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农村教育:中国教育改革的攻坚战

  2008年11月12日 11:41  中国教育新闻网—中国教育报

  1978年12月,党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来,实行改革开放的历史性决策。改革率先在农村发起,并以磅礴之势推向全国。

  2008年10月12日,党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,中国的改革又一次从农村启航。30年魂牵梦系,上下求索。农村,中国改革开放30年的情结和心路历程。农村教育,中国教育改革与发展30年的承诺和艰辛努力。在新的历史起点上,农村教育仍是教育发展的重中之重。

  10月30日至31日,联合国教科文组织国际农村教育研究与培训中心、北京师范大学农村教育与农村发展研究院和盐城师范学院农村教育研究所合作举办“社会转型中的中国农村教育发展---中国农村教育改革30年回顾与展望”研讨会,邀请专家研讨了30年农村教育改革与发展的经验、农村教育与新农村建设、未来农村教育发展等问题,我们就有关问题对相关专家进行了采访。

  访谈嘉宾:

  朱小蔓 北京师范大学农村教育与农村发展研究院常务副院长,联合国教科文组织国际农村教育研究与培训中心主任,中国陶行知研究会会长,教授、博士生导师

  周稽裘 国家督学、中国职业技术教育学会副会长、江苏省职业技术教育学会会长

  王嘉毅 西北师范大学副校长、西北少数民族教育发展研究中心教授、博士生导师

  袁桂林 北京师范大学农村教育与农村发展研究院、联合国教科文组织国际农村教育研究与培训中心教授、博士生导师石伟平华东师范大学职业教育与成人教育研究所所长、教授、博士生导师

  邬志辉 东北师范大学农村教育研究所所长、教授、博士生导师

  陈金干 盐城师范学院农村教育研究所所长

  彭文蓉 英国布里斯托大学教育研究院博士

  ■本报记者 杨桂青

  改革开放30年来,农村教育为国家义务教育的普及和中华民族素质的提高作出了贡献。截至2007年底,全国“普九”人口覆盖率达到99.3%,实现“普九”的县数已占全国总县数的98.5%。全国农村共有1.5亿义务教育阶段的学生全部免除了学杂费,并且获得了免费教课书,1100万家庭经济困难的寄宿生享受到了一定的生活补助,全国农村基本上实现了免费义务教育。全国青壮年文盲率控制在4%左右,成人识字率居发展中人口大国前列。农村职业教育快速发展,农民技能培训得到加强。

  30年农村教育改革与发展积累了哪些经验

  记者:改革开放30年来,我们走出了一条穷国办大教育的艰辛道路,这在农村教育中体现得尤为深刻。其间,我国农村教育取得了哪些突破?

  袁桂林:就基础教育而言,我国举办着世界上最大规模的基础教育。据2007年统计,遍布全国有45万多所中小学校,约9万个农村教学点,12万多所幼儿园,全国近80%的中小学和幼儿园在农村。这个体系的建立和不断完善,不仅保障了人民群众享有接受教育的机会,而且为全面建设小康社会和加速推进社会主义现代化建设提供了强有力的人力资源保证。30年来,我国农村的办学实现了如下突破:

  第一,农村义务教育从“人民办”到“政府办”的转变。改革开放初期,由于生产力的解放,乡镇财力的增强,以及农民群众办学积极性的高涨,我国实行的“三级办学、两级管理”,符合当时的国情,也是十分成功的。但是,上世纪90年代中期以后,国家实施“分税制”改革,中央财政逐渐强大,后来在农村又实施了“税费改革”。这些改革在减轻农民负担的同时又使得地方财力继续支撑农村教育遇到了困难,乡镇办学主体遇到了一些新挑战。2001年,国家开始推行“以县为主”的农村义务教育管理体制,解决了农村教育办学面临的难题,办学的责任真正被纳入政府的责任范围。

  第二,政府对农村义务教育的管理和经费投入从基层政府为主到各级政府参与的转变。近年来中央政府直接参与对农村教育的投入和资源配置,省级政府统筹解决办学问题,“以县为主”实施管理农村义务教育。2007年,农村义务教育投入总额2992亿元,比2003年增加了1627亿元,增长119%,年均增长21.7%。

