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改革回眸:劳动保障事业30年流变

  2008年11月12日 12:15  中国改革杂志

  到2008年,我国将建立起一个较完善的经济体制;政治体制、文化体制其它社会体制改革也会有可喜的进展。

  作者:李春光

  早在12年前,著名的经济学家于光远曾发表一篇短文,题目是《三个“三十年”——是预想也是希望》。其中写道:从1979年到2008年,将是第三个30年。到2008年,我国将建立起一个较完善的经济体制;政治体制、文化体制及其他社会体制改革也会有可喜的进展。事实证明,他的预想、希望,完全实现了!

  在 “第三个‘三十年'”中,劳动保障事业也得到了全面迅速的发展。机构变化 影响巨大

  党中央决定实行改革开放政策时,具体负责全国劳动工作的专门机构是国家劳动总局;而在改革开放的第五个年头,根据五届人大常委会的决议,国家劳动总局、国家人事局、国务院科学技术干部局和国家编制委员会已经合并,组建成了劳动人事部。

  早在1949年11月,政务院曾设立劳动部。自1954年9月起,该部更名为“中华人民共和国劳动部”。党和国家领导人都非常重视劳动工作。毛泽东、刘少奇、朱德、周恩来、陈云、邓小平等同志曾集体接见劳动部有关会议的全体代表,并同他们合影留念;1958年6月,刘少奇还特地视察劳动部,并同司局以上干部座谈劳动工资问题;在中央和国务院有关文件上,也常常将财政部、劳动部并称为“两部”。

  但是,时至“文化大革命”,劳动领域也像其他领域一样,受到林彪、“四人帮”一伙的严重干扰和破坏。而到1970年6月,劳动部竟被撤销了!

  1975年5月,复出不久的邓小平主持中央工作。按照其整顿方针,国务院设立了国家劳动总局。然而,不久便刮起了“反击右倾翻案风”,使劳动总局也面临种种困难,工作几乎无法开展。

  劳动人事部成立后,部党组遵照中央“拨乱反正”的精神,渐渐恢复了正常的劳动业务。

  1988年5月,国务院机构改革,劳动人事分离,并分别充实了其他功能后,成立了人事部、劳动部。

  10年过后,即1998年,在劳动部的基础上又组建了劳动和社会保障部,并将劳动部管理的劳动保护和安全生产划出,而把机关事业单位社会保险、农村养老保险、各行业统筹的养老保险以及公费医疗,连同劳动部一直管理的城镇职工社会保险,统一由劳动和社会保障部管理。

  今年3月18日,新一届政府成立,为更好地适应社会主义市场经济的需求,实现人力资源强国战略,减少机构重叠、职能交叉又脱节等现象,原人事部和原劳动和社会保障部又合并为人力资源和社会保障部。

  就业方式 缤纷沓至

  在改革开放之前,我国长期实行国家统分统包的计划用工制度,不利于劳动力流动和使用。为此,劳动部门一直在探索新的用工机制。但在“文化大革命”中,此举却被“造反派”诬蔑为资产阶级反动路线的产物,从而使用工方式再度划一呆板。这种状况,一直持续到改革开放之前。

  改革开放不久,大批农民工先是涌向珠江三角洲,继而遍布各大城市,一度被时人称之为“民工潮”。

  对“民工潮”是“疏”还是“堵”?专家、学者们纷纷发表意见。最终,政府审时度势,采取了疏导的方针。不久,人们又就中国的“劳动力市场”问题达成了共识;国家还逐渐实行“政企分开”,加大企业自主权等等。从此,过去曾有的临时工、合同工、亦工亦农再次出现,而且越来越多;过去没有的周日工、小时工等等,也开始活跃在一些企业乃至家政服务业中。与此同时,各类职业介绍机构也应运而生。

  为进一步拓宽就业渠道,中共中央、国务院于1998年提出了新时期的就业方针,即:在国家政策指导下,劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业。为利于农村劳动力转移到第二、三产业或城镇就业,农业部、财政部、劳动和社会保障部等还于2004年共同启动实施了“阳光工程”,由政府财政补贴,在输出地开展转移就业前的职业技能短期培训。全国人大常委会还于2007年6月和8月,先后通过了《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国就业促进法》,赋予所有劳动者平等的劳动权利。

