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郑秉文 孙守纪:我国社会保障制度改革30年

郑秉文 孙守纪  2008年11月8日 20:46  人民网-理论频道
  【本章提要】改革开放30年来,中国社会保障事业得到了突飞猛进的发展。我国社会保障制度的改革和发展历程大概可以分为四个阶段。目前,我国社保改革面临的主要问题有:虽然多层次的社会保障制度已经初步建立,但是各个层次之间缺乏有机的联系;虽然统账结合的制度模式已经确定,但是长期的空账运转使得半积累制未落到实处;虽然扩大覆盖面的工作取得新进展,但是防止“碎片化”和建立统一的社保制度尚需努力。在发展和改革社保制度过程中,第一,需要注意经济政策和社会福利政策的关系,防止拉美化;第二,需要注意统账结合与部分积累制的关系,要用科学发展观统领社保改革。

  改革开放30年来,中国社会保障事业得到了突飞猛进的发展,社会保障制度框架基本形成。在城镇,我国已经基本建立了养老、医疗、失业、工伤和生育保险等五项社会保险制度,并且已经全面实施了最低生活保障制度;在农村,我国正在全面推进最低生活保障制度,努力探索养老保险制度,不断加快新型合作医疗改革试点的步伐。中国社会保险覆盖范围不断扩大,筹资渠道逐步拓宽,基金支撑能力显著增强,享受社会保障待遇的人数迅速增加。五项社会保险的参保人数年均增幅达到7%,五项社会保险基金收入年均增幅达到20%左右。本章着重分析社会养老保险制度的改革问题。

  第一节 社会保障制度改革30年回顾

  改革开放30年来,我国社会保障制度的改革和发展历程可以分为四个阶段:第一个阶段是1978~1991年的恢复性改革阶段,第二个阶段是1991~2000年的探索性改革阶段,第三个阶段是2000~2006年的“做实”试点阶段,第四个阶段是2006年十六届六中全会提出基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”的“全覆盖”阶段。

  一、1978~1991年恢复性改革阶段

  中国养老保障制度建立于1951年,主要覆盖城镇企业职工。根据当时的《中华人民共和国劳动保险条例》,社会保险经办机构按职工工资总额的3%提取劳动保险基金,并在全国范围内调剂使用。1955年,国家建立了机关、事业单位工作人员的养老保险制度。1958年,国家根据当时的实际情况,将企业和机关事业单位的两个养老保险制度在适当放宽养老条件和提高待遇标准的基础上作了统一规定,并一直沿用到1978年。1978年由《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》所取代。这个历史阶段的社会保险的特点是,所有的个人福利与生老病死都由企业负担。从这个意义上讲,这个阶段的保险是“企业保险”,而不是“社会保险”。这种保险制度既为社会主义建设作出了巨大的贡献,但同时也存在着比较严重的问题,它显然不能适应改革开放的形势和经济转型的需要。总的看来,1978年以前“传统社会保障制度”既是国际共产主义运动的一个合理延续,也是中国特殊历史条件下特殊经济体制的产物,是计划经济体制下不可避免的、具有保障支持作用的“子制度”,它为新中国的工业化发展立下了汗马功劳 。

  1966年开始的十年“文化大革命”对当时的社会保障制度造成了严重冲击。1978年召开的中共十一届三中全会扭转了我国社会经济的混乱局面,为社会保障制度改革提供了宽松的政治、社会条件。自1978年中国进行经济体制改革以后,政府针对养老保险制度存在的弊端进行了一系列改革,主要是实行了养老保险费用社会统筹,建立劳动合同制工人养老保险制度,养老保险基金实行国家、企业和个人三方负担,引入个人缴纳养老保险费机制,探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险多层次的养老保险体系。

  总之,1978年以前我国社会保障制度的典型特征是“企业保险”,而1978~1991年这一阶段主要是维持、巩固和完善这种制度模式,因此这一阶段的主要目的还是为了解决历史遗留问题和恢复被“文化大革命”破坏的养老保障制度。 与此同时,这一阶段的一些改革措施也积极促进了“企业保险”向“社会保险”的转变。例如,从1984年开始,中国开始尝试养老保险费用的社会统筹,其目的是“还原”社会养老保险的基本职能,并在江苏省泰州市、广东省东莞市、湖北省江门市、辽宁省黑山县等地开始试行退休人员的退休费社会统筹。在统筹方面,自1986年起首先实现了全国县、市一级的养老保险费社会统筹,进而又推进省一级的统筹工作。至1994年全国先后有北京、天津、上海、吉林、河北、山西、青海、江西、湖南、福建、宁夏、陕西、四川13个省、自治区、直辖市实现了省级统筹包括。铁道、煤炭、水利、电力、邮电、中国建筑工程总公司、交通、人行、民航总局、石油天然气总公司、有色金属总公司在内的11个行业实行了养老保险的系统统筹。

  二、1991~2000年探索性改革阶段

  1991~2000年这10年是中国社会保障制度的探索性改革阶段,也是我国社会保障制度框架形成的重要时期。在这个时期,中国社会保障制度的形成主要由以下4个重要法规文件构成:

  第一,1991年6月,国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,开始尝试性的社会养老保险结构的改革实践。在养老保险的筹资方面,确定社会养老保险费用由国家、企业和职工三方共同筹资,职工个人按本人工资的3%缴纳养老保险费。在制度结构上,确定探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。在这个多层次的养老保险体系中,第一个层次是基本社会养老保险,它是核心,由国家立法,在全国统一强制实施,适用于城镇各类职工。第二个层次是由用人单位依据自己的经济情况自主决定量力举办的企业补充养老保险,它对第一层次具有补充作用,是多层次养老保险体系的重要组成部分。第三个层次是职工个人储蓄性养老保险,个人根据经济能力和不同需求自愿实施。当时制定这个制度模式的目的是想通过企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的方式调动多方面的积极性,适当分散国家的经济负担,并能够适当积累起一定的基金,促进经济发展。