  第三,区别对待,力求义务教育均衡发展。国家对义务教育的投入是按照东部、中部、西部分别计算额度实施的,中央政府在均衡化方面的作用越来越明显。

  第四,在高中教育阶段大力发展职业教育的决定,对就读职业高中的学生提供奖学金和困难补助的政策,以及普通高中“三限政策”等,为农村儿童接受高中阶段教育提供了从未有过的好机会,对农村教育起到了积极的推动作用。

  另外,近年来,农村中等职业教育有了快速发展。面向农村的中等职业教育招生规模不断扩大,2007年达到640万人。农村职业学校基础能力建设增强,办学条件不断改善。从2003到2007年,中央财政已累计投入58亿元,重点支持职业教育实训基地、县级职教中心和示范性中等职业学校的建设。职业院校家庭经济困难学生资助政策体系不断完善,农村学生接受职业教育的机会显着增长。农民技能培训得到加强,2000年以来,农民实用技术培训毕业生累计达到5亿人次。

  记者:其间,我们积累了哪些经验?

  袁桂林:一是农民群众有办学热情。上世纪80年代和90年代初,农村普及义务教育的积极性反映出农民对教育的支持,政府将农村义务教育投入重心下放符合当时的国情,也便于调动群众的积极性。

  二是改革模式多样。农村教育改革在全国、区域与学校等不同层面展开,内容丰富,模式多样。全国范围的教育管理体制、投入机制、教师评聘制度等改革,四川成都和安徽铜陵等地城乡教育资源均衡配置改革,以及学校层面的改革不胜枚举,从不同角度和方向为农村教育发展注入了活力。

  三是中央政府的作用不断增强。改革开放以来,农村基础教育的发展在政府主导下进行,中央政府和地方政府的责任分配日趋明确,上级政府的责任逐步增加。

  四是非政府组织介入和国际交流不断增多,如“希望工程”、“春蕾计划”、中英甘肃基础教育项目等。农村学校国际化趋势逐步显现,如江阴华士实验学校、南京江浦行知小学等。

  记者:我国农村教育的发展对世界教育产生着什么样的影响?

  朱小蔓:全民教育全球监测报告显示,全民教育推进过程中的薄弱点在农村,在不发达和欠发达地区尤其如此,农村教育对实现全民教育和联合国千年发展目标至关重要。全球环境恶化、健康、社会秩序等人类生存问题都与农村问题息息相关,而教育是推动解决这些问题的杠杆。中国改革开放30年,农村,包括农村教育的改革和发展取得了很多成功的经验,联合国教科文前副总干事科林·鲍尔说:“中国始终走在这场全民教育运动的前列,其整个教育体系在过去的几十年中,也经历了彻底的变革。”现任总干事松浦晃一郎说:“中国扫盲为其他发展中国家树立榜样。”

  进一步思考农村教育的科学发展问题

  记者:改革开放30年来,农村教育在发展中积累了宝贵的经验。其间,有哪些问题还需要我们进一步思考?

  袁桂林:有这样几点值得进一步思考:

  关于“三教统筹”。“三教统筹”始于上世纪80年代,指农村基础教育、职业技术教育和成人教育要统筹规划,相互配合,共同发展。各地农村相继出现过一些“三教统筹”的典型经验,是有益尝试,但“多教结合”才是农村教育发展的前景。

  关于农村初中普职分流。1983年,中共中央、国务院《关于加强和改进农村学校教育若干问题的通知》指出,初中要增设劳动技术课程,或在三年级时分为普通科和职业科。这种政策导向在实践中被概括为“普职分流”,在农村比较流行。但是,有的地方实施中也存在误区,如将国家统一的“普九”质量标准改变了,对农村教育不公平;将农村初中教育视为农村儿童一生最后阶段的教育。