  工资分配 渐渐转轨

  革命队伍内部的分配制度源于井冈山时期。当时,开始只是供给制,后来又渐渐出现了工资制和由供给与工资两个不同部分构成的混合工资制三者并存的情况。新中国成立后,于1952年进行了工资改革;1956年,又对工资制度进行了全面改革。1964年,劳动部还准备对工资制度进行“再改革”,并提出了“一条龙”改革方案。然而,正在抓试点期间,这一方案却被突如其来的“文化大革命”给搅和了!从此,一连十几年几乎没再调整过工资,但工资分配仍由国家统一管理。

  改革开放后,党中央和国务院决定扩大企业自主权,并于1979年7月实行企业利润留成,从而出现了各种各样的奖金分配形式。1983年和1984年,又分两步对国营企业实行“利改税”,允许企业可以用奖金给部分职工浮动升级,或搞自费“工资改革”。至1985年1月,国务院发出了《关于国营企业工资改革问题的通知》,明确规定:企业工资总额同经济效益挂钩,在国营企业中,实行职工工资总额同企业经济效益按比例浮动的办法。无疑,这是对传统工资分配模式的有力冲击,是工资改革的又一次重大突破。

  1993年3月,劳动部发出《关于行业部门实行动态调控的弹性劳动工资计划的通知》,对劳动工资计划不再实行具体的指标控制,而是间接调控职工人数。此后,劳动部还会同国家经贸委、国家体改委下发了《全民所有制企业工资总额管理暂行规定》,会同财政部、国家计委、国家体改委和国家经贸委下发了《国有企业工资总额同经济效益挂钩规定》,会同国家计委决定对部分行业、企业实行工资控制线办法等等。凡此种种,都保证了工资改革的进一步推行,标志着我国的工资分配制度发生了“转轨”性的变革。

  社会保障 后来居上

  在改革开放前的相当一段时间内,劳动部门一直存在这么一个顺口溜:“一工资,二调配,保险福利排不上队。”

  改革开放后,形势发生了重大变化。社会保障不但“排上了队”,而且成了劳动部门最重要的工作之一。特别是在1998年组建劳动和社会保障部,下设养老保险司、失业保险司、医疗保险司、工伤保险司、农村保险司和社会保险基金监督司,其业务活动迅速成了人们密切关注的焦点,堪称后来居上。

  事实上,社会保障工作一直受到党和政府的高度重视。如1951年3月,政务院就公布试行了《中华人民共和国劳动保险条例》;1953年3月又修正发布了《中华人民共和国保险条例》,并在机关和企事业单位全部建立了公费医疗制度。在“文化大革命”中,都被诬蔑为福利主义而遭到批判。

  粉碎“四人帮”后,国家首先于1978年出台了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。1984年,部分地区开始探索新的养老保险方式,在国有企业和大部分城镇集体企业中推行养老金社会统筹,实行企业补充保险、职工个人缴费;同时,一些地区还大胆探索社会统筹与个人帐户相结合的制度。1986年,国务院颁布了《国营企业实行劳动合同暂行规定》,建立了劳动合同制工人的养老保险制度;1991年,国务院又颁布了《关于职工养老保险改革的决定》,建立基本养老保险与企业补充保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度。机关事业单位和部分农村也进行了养老保险制度改革的试点。而到了1995年,国务院又发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,决定在全国范围内实行社会统筹与个人帐户相结合。

  在工伤、生育、失业、医疗保险方面也如此。如1992年,劳动部、卫生部和全国总工会联合颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》,并逐步建立工伤社会保险基金;1996年,劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》,2004年,《工伤保险条例》又开始实施。此外,国务院于 1988年颁布了《女职工劳动保护规定》,1986年颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,1993年颁布了《国有企业职工待业保险规定》,而1999年颁布了《失业保险条例》。在1994年,体改委、财政部、劳动部和卫生部还联合发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》等等。

  时至今日,我国社会保障体系的基本框架已初步形成,为下一步的充实和完善提供了可靠的基础。

  改革开放之初,由于长达10年的“文化大革命”的严重破坏,80%的职工没有达到初中文化程度,缺乏现代科学技术的基础知识,实际操作水平低;另有一些人劳动纪律差。鉴此,党中央、国务院于1981年2月发布了《关于加强职工教育工作的决定》,明确了职工教育的重点,即树立主人翁责任感,提高文化科学知识。从此,各地劳动部门纷纷办技校,一些企事业单位也竞相开办培训中心,使职业培训蓬勃发展起来。据统计,到80年代末,累计培训职工2亿多人次。