  第二,1993年中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式决定实行社会统筹和个人账户相结合的社会保险制度,其中,一个最重大的突破是关于个人账户的设置;“社会统筹和个人账户相结合”实际上就是社会统筹和积累制的结合。另一个突破是要求建立统一的社会保障管理机构,社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开,社会保障管理机构主要是行使行政管理职能;社会保险基金经办机构,在保证基金正常支付和安全性和流动性的前提下,可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券,确保社会保险基金的保值增值。

  第三,1995年3月,国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》具体确定“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案,确定“统账结合”是中国城镇企业职工基本养老保险制度改革的方向。提出到20世纪末,基本建立适应社会主义市场经济体制要求,适用于城镇各类企业职工和个体劳动者,资本来源多渠道,保障方式多层次,社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应,管理服务社会化的养老保险体系。但在实际运行中,由于对探索建立一种新社会保障制度存在认识上的差异,同时也由于在具体操作中遇到了地方与中央、行业与地方,不同省份各市、县之间利益不一致,形成了城镇职工养老保险制度的多种方案并存的破碎局面。结果导致了在全国产生了上百种改革方案,也导致了地区之间养老金水平相互攀比,中央难以管理、调控,职工跨地区流动困难等问题。这些现象在一定程度上暴露出中国养老保险改革的深层次矛盾和改革的复杂性。

  第四,1997年7月国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,为解决养老保险制度多种方案并存的破碎局面,采取了以下果断的措施:(1)在养老保险费的筹集方面,按职工工资的11%建立养老保险个人账户,其中个人缴费最终上升到8%,企业缴费划入的部分最终降低到3%;(2)在企业缴费的控制方面,企业缴费(含划入个人账户部分)的费率以不得超过工资总额的20%;(3)养老金的构成由基础养老金和个人账户两部分组成。(4)将11个行业统筹划归地方社会保险机构管理。至1997年末,11个参加行业统筹的在职职工人数为1400万人,占国有企业职工总数的15.8%,离退休人员360万人,占参加统筹企业离退休人数的13.2%。(5)为了加速养老保险制度改革,国务院还决定在行业统筹移交地方统一管理的同时,加大推进省级养老保险统筹的力度,确立了基本养老保险基金省级调剂金制度的推进计划。确定到2000年,在省、自治区、直辖市范围内,要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例,统一管理和调度使用基本养老保险基金,对社会保险经办机构实行省级垂直管理。

  三、2000~2006年“做实”试点阶段

  在“社会统筹和个人账户相结合”的制度模型下,由于改革前退休的“老人”,以及改革前参与工作、改革后才退休的“中人”缺乏积累,这造成统筹账户存在巨大支付缺口,各地社保部门均调用个人账户资金用于当期支付,个人账户有名无实,长年“空转”。挪用个人账户造成的新债,加之远未偿还的“隐性负债”旧债,一起将偿付责任推向了未来。个人账户的长期空转不仅严重打击了个人缴费的积极性,而且背离了统账结合的改革方向。

  2000年,国务院决定选择辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点,颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》,决定从2001年7月开始在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点工作。试点的内容主要有两个方面:第一,将个人账户的规模从11%降到8%;第二,逐渐将个人账户由个人全部“做实”,到2003年11月底,全省参加企业基本社会养老保险人数687万人,累计征收做实个人账户资金83.6亿元,个人账户计清率为99.9% 。辽宁试点的核心内容是将一直“空账”运行的个人账户“做实”,实行真正的“半积累制”。辽宁试点的其他内容还包括:完善城镇企业职工的基本养老保险;解决下岗职工的安置、结束旧的劳动关系,完成再就业中心向失业保险并轨工作的历史使命;实施城镇居民最低生活保障;推进城镇企业职工的基本医疗保险;探索社会保障筹资的途径和管理方法;推进社会保险的社会化管理。目标是建立独立于企业、事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。

  2003年,党中央、国务院决定,在黑龙江和吉林两省进行扩大完善城镇社会保障体系试点工作,提出在总结辽宁省试点经验的基础上,通过两省的试点,为完善我国城镇社会保障体系进一步积累经验。2005年12月,国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,从2006年起又将试点改革扩大到除东三省之外的八个省、区、市,包括天津、上海、山东、山西、湖北、湖南、河南和新疆。

  四、2006年至今“全覆盖”改革阶段

  2006年中共十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的战略高度,明确提出到2020年建立覆盖全民的社会保障体系。2007年中共十七大报告再次提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这标志着中国社会保障制度建设进入了一个新的历史阶段。到2020年,中国政府要在一个十几亿人口的大国做到全民保障。这不仅是中国人民的福音,也是对世界养老保障制度的一个重大贡献。同时,这个任务也是十分艰巨的,需要更多的智慧和付出更多的努力。

  到2006年末,全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别达到18766万人、15732万人、11187万人、10268万人和6459万人,有2241万城市居民和1509万农民享受最低生活保障,5400万人参加农村养老保险。2006年,五项社会保险基金总收入8626亿元,总支出6472亿元,年底累计积累8239亿元。为应对将来人口老龄化可能带来的资金支付压力,国家建立了具有战略储备性质的全国社会保障基金,目前已积累3300多亿元 。2007年底,《中华人民共和国社会保险法(草案)》提交全国人大常委会审议,草案确定了“广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”,明确了我国社会保险制度的基本框架,对社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、社会保险监督以及法律责任等方面作了规定。《社会保险法》的出台有助于推动中国社会保障事业的法制化,增强社会保障制度的权威性和稳定性。
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