  关于“绿色证书”。2001年,教育部和农业部出台《关于在农村普通初中试行“绿色证书”教育的指导意见》,规定学生在初中毕业时,除了获得正常的毕业证书外,还要获得一个标志着掌握了某方面农业知识和技术的证书,便于回乡后选择项目,从事农业生产,等等。但现在国家许多鼓励农民种粮积极性的政策均已涵盖了与“绿色证书”配套的政策。

  关于农村学校布局调整。农村中小学布局调整政策有力控制了因为布局调整出现的辍学现象,但有些农村小学和教学点撤并以后,学生离学校远了,家长出于安全和成本的考虑,就不让孩子去上学了。

  王嘉毅:西部地区农村教育有这样一些问题值得思考:2007年底,西部农村地区“普九”预期目标超额完成,但目前全国尚有42个县没有完成“普九”,且大都是少数民族地区,难度更大,困难更多。西部地区农村中小学的一个突出问题是,辍学率较高,义务教育完成率较低。普遍存在的问题有:教育教学质量低;办学经费短缺;师资队伍数量不足,质量不高;优质教育资源严重不足;课程与教材不适应西部农村中小学实际;双语教学实施困难,接受少数民族语言教育的学生有升学困难。

  农村教育如何服务于社会主义新农村建设

  记者:党的十七届三中全会指出,要繁荣发展农村文化。农村教育在社会主义新农村文化建设中起什么作用?

  朱小蔓:应该通过农村教育促进农村的社会、文化发展,提高农民的科技素质、文化素质、伦理道德水平等,把社会主义核心价值体系融入农村教育,这成为我国社会主义新农村文化建设的增长点。在通过教育移风易俗方面,上世纪初晏阳初、陶行知、梁漱溟等教育家的实践值得我们传承。安徽歙县汤口镇岔口村将陶行知研究会建在村上,学习当年陶行知的思想,走文化、教育与经济结合之路,把当地的旅游、文化与学校教育结合起来,开展农民识字活动,引导农民致富,大力丰富当地农民的精神生活。

  记者:党的十七届三中全会再次强调社会主义新农村建设的重要战略意义,并提出培育“新型农民”。教育在其中起什么作用?

  周稽裘:社会主义新农村建设提出了农村人力资源开发的新要求---培育新型农民。新型农民是指有文化、懂技术、会经营的农民。为了解决“有文化”的问题,必须在巩固“两基”成果的基础上,进一步提高农村全民素质教育的文化程度。所谓“懂技术”,就是要进一步优化农村的教育结构,使各种教育类型、各种教育形式和各类教育资源之间相互沟通、衔接和共享,让农民人人有文化、个个懂技术。“会经营”是时代对农民的新要求,这实际上提出了培养农村创业者的目标。如何开展农村创业教育,培养会经营的、适合社会主义经济体制的创新人才,是社会主义新农村建设在人力资源方面的新的制高点。

  记者:如何以创业教育引领新型农民的成长,促进农村人力资源开发方式的转变?

  周稽裘:农村劳动力数量多,素质偏低,影响了整个农民的创业能力。不解决农民的素质问题,建设现代农业,培养新型农民是不可设想的。要以就业创业为导向,全面规划和提升农民职业培训。党的十七届三中全会指出,“引导农民有序外出就业,鼓励农民就近转移就业,扶持农民工返乡创业”。农民职业培训的目标是转移剩余劳动力,在城乡统筹的视野下,这种劳动力转移不是单向转移,而是双向流动。一方面,把剩余劳动力转移出去;另一方面,实行“凤还巢”工程,把有过城市生活经历,受过工业化生产训练的人吸引回家乡,重新创业。

  记者:城乡统筹是教育事业科学发展的需要,农村创业培训如何体现城乡统筹呢?

