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南方杂志:土地承包经营权流转的广东样本

  2008年11月12日 10:16  南方杂志
  不断提高的土地流转率,表达了环境条件变化对新制度安排的强烈要求。中共中央十七届三中全会对土地流转的阐释,正好满足了以土地为代表的农业生产要素合理流动和优化配置的要求

 ■本刊记者 林旭娜   通讯员 吴文颂 罗伟章 刘海祥

10月23日傍晚,菜农何国才仍在田间忙活,在他身后是一片五六百亩的菜地,他以令人咋舌的价格承包了其中3亩。“这块地的年租金是每亩1180元,”看着记者吃惊的表情,他笑着说,“还有更贵的呢,1600元!而且有很多人竞标。”

何国才所在地是广东省高要市蚬岗镇南村,今年8月4日,在十七届三中全会即将召开之际,广东省农业厅将这里列入农村土地承包经营权流转、促进土地规模经营试点;同列为试点的还有清远市清新县三坑镇,试点的工作内容包括探索流转形式、创新流转内容、规范流转管理和妥善解决撂荒土地等问题。

【试点解读】土地效益如何转移给农户

其实,南村的土地流转发生在好几年前。早在1986年前后,就陆续有人向村委会提出,要把土地交给村委会管理,唯一条件是村民不用再交各种农业税费。

“当时每人含5分口粮田在内有1.3亩地,农业税费都压在农民头上,大家觉得田多没有赚头,后来越来越多的人到外面打工,田园被抛荒,但还要交税,大家更觉得吃亏了。所以,很多村民要求村委会把其余8分地收回统一管理。”南村党支部书记、村委会主任冼先生告诉记者。

于是,就有了南村农民以股份合作形式流转土地承包经营权的尝试。冼书记坦言,刚刚接手村民土地时村委压力很大,因为手里突然多了这么多地,效益又低,每亩每年租金只有150~200元。

当时南村远没有现在出名,也不种植蔬菜,只种植经济效益较低的水稻。村委会决定把土地的一部分承包给村民做鱼塘,这样每亩的租金可以提高到700~800元,而统一划片、集约经营的菜地,效益更为明显。据公开投标发包的结果反映:以前农民每亩地纯收入200多元,土地入股集中经营后,土地实行公开发包,由本村社员承包,承包人数130户,平均每亩承包金1300元,承包金比一般土地价格高出一倍多。

很明显,农民将土地统一流转入股到村集体,再由村集体统一实行公开发包经营,将分散的土地集中经营,相较以往,产生了更大效益。

有意思的是,土地虽然都再次承包给本村农户,但一经集约化经营,竟比以往高了几倍的效益。不种地的农户直接从中获利,种地的农户除了享受分红外,虽然租地成本提高,但社会化服务水平提高,同样提高了收入。

那么,土地为什么会产生这么高的效益,又是怎么转移到农户身上的呢?

对此,高要市农业局局长冼树聪分析,南村让农户把土地入股方式集中起来,再由村集体发包出去,有几方面优势:一是农业社会化服务体系逐步完善,土地、资金、技术等要素的优化配置,有利于改善农业基础设施和提高农业种养技术,完善农产品流通服务体系;二是规模化、集约化经营逐步形成,连片规模化生产有利于村集体统一规划、统一布局、统一耕作模式。蔬菜是高要的农业龙头产业,全市蔬菜种植面积达15.8万亩,为保证蔬菜的连片种植,南村规定受包人一定要种蔬菜。因该南村菜农都种瓜果,容易长根腐病,所以每年这些菜地还必须和稻谷轮种,较为科学,收益较高。三是统分结合的双层经营体系真正统一,租赁土地所得的20%由集体提留统筹,用于村集体公益事业建设,改善农业生产生活条件,生产服务体系完善和流通方便,从而提高了农业效益。

对此,何国才深有体会:“以前一下雨菜地就淹了,现在建好了统一的排灌站和硬地排灌渠,不会再出现这种情况,加上菜地间的道路都硬底化,收购菜市场也建到田头,方便好多。虽然每亩地的租金比去年高了200元,何国才仍认为值得,除去成本,他的3亩菜地每年纯收入2万元。

【样本跟踪】新土地制度带来什么

作为中国的“南风窗”,广东人总是勇于走在改革的前沿。早在2001年,广东农村的土地流转发生面积就已经达到255万亩,占全省耕地面积的7.93%,涉及农户105.05万户,占农户总数的9.22%。流转方式有转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种。

