整。

  同改革开放以来所进行的前三次机构改革相比,1998年的国务院机构改革在以下几个方面取得了明显的成效。

  第一,政企分开取得了突破性进展。撤销了一批工业经济管理部门和行政性公司、总会,组建由国家经贸委管理的国家局。同时建立国有企业稽查特派员制度。

  第二,国务院组织机构的设置及其职能配置更趋于合理。这次改革确定,一件事由一个部门负责管理,合并相同或相近的职能,根据这个原则,将原来由劳动、人事、民政、卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保障工作,统一由劳动和社会保障部管理;将原来由几个部门分管的药品、药政、药检等职能,统一由国家药品监督管理局管理;国家发展计划委员会、国家经贸委、财政部和中国人民银行由综合经济部门改为宏观调控部门;为适应经济和社会的发展,还加强了公共服务部门,新设立了劳动和社会保障部、国土资源部、信息产业部等职能机构,成立高层次的科技教育领导小组。

  第三,在理顺中央政府与地方政府关系方面有新的进展。将一批原由中央政府各部门管理的部分审批权和具体事务性工作下放到地方政府管理。精简机构和人员取得实效。国务院组成部委由40个减至29个。国务院各部门内设司局级机构和国务院行政编制人员也进行了大幅度的精简。

  第四,人员分流工作初见成效。这次机构改革,机构和人员调整较多,人员分流的办法是“带职分流,定向培训,加强企业,优化结构”。1998年改革是在我国全面实行社会主义市场经济体制、实行经济增长方式转变、实行经济发展战略调整的新的历史条件下,集中进行的一次具有相当广度和深度的改革。但从现在来看,这次改革提出的转变政府职能的目标并没有完全实现,职能转变迟缓;为了实现减编定员的高目标,有些部门占用事业编制来接收行政编制分流的部分人员、使用借调干部来补充工作人员不足,机构和人员仍处于“膨胀—精简—膨胀”的循环怪圈。改革仍然具有一定的过渡性,有待于进一步深化。

  2.地方政府机构改革

  1999年1月,中共中央、国务院发出《关于地方政府机构改革的意见》,同年7月,召开全国地方机构改革工作会议,明确了地方机构改革的指导思想、目标任务和方针政策。2000年,又发出《关于市县乡人员编制精简的意见》,提出了编制精简的指导思想和原则、配套政策与措施,明确了市县乡各级精简的重点和具体要求。

  2001年2月,召开全国市县乡机构改革工作会议,部署市县乡机构改革工作,研究贯彻落实措施,全面展开全国市县乡机构改革工作。改革的要点有:精简行政编制;清理现有行政审批事项,简化和规范行政审批程序;清理整顿行政执法队伍,实行集中综合执法;坚决清退超编人员和各类临时聘用人员;切实做好人员分流工作,鼓励和支持分流人员自谋职业、自主创业。

  3.事业单位改革

  在这一阶段,从中央到地方,各级党委、政府都把事业单位改革纳入了改革的重要日程,制定政策,加强领导,事业单位机构和人事制度改革全面启动,其他改革也不断深入。特别是从20世纪90年代中期以后,党中央、国务院开始对事业单位改革进行总体上的部署,每年都有新的措施和要求。在这一形势下,教育、科技、文化、卫生等行业以及大多数省市都启动、实施了事业单位改革。

  从宏观方面说,1998年《事业单位登记管理暂行条件》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁行,从立法高度初步明确事业组织的分类及各类事业组织(事业单位、民办非企业单位)的性质、法人地位、管理体制等。教育、科研、卫生、新闻出版以及勘察设计等事业单位的改革分类推进,取得了重要进展。2000年后,教育、科技、卫生等事业单位人事制度改革的意见和加快推进事业单位人事制度改革的意见等陆续出台,标志事业单位人事制度改革全面展开。在此形势下,地方的事业单位改革不断探索和创新,取得许多宝贵经验,较好地促进了社会事业的发展。

  4.行政法制建设

  1999年4月,《中华人民共和国行政复议法》通过,自1999年10月起施行。它对于健全我国的行政法制体系、强化层级监督和行政复议的权威性、优化权利救济制度,促进依法行政、依法治国,均具有重大的意义。

  五、2003年的行政体制改革

  2000年世纪之交,形势有很大变化2001年中国加入世界贸易组织,2002年中共十六大召开。在这样的形势下,2003年开始的行政管理体制和机构改革,以科学发展观为指导,更加注重政府职能的转变,更加注重促进经济社会和人的全面发展,更加注重为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。

  1.国务院机构改革

  国务院机构改革的主要内容包括:按照政企分开的原则和深化国有资产管理体制改革的要求,设立国务院国有资产监督管理委员会,促进政府部门不再承担直接管理国有企业的职能;为提高宏观调控的有效性,将国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会;为健全金融监管体制,成立中国银行业监督管理委员会;为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世贸组织的新形势,促进现代市场体系的形成,继续推进流通管理体制改革,组建商务部;为加强对食品的监管,在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局;为强化对安全生产的监督管理和监察,将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。

