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杨东平:我国教育改革与发展30年

杨东平  2008年11月8日 20:57  人民网-理论频道
  【本章提要】改革开放以来,教育的改革发展可划为四个时期:1977~1984年,拨乱反正,恢复整顿的阶段;1985~1989年,全面开展教育体制改革的时期;20世纪90年代中期至2003年,教育发展的经济主义时期;2003年至今,贯彻落实科学发展观,促进教育公平的时期。由于20世纪70年代末的思想解放在教育领域未深入进行,教育的重建系回到20世纪50年代的计划体制。20世纪80年代以体制改革为核心的教育改革取得一定成就。20世纪90年代之后,教育发展取得巨大成就;但由于体制改革停滞,出现官本位、行政化价值的回潮,教育走上被称为“教育产业化”的轨道。面向未来的中国教育,需要继续解放思想,促进改革开放,推进以体制改革为中心的教育改革。

  以1904年癸卯学制颁布,1905年废除科举为起点,中国现代教育的发展已逾百年。以1977年结束“文化大革命”灾难、重新恢复全国统一高考制度为起点,中国当代教育的发展、改革已经30年。积30年来的发展和改革,我国教育获得巨大的发展。教育正在成为中国现代化事业强劲的动力和资源。与此同时,教育面临巨大的危机和挑战。更新和改革教育,成为中国实现社会主义现代化的目标需要突破的重要瓶颈。

  中国实现经济的可持续发展、实现文明、民主、富强的现代化目标,有赖于先进的、可以兴国的教育。面向21世纪,中国需要新的教育哲学和教育理想、需要新的发展战略和目标模式,需要推进以体制改革为中心的教育改革,实现中国的教育现代化。

  第一节 改革开放以来教育发展和改革的进程

  30年中国教育的发展阶段,与政治史同步,大致可以划分为四个阶段:1977年~1985年,拨乱反正,恢复整顿的阶段;1985~1989年,全面开展教育体制改革的时期;20世纪90年代中期~2003年,教育发展的经济主义时期;2003年至今,贯彻落实科学发展观,促进教育公平,探索面向未来的新的教育的时期。

  一、第一阶段:拨乱反正,确立教育现代化的任务(1977~1985年)

  1976年之后,国家确定了以经济建设为中心的新的发展路线。1977年复出后的邓小平自告奋勇主管科技和教育,直接推动了教育领域的“拨乱反正”。当时最重要的拨乱反正,一是1977年11月《人民日报》发表文章正式否定了“四人帮”炮制的否定知识分子和十七年教育路线的“两个估计”;二是恢复已经中断了十年的高等学校统一考试招生制度,在全社会重新树立了尊重知识、重视教育的风气。

  邓小平成为20世纪80年代中国改革开放的总设计师,他也是这一时期教育方针和教育改革方向的奠定者。1977年5月,他关于尊重知识、尊重人才的著名讲话,在很大程度上确立了新时期教育的发展方向和基本价值:

  “现在看来,同发达国家相比,我们的科学技术和教育整整落后了二十年。……抓科技必须同时抓教育。从小学抓起,一直到中学、大学。我希望从现在开始做起,五年小见成效,十年中见成效,十五年二十年大见成效。办教育要两条腿走路,既注意普及,又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试,把最优秀的人集中在重点中学和重点大学。”

  1980年5月,邓小平为《中国少年报》和《辅导员》杂志题词,第一次提出了“四有”的培养目标,即“有理想、有道德、有知识、有体力。”这一表述后来发生了微妙的变化,在1983年的中共十二大政治报告中,改为“有理想、有道德、有知识、守纪律。”到1985年,正式改为“有理想、有道德、有知识、有纪律。”邓小平特别强调“这四条里面,理想和纪律特别重要。”培养“四有人才”成为20世纪80年代重要的教育口号。

  邓小平制定的另一个著名的教育指导方针是“三个面向”。1983年,他为景山学校题词“教育要面向现代化,面向世界,面向未来”,正式提出了教育现代化的任务。“四有”和“三个面向”构成了改革开放时期教育发展的两个重要方向。当重视对青年学生的政治教育和控制时,强调“四有”;重视改革教育、造就优秀人才时,强调“三个面向”。在某种程度上,它反映了新时期仍然存在的教育的政治标准与业务标准的内在冲突。

  20世纪70年代末、80年代初,教育恢复、整顿的主要内容包括:

  1977年11月,恢复全国统一高校招生考试。

  1977年11月,中央批示决定从大、中、小学校撤出工宣队。

  1978年,在中小学撤销红卫兵、红小兵组织,恢复中国少年先锋队。

  1978年,恢复大规模派遣留学生,并首次向美国派送留学生。

  1978年,恢复职称制度。

  1977~1978年,恢复“文化大革命”期间被撤销的西南政法学院、中国人民大学、北京农业大学等一批大学,至1978年底,恢复和增设169所普通高等学校。

  1978年2月,恢复“文化大革命”前确定的60所重点高等学校,并新增28所。

  1979年初,由邓小平提名,20世纪60年代的高教部部长、原清华大学校长、党委书记蒋南翔重新出任教育部部长、党组书记。

  1980年,教育部先后颁发了在20世纪60年代三个条例基础上修改而成的《全日制中学暂行工作条例》、《全日制小学暂行工作条例》和《全国重点高等学校暂行工作条例》,即“高教六十条”、“中教四十条”,“小教三十条”,整顿和恢复教学秩序。