  周稽裘:农村创业培训的任务是建立覆盖城乡、面向全体农民的职业培训网络。一方面,健全县域职业教育培训网络,加强农民技能培训,广泛培养农村实用人才。把县域职业学校、企业培训中心、骨干学校、乡镇培训中心等组成一个广泛的网络。如何在农村的职业学校里面向新增农村劳动力进行创业教育,应该作为中长期教育发展任务之一。同时,也要在各级各类学校中,结合当地情况和校情,开展创业教育。另一方面,农村教育不等于农村中的学校教育。在城乡统筹的概念上讲,城市的优质教育资源,比如城市的高等院校、科研机构,同样是我们发展农村教育的重要资源,也是体现新型的城乡一体化的必由之路。

  记者:从城乡统筹的角度看,进城务工人员的培训受到哪些因素阻碍呢?

  石伟平:进城务工人员的培训目前主要受到三方面因素的阻碍,只有通过城乡联动、城乡教育一体化才能真正得到解决。

  在认识上,首先,城市倾向于把“农民培训”视为“分外事”,没有认识到积极参与进城务工人员培训也是为了城市的发展。进城务工作为一种社会现象将长期存在于城市,而进城务工人员的素质直接影响到城市的产业水平和市民的生活质量。其次,城市没有认识到,农村劳动力转移问题如果不能妥善解决,将影响到整个社会的和谐。再其次,城市没有认识到农民在城市工作的过程中,经历了资金、观念、技能和经验的积累,可能实现农民的市民化转变,同时可能引发农村朝城镇化的方向发展,推进我国的城市化进程。

  在经费和时间上,由于多种因素,进城务工人员缺乏参与培训的经费和时间,有必要采取相应措施来解决。一是用工所在地政府与用人单位按比例分担培训费用,二是当地政府可以通过立法的方式来确保进城务工人员培训所需的费用与时间。

  加强农村教师队伍建设,改善学校评价与管理,适应素质教育要求

  记者:教师是实施素质教育、提高教育质量的最重要因素,农村教师队伍建设受到哪些因素的影响?

  朱小蔓:现实中,若干制度变革在一段时期里影响到农村教师队伍建设。一是高校招生并轨,高等师范院校开始向学生收取学费,师范院校优秀生源减少。二是师范生就业制度的变革,师范生就业由国家统一分配转变为由用人单位和毕业生双向选择,农村学校新师资补充受到影响。三是师范体系调整,师范院校开始向综合性大学发展,部分地方中师学校提升为大专院校,高等师范专科院校升格为大学,大批中等师范学校被取消,农村学校新师资的数量和质量直接受到影响。四是农村义务教育管理体制改革,从“以乡镇为主”的管理体制调整为“以县为主”,对农村教师管理方式的调整需要一个过程。

  记者:政府对此有何积极应对?

  朱小蔓:为了应对上述变化对农村教师队伍提出的挑战,我国政府出台了如下几方面政策:一是教师准入制度。二是农村教师工资由县级财政负责发放,并设立“工资资金专户”。对财力不足、发放教师工资确有困难的县,通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资的发放问题。三是教师培训。四是教师流动政策,鼓励城市(镇)学校教师以各种方式到农村学校任教。

  记者:农村教师专业发展如何在当前“以县为主”的管理体制下有效推进?

  朱小蔓:这是一个亟待关注的突出问题。随着教师聘任制的广泛采用以及教师培训如火如荼的开展,教师管理如何走向专业水平已经开始引起研究者的反思和关注。“专业管理”有两种含义:管理工作本身应讲究专业性,面对需要获得更多专业发展的教师群体,各级管理者也需要接受必要的培训和教育;管理工作应指向促进教师的专业发展。教师专业发展既包括教师的学科专业性发展,也包括教师的教育专业性发展。教师队伍的专业发展要求义务教育阶段的教师管理工作应将重心放在如何提高教师教育的治理工作上。

  记者:教育管理机制如何适应这种要求?