也就是说,原有的土地制度框架下,土地使用权的流转其实早已发生。在土地承包经营权流转制度越发清晰的当下,重新梳理当年的探索,无疑具有重大意义。

2004年7月,记者曾到梅州市梅县雁洋镇雁上村对当地农业规模化模式进行调研。4年前的调研报告显示,当时雁上村有耕地600多亩,山林几万亩,梅雁集团租赁了该村绝大多数的水田和山地,用来种植红豆杉、银杏等中草药,地租为每年每亩相当于800斤干稻谷的补贴(当时约为500元),同时雇用本村农民为劳力,管理费每年每亩400元。村民主要从事副业,土地上的收入占不到总收入的1/3,年轻劳动力大部分外出打工。

日前,记者再次造访这个村庄,对这个样本进行研究。“2000年,我们村开始搞土地租赁,2003年流转面积达到顶峰。”雁上村党支部书记叶新峰告诉记者,“现在村里耕地和林地面积变化不大,租赁出去的土地只有80亩左右。”

原来,2005年中央一号文件特别强调,坚决制止“以租代征”。对此,村民、村集体和企业都心里没底,加上原来中药种植的项目处于探索阶段,没有达到预期效果,所以租赁出去的土地大面积减少。

“十七届三中全会关于土地流转的政策太好了!现在剩余劳动力和工副业比以前更多,土地更需要流转出去。人均4分地,不耕种是浪费土地,每家每户耕种是浪费人力,集约经营才有出路。”叶新峰透露,这半个月来,已有几个外地老板打电话来,有意承包村里的土地,也有原来的承包户,要求延长时间。

而在与雁上村相距6公里的长教村,党支部书记告诉记者,几年前搞土地租赁的时候心里其实有点担心,不敢一刀切,让村民自愿参与,结果99%的村民都把地租出去了,效果也很明显,村民从土地流转中得到了稳定的收益。

【现实关注】如何保障多方平衡

几年前,面对每亩约500元的租赁费,一开始不少农民觉得很具诱惑力,都踊跃将自己的水田和山地全部租赁出去。随后脱离了土地的农民形成一股空置劳动力,40岁以上的农民逐渐产生了不安全感,普遍有三个疑问:第一,当年土地的租价是否太低?第二,第一次合同期已经到期,接下来自己种还是续租?第三,他们认为合同关系应该是集团和农户之间的关系,集体只在其中起引导作用,但实际上农户的参与度不够,有失公平。

“可以预见的是,当前在大规模推进土地经营承包权流转的初期,这种情况还会继续出现。当然,现在这些问题比以前好办了,过去集体发挥着重要作用,现在更加强调农民的主动性。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)中有关土地经营权流转的描述就完全给予了农民主动权。”一位专家接受本刊记者采访时说。

叶新峰认为,随着目前就业机会的增多,解放劳动力的欲望比以前更强,大部分农民对土地的依赖性减弱,加上有了政策保障,只要在实施细则上加以规范,效果一定比过去好。但具体应该制定怎样的细则,不同地区根据实际如何实施,又为各级政策制定者和执行者提出了新的挑战。

“以前,我们严格把握一点:群众自愿,同意签名才可以搞。全会让这一制度明朗,意义重大。但有一点,投资的都要求连片,而全家生计都靠土地谋生的农民不一定同意,这就需要落到制度安排上。”雁洋镇党委副书记王宏基认为。

《决定》提出,可在县里建立土地交易中心,记者在高要采访时了解到,当地下阶段将加强对农村土地流转的管理,建立农村土地流转工作机构及其相关服务体系,做到机构、职责、人员、经费四落实,统一制定流转合同规范文本,建立土地承包和流转信息系统,构建完善的流转信息网络,完善土地流转的市场体系,培育中介服务组织。

但王宏基等基层干部认为,只有当土地连片时才有可操作性,倘若每家每户分开操作,成本根本负担不起。

一些基层管理者接受采访时认为,要促进土地有序、大规模流转,就需要推进农业产业化。这本没错,但如何严格控制土地的流向,力避耕地资源特别是基本农田的流失,值得关注。华南农业大学经济管理学院院长罗必良教授呼吁,为保证国家粮食安全的公共利益,国家应对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴,以增强农民参与基本农田保护的积极性。

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