  1980年12月,中小学学制由“文化大革命”中的10年恢复为12年,并在中小学重新建立重点学校制度。

  1980年,第五届全国人大通过《中华人民共和国学位条例》,从1981年1月1日起实施。《条例》规定我国的学位分为学士、硕士、博士三级。

  1981年开始允许自费出国留学,由此掀起的留学生高潮澎湃至今。随着恢复高考制度、恢复重点学校制度、重新颁发20世纪60年代初制定的学校管理条例等,教育的恢复和重建基本上是重新回到20世纪50年代。

  二、第二阶段:全面开展教育体制改革(1985~1989年)

  1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》,是新时期教育的真正起点。当时,中央相继颁布了关于经济体制改革、科技体制改革和教育体制改革3个决定,形成了20世纪80年代以体制改革为主的强劲旋律,极大地推动了社会主义现代化的进程。

  《中共中央关于教育体制改革的决定》,以下简称《决定》提出与“以经济建设为中心”的政治路线相一致的新的教育方针:“教育必须为社会主义建设服务,社会主义建设必须依靠教育。”显然,它是对1958年提出的“教育为无产阶级政治服务”的方针的否定和替代。强调教育促进经济和社会发展的功能,教育从为政治服务转而为经济建设服务,无疑是一个巨大的历史进步。

  《决定》指出,中共十一届三中全会以来虽然教育事业得到了恢复,开始走上蓬勃发展的道路,“但是,轻视教育、轻视知识、轻视人才的错误思想仍然存在,教育工作方面的‘左’的思想影响还没有完全克服,教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转。”《决定》认为“要从根本上改变这种状况,必须从教育体制入手,有系统地进行改革。改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权;调整教育结构,相应地改革劳动人事制度。还有改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。”

  《决定》确定的比较重要的教育改革内容包括:

  中华人民共和国实施九年义务教育制度,将发展基础教育的责任和管理权限下放给地方。1986年通过《义务教育法》,从贯彻实施的情况看,将基础教育的管理权下放给地方,建立起省、县、乡分级管理,财政以乡为主的义务教育管理体制,调动了地方的积极性,对促进基础教育的发展发挥了积极的作用;但由于管理权下放的重心过低,中央和省级财政承担的责任太少,在实施的过程中逐渐暴露出一些严重的问题。

  中华人民共和国调整中等教育结构,大力发展职业技术教育。调整中等教育结构、发展职业技术教育的目标得到了较好的实现。到1990年,全国高中阶段普通教育和职业技术教育在校生的比例大致达到了1∶1。

  中华人民共和国扩大高等学校办学自主权,改革高校招生和毕业分配制度,学校逐步实行校长负责制。1988年4月,国家教委下发《关于高等学校逐步实行校长负责制意见》,积极推进这一制度的实施。至1989年初,已有100多所高等学校实行了校长负责制。

  中华人民共和国撤消教育部,成立国家教育委员会。根据《决定》,1985年教育部改为国家教育委员会,成为国务院的一个综合部门,工作范围和行政权力有所扩大,在学校教育以外,统筹职业技术教育、成人教育等,真正面向全国教育领域,统管全局。但1995年,国家教育委员会重新改为教育部。

  中华人民共和国在教育经费上做出“两个增长”的决定,即要求“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”并决定地方政府可征收教育费附加,为义务教育增加了一项资金来源。

  1989年发生的政治风波,中断了教育体制改革的进程。教育发展低迷缓慢,重新陷入高度政治化的旋涡,100余所试行校长负责制的高等学校陆续恢复了原有体制。

  90年代初,采取对大学生实行军训、减少高校招生、调整留学生派遣方针、开展反和平演变教育等收缩政策。北京大学、复旦大学1990级新生到军队院校军训一年。1989年,普通高校研究生招生比上年减少10.8%,本专科招生减少19.4%。, 文科研究生不从应届生中招收,工、农、医科研究生从应届生中招收的比例不超过40%。从1989年至1991年,研究生和本专科招生数连续三年低于1988年。

  虽然1992年邓小平“南方讲话”之后,中国重新启动了改革开放的进程;但在教育领域,体制改革一直处于停滞的状态。此后,1993年由中共中央、国务院联合颁发的《中国教育改革和发展纲要》、1999年《中共中央国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》,也提出了一些体制改革的目标,取得了一些成绩;但总体而言,缺乏实质性的进展。可以说,1985年《决定》对教育的基本评价,今天仍然适用。《决定》所提出的以体制改革为中心的改革任务和目标,是我们今天需要继续完成的。