  朱小蔓:当前,教师专业管理迫切需要管理机制创新。在“以县为主”的农村义务教育管理体制确立初期,需要理顺农村教师管理体制,建立开放的教师专业发展合作机制,搭建从事专业管理的平台(如中心校、学区、伙伴校等),平衡行政部门和专业组织两大力量对教师队伍的治理,建立教师合作的研究共同体,加强校际合作,营建校内良好文化氛围。

  目前国家高度重视农村地区教师队伍建设问题,但是我们还缺乏系统的对农村教师进行专业管理的政策要求,基础性教师管理政策方面还有不尽完善之处。“以县为主”的农村义务教育管理体制确立和推行以来,各地涌现出不少创新教师管理的方式方法,比如中心校模式、学区制模式、伙伴校模式等。但许多好的方式方法难以善始善终,这反映出教师管理工作缺乏基础性的政策支持,更缺少对各种创新性政策执行情况的监管。

  记者:教师管理中还有哪些问题值得关注?

  袁桂林:我们在调查中发现,与城市教师相比,农村教师队伍各种结构(身份、学历、年龄、职称、性别、学科等)均不合理,农村还有一些代课教师,农村教师学历和职称普遍较低,年龄偏大,音、体、美、外语、计算机教师普遍缺乏,在少数民族地区女性教师缺乏,等等。因此,教师编制制度需要进一步完善,以更加符合素质教育理念,促进城乡均衡发展;农村教师流失补偿政策亟须出台;从身份管理转变为岗位管理,根本上解决教师身份问题,等等。

  记者:课程改革的推行直接关系到素质教育的推进和实施,影响到教育质量的提升。什么样的农村教师能够胜任课程改革的要求?

  邬志辉:改革开放30年来,随着农村义务教育普及任务的基本完成,农村人民的教育需求正发生着从“有学上”到“上好学”的转变。为了切实满足其“上好学”的愿望,实现农村教育由弱走强,必须把课程教学改革确立为现阶段农村基础教育发展的战略重点。

  深刻认识和有效运用农村现有资源的相对优势,是提高农村基础教育质量的关键。开发和建设一批具有乡村特色的校本课程,是激发乡村少年儿童自主学习的关键。而吸引和留住一批胜任的和优秀的乡村教师,是推进农村基础教育课程教学改革的关键。仅仅认为提高农村教师素质就是提高学历、提升专业化水平是不够的,在“教什么”和“怎么教”的问题上还要强化“教给谁”的问题。胜任的和优秀的乡村教师需要有与乡村少年儿童适恰的乡村经验,需要有与乡村少年儿童亲近的心智模式,还需要有与乡村少年儿童圆融的乡村情感。否则就无法真正影响和征服他们的心灵,提升教育质量,推进课程教学改革。

  记者:学校怎样通过增加学校效能,提高教育质量,更加符合素质教育的要求呢?

  彭文蓉:英国布里斯托大学教育研究院几年来一直在进行学校增值评量法的研究,并和中国中央教育科学研究所合作,尝试着把这一方法引入农村学校管理体系。增值评量是评量在一段特定时间内,一所学校的学生与样本中其他学校的学生相比所取得的进步。一般认为,城市学校生源好、设备齐全、升学率高,以此得出结论,城市学校比农村学校教育质量高。但引入增值评量后,我们可能会发现,农村学校学生在一定时间内取得的进步幅度大于城市学校。因此,评价学校效能不能只看结果,还要看起点和过程以及在这个过程中获得的增量。这种方法会在一定程度上扭转学校只注重升学率的倾向,促使学校更加重视教育过程,更加重视学生在学校中获得的素质提高。它是一种符合素质教育要求的学校效能管理模式,而且适用于农村学校。

  记者:作为培养师资的机构,师范院校应该做好哪些工作呢?

  陈金干:服务和引领农村教育改革是师范院校的神圣使命。师范院校要深入研究农村教育新特点,积极研究各种应对措施;改革课程教学,主动适应农村教育改革形势;强化学生的教学实践,努力提升教育教学能力;联合进行农村中小学科研,引领农村校本教研健康发展;开展各类培训,提高农村教育管理水平和教师的素质。

  统筹城乡发展,促进教育公平

  记者:党的十七届三中全会提出“大力推动城乡统筹发展”,“促进城乡义务教育均衡发展”等要求,您如何理解它的重要意义?