  改革表现出如下几个特点:第一,从量的要求转向了质的突破,从重视形式转向了重视内容的调整,从表现层次转向了深度层次。此次改革没有对政府机构人员精简提出具体的数量指标,而是抓住重点,加强宏观调控和执法监管部门,解决行政管理体制中存在的一些突出矛盾和问题,为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。第二,进一步推动了政府职能转变,明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面,要建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。第三,从整体上讲,本次改革就是为了解决国务院、中央政府目前面临的一些深层次问题,也在很大程度上考虑到加入世贸组织以后,中国政府所面临的国际环境的变化。

  总体来看,2003年开始的机构改革所涉及的问题十分重要,初步体现出了“大部制”的管理思路,并且强调了政府宏观调控的有效性。

  2.地方政府管理创新

  随着我国政府管理模式开始由管制型向服务型转变,各级地方政府在这方面进行了许多新的探索。主要表现在如下几个方面:

  (1)当前我国地方政府在政府管理创新方面取得了许多积极成果,如服务型政府建设、政府绩效评估体系建立、责任政府建设、政府信用体系建设等。

  (2)有些地方的服务型政府建设具有系统的改革目标、总体的改革设计和规范化的运作机制。比如,2003年2月南京市政府出台的《关于推进服务型政府建设的实施意见》,8月重庆市政府出台的《关于建设服务型政府的工作意见》,以及成都市政府建设规范化服务型政府的经验,都很有典型意义。这些改革对当地经济发展与社会进步起到了很好的推动作用。

  (3)行政审批程序和方式发生变革与创新。许多部门和地方都建立了行政审批中心,推行行政许可集中办理制度,通过一站式审批、一门式服务、窗口式办公、政务超市、网上审批等形式,透明、便民、规范、高效办理审批事宜,规范了行政审批程序,减少了行政审批环节,提高了行政审批工作的透明度和效率。

  (4)一些地方政府将行政业务流程优化、行政审批上网工程、电子政务发展结合在一起,不断推进政府现代化与信息化。

  (5)地方政府管理创新取得了新的进展。深圳市等一些地方政府开展了政府问责制建设,取得积极成果;福建等省市开展了政府绩效管理与评估的实践。

  (6)注重科学决策、行政问责、公民参与。对与群众切身利益密切相关的重大决策事项,实行社会公示和听证,广泛听取群众意见。对专业性、技术性较强的重大事项,进行专家论证、技术咨询、决策评估。在明确决策责任主体和责任界限的基础上,推行和完善行政问责制、决策失误引咎辞职和处罚制度;同时建立纠错机制,最大限度地预防和减少决策失误。

  (7)政务公开促进社会和谐。比如,学校、医院等单位公开收费项目和收费标准。

  3.事业单位改革

  这一时期,中央对事业单位改革的政策、原则和框架都已明确,即按照公共财政的要求对事业单位进行定位、分类,重新界定事业财政供给范围,解决财政供给范围偏宽的问题,实行政企分开、事企分开,调整结构布局,优化事业资源的配置,缩减编制,节约开支。

  综合当前事业单位改革的主要难点有:一是如何科学设置事业机构。二是如何科学、合理定编定岗。三是机构臃肿,冗员严重,“出口”渠道狭窄。四是配套改革不同步,相互制约。五是改革的成本由谁承担和消化。

  4.电子政务建设到了新阶段

  这一阶段,各级政府从变革管理方式、提高内部工作效率和对外服务水平的角度出发,纷纷上马各种电子政务建设工程,努力推进政务信息化建设。

  2006年1月1日,中央政府门户网正式开通,标志着国家的电子政务建设发展到了一个新的阶段。央网的开通,为公民获取政务信息,甚至在网上办事提供了重要途径,为公民和企业与政府之间进行双向互动提供了重要渠道,可视为构建一个公开、统一、透明、阳光型政府的重大举措。

  5.行政法制建设

  2003年8月,《中华人民共和国行政许可法》通过,并于2004年7月起施行。《行政许可法》对中国各级政府落实依法行政要求,推进行政审批制度改革,进一步繁荣发展市场经济,产生了强有力的促进作用。2004年3月,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出要全面推进依法行政,建设法治政府。2005年4月,《中华人民共和国公务员法》通过,自2006年1月起施行。《公务员法》对于建设符合中国国情、具有中国特色的公务员制度,提高公务员队伍的工作素质和各级政府的工作效能,具有十分重要的现实和长远意义。

  总之,30年来通过行政法制的建设,一方面促使政府在行使公共权力的过程中坚持依法行政,另一面保障公民、社会按照法律规定行使自身的监督权、管理权。这对于进一步改善国家、政府与公民社会之间的关系,推动社会经济的进步,都具有十分重要的意义。

  摘自《发展和改革蓝皮书》
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