  三、第三阶段:“教育产业化”和“教育大跃进”(1990~2003年)

  20世纪90年代以来的教育发展,有两个主要的特征,一是“发展大于改革”,追求教育发展的规模、数量、速度,呈现“跨越式发展”。二是90年代中期之后,教育逐渐走上了一条被舆论称为“教育产业化”的特殊发展路径。在发展主义、经济主义的发展背景下,教育以扩大规模、总量增长和提高宏观效率为主要追求。由于教育经费严重不足,政府热衷于利用市场机制扩大资源、学校通过教育活动营利创收。它被视为一种 “财政视角的教育改革”,或者说是一种“经济主义路线”的教育改革。

  1992年,中共中央和国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》,明确将教育定义为第三产业,教育由“上层建筑”被重新定义为“社会生产力”的一部分,纳入了国民经济的分析框架,教育产业和产业化的话语浮出水面。1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,将民办学校由此前的“补充”地位提高为“和公办学校共同发展”;扩大高中和高等教育规模,以教育消费拉动经济内需并带动相关产业发展的思想进入了政策层面。2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,确定可以对薄弱学校和新建的学校等公办学校实行民办学校机制的改革试验,成为日后公办学校实行“民营机制”的“转制学校”的理论依据。2002年国务院出台《关于进一步加强农村基础教育改革的决定》,鼓励农村学校“大胆破除束缚农村教育发展的思想观念和体制障碍,在农村办学体制、运行机制、教育结构和教学内容与方法等方面进行改革探索”。由此再农村出现一些引发巨大争议的“盘活国有教育资产”、出卖公办学校的“改革”。2003年底《民办教育促进法》的出台,进一步确定了发展民办教育和教育产业的合法性。可见,“教育产业化”合理化、制度化的过程,是通过确立民办教育的合法性,继而确立公办学校转为民办经营的合法性,从而赋予学校获取教育经营利润的制度合法性。

  这一时期主要的教育政策包括农村义务教育实行多渠道集资办学、“人民教育人民办”; 高等学校进行合并和院校调整、高等学校大规模扩招和实行收费制度;实施“985工程”,建设世界一流大学;中小学改革学校产权制度,实行“民营机制”、“名校办民校”和高收费,学校后勤社会化改革,大学大规模借贷建设“大学城”,等等。在举国经商的气氛中,20世纪90年代高校掀起大办校办企业的热潮,以1994年北京大学推倒南墙、破墙开店为标志。

  在政府教育投入严重不足的情况下,通过“教育产业化”的路线的确有效地扩大了教育规模,增加了教育机会;与此同时,出现了日益严重的各种乱收费、高收费等损害教育品质和民生的混乱现象,使教育成为严重的问题领域。

  四、第四阶段:落实科学发展观和教育公共政策的转变(2003年以来)

  随着科学发展观和建设和谐社会的任务的提出,单纯追求经济增长的思路开始受到置疑。从2003年下半年起,教育部开始高调批评“产业化”思路,围绕解决农村义务教育问题,对农村教育、义务教育、教育公平的关注逐渐取代了此前以数量、规模、速度为主的追求,促进教育公平逐渐成为教育公共政策的基本价值。

  2006年10月18日,中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出“坚持教育优先发展,促进教育公平”的方针。宏观政策的改变主要表现在三个方面,即实施农村义务教育免费的政策、促进义务教育均衡发展、整顿改制学校的政策,以及控制高等教育发展规模,重在提高质量的政策。

  2005年5月,教育部发出《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,正视和着手解决择校热、“上学难、上学贵”的问题。要求各级教育行政部门有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头,要采取有效措施遏制义务教育阶段择校之风。坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学,不得举办或变相举办重点学校。具有优质教育资源的公办学校不得改为民办或以改制为名实行高收费,等等。

  2005年12月30日国家发改委、教育部《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》,全面叫停各地审批新的改制学校,对大规模改变公办学校的公益性、以教育牟利的“改制学校”、“名校办民校”进行清理整顿。

  2006年6月,全国人大常委会通过新修改的《义务教育法》,确立了各级政府分担义务教育经费的机制,以及促进义务教育均衡发展的方针。对“应试教育”和“教育产业化”政策的清理进入了法制轨道。

  2007年5月,国务院发布文件,建立健全普通高校、高等职业院校和中等职业学校家庭贫困学生资助政策体系。这是继免除农村义务教育学杂费之后,促进教育公平的又一重大举措。

  从2007年秋季起,在6所教育部直属师范大学实行师范生免费教育,以吸引、鼓励更多优秀学生从事教师工作。

  从2006年起,控制高等教育的发展规模,高校招生数量的增长率控制为5%,将高等教育纳入内涵发展、提高质量的轨道。

  政府采取了一系列措施增加教育投入,“优先发展和投资教育”正在成为现实,教育公共政策的转变和调整不断深入。
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