  朱小蔓:改革开放30年,农村的改革和农村发展取得了很多成功的经验,但是也出现了贫富差距拉大,城乡差别扩大的现象。缩小城乡差距一直是党和政府关注的重点。2007年农村中小学生均公用经费544元,初中824元,约为2003年的2.7倍;城镇小学生均公用经费971元,初中1463元,约为2003年的1.9倍。看绝对数,农村和城镇还有一定差别,但是农村公用教育经费的增长速度的确高于城镇的增长速度。党的十七届三中全会提出“坚持改革开放,必须把握农村改革这个重点,在统筹城乡改革上取得重大突破”,表明进一步认识城乡统筹对于中国改革与发展的重要性。必须努力克服教育发展的城乡二元结构,以使农村人口享有接受良好教育的机会。总之,促进农村和谐,促进社会公平正义,是贯彻落实科学发展观的要求,应该是我们中长期教育发展的重要任务之一。

  记者:党的十七届三中全会提出“大力办好农村教育事业”,您如何看这个问题?

  袁桂林:我觉得大力办好农村教育事业是农村工作的重点,也是我国教育发展的战略抉择。总体而言,农村教育30年来进步很大,但是和城市相比还相对滞后。教育公平的理念还没有实现,进城务工人员子女教育问题日益突出。农村义务教育量的增长之后面临质的提高问题,江苏盐城等地农村学校开始试行“小班化”教育了,但是在一些中部人口大省农村学校还普遍存在“超级大班”问题。城乡教育一体化目标,特别是城乡和校际义务教育均衡化还远远没有达到。高中阶段入学率较低,在农村发展空间很大。农村学前教育、特殊教育、继续教育等事业还非常薄弱。所以,“大力办好农村教育事业”应该是我国教育事业的重中之重。

  记者:党的十七届三中全会指出,“发展农村教育,促进教育公平”,“大力扶持贫困地区、民族地区农村教育”。您对加快西部农村教育建设有何建议?

  王嘉毅:具体有这样几点:实行免费基础教育,确保所有农村儿童接受基本教育;采取特殊措施,加强西部地区农村中小学师资队伍的建设,比如将西部地区部分高水平省属师范大学纳入免费师范生教育范围、建立若干双语师资培训中心、建立贫困地区农村中小学教师岗位津贴等;针对西部地区不同的文化、习俗等,开发反映西部地区文化和适合西部地区实际的课程与教材,增强课程对西部农村的适应性;发展远程教育,使农村中小学特别是边缘地区农村儿童共享优质教育资源;为农村学生或农村地区提供免费而实用的职业教育;加强西部地区农村高中建设;积极开展城乡对口支援、对口交流,充分利用城市学校的教育资源,以城市带动乡村教育发展;建立中介性教育评估机构,加强对西部地区基础教育质量和“两基”攻坚进展情况的监测和评估;加强西部地区农村教育发展的政策研究和经验总结,等等。

  记者:进城务工人员子女教育问题事关教育公平,怎么解决他们的教育问题呢?

  袁桂林:进城务工人员子女教育问题是改革开放以来出现的特殊问题,也是本届政府关注的一个工作重点。进城务工人员子女教育问题表现为农村留守儿童教育问题和随父母到城市就读的儿童教育问题两个方面。留守儿童虽然没有入学机会问题,但是由于其监护人在外地务工,委托监护人又不能胜任教育的责任,就要求农村学校还要承担有限的监护责任,实质是监护人责任的外溢。当地政府不能只管“钱袋子”不管“带孩子”,最好以地方政府协调为主,以农村学校为载体,涵盖司法、妇联、教育、工商、文化、物价、公安、民政等部门,组建农村留守儿童社会关爱平台,开展相关活动。

  至于随迁子女教育问题就比较复杂些。《国务院关于免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》提出专门措施保障进城务工人员随迁子女就学,无疑为解决进城务工人员随迁子女教育提供了有关政策保证。但由于种种原因,这一政策的落实有待加强。除了入学门槛外,在城市学校就读的进城务工人员子女常常受到歧视,这也是值得我们关注的,我们不应该将他们边缘化。

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