  为进一步激励职工学技术,劳动部在1992年12月颁布了第一个《中华人民共和国工种分类目录》,包括46个行业、4700多个工种,几乎覆盖了全国所有工人从事的工作种类及其要求的技术等级标准;1993年2月颁发了《职业技能鉴定规定》,要求各省、市、自治区劳动行政部门和国务院有关行业主管部门组织企事业单位和职工进行职业技能鉴定,并将考核、考评结果同使用、待遇挂钩。在1994年2月,劳动部、人事部又联合颁发了《职业资格证书规定》,明确了职业资格证书是劳动者从业和执业的资格证明,是达到独立开业和从事某种职业所具备的学识、技术和能力的标志。

  目前,全国开展职业培训的机构已比比皆是。它们大致可分四大类:一是就业训练中心,二是技术学校,三是职业高中、中等专业学校等职业学校,四是职工大学,职业技术学院、广播电视大学、普通院校等高等职业技术学院。由于这些培训机构根据劳动力市场需求、用人单位实际需要和职业技能标准确定培训目标、专业设置和教学内容,坚持培训与生产相结合,又采取比较灵活的培训形式和弹性学制,越来越显示出它强大的生命力。

  劳动监察 有效执法

  早在1950年,政务院财经委员会就发布了《关于各省、市人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》,规定劳动局有权监督、检查国营企业内有关劳动保护、劳动保险、工资待遇、童工女工、雇用解雇、集体合同、文化教育等劳动政策法令的执行。20世纪60年代初,国家又开始建立安全卫生监察制度。但在“文化大革命”中,这一切全都被视为资本主义的东西而遭到批判、取消。

  改革开放后,随着市场经济的逐步建立,在企业内部形成了出资者、经营者和劳动者不同的利益主体,从而使劳动关系变得复杂起来,劳动争议也随之越来越多。

  为保障劳动者合法权宜,深圳、珠海等经济特区和沿海开放地区的劳动部门率先成立了劳动监察大队,对企业和劳动者遵守劳动管理、工资分配、社会保险、职业技能开发等方面的法律、法规情况进行监督检查。1993年8月,劳动部发布《劳动监察规定》,明确劳动行政部门的劳动监察职责,初步确立了劳动监察制度。1994年7月,全国人大常委会颁布的劳动法又专门设有“监督检查”专章,进一步明确了劳动监察的机构和职责。随后,劳动部先后配套制定了《劳动监察员管理办法》《劳动监察员准则》《劳动监察程序规定》和《处理举报劳动违法行为规定》等一系列具体规定。

  目前,各省、市、自治区都设有劳动监察行政处或监察总队,市(地)级都设有监察科(支队),县设监察大队,配备了劳动监察人员,初步形成了省、市(地)、县三级劳动监察组织体系,运用行政执法手段制止和纠正违法行为,维护劳动者和用人单位双方的合法权益。

  劳动保护 减少事故

  “劳动保护”一词源于恩格斯1850年2月的著作《十小时工作制问题》。它主要包括劳动保护的科学管理、安全技术和工业卫生。

  早在1949年新中国成立之初,中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》就决定:“实行工矿检查制度,以改进工矿的安全和卫生设备”。从此,劳动保护越来越受到党和政府的高度重视。国务院还相继颁发了《三大规程》和《五项规定》,要求企业从不同方面加强劳动保护组织管理工作。

  然而,在“文化大革命”期间,劳动保护工作却被抨击为“资产阶级活命哲学”,规章制度被称为“管、卡、压”,致使管理一片混乱,生产几近瘫痪。

  打倒“四人帮”后,尤其是改革开放以来,劳动保护工作迅速地得到了恢复和发展。纵观其历程,大致可分以下三个阶段。

  第一阶段约为1977年至1991年。此间,党和政府着手进行全面的治理整顿。为此,国务院相继发布了《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》《锅炉压力容器安全监察暂行条例》和《职工伤亡事故报告和处理规定》。重组后的劳动部也先后设立了相关机构。在1987年全国劳动安全监察工作会议上,还把劳动保护工作的方针规定为“安全第一,预防为主”。

  第二阶段约为1992年至2002年。为适应由计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变,1993年国家确立了“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的安全生产管理体制,相继颁布了《矿山安全法》和《劳动法》,以及工伤保险,伤亡事故报告、调查、处理和重大危险源监督管理等多项法律、法规。2002年11月,又出台了《安全生产法》,使劳动保护和安全生产纳入法制轨道。

  第三阶段始于2003年。党和政府以科学发展观统领经济社会发展全局,坚持“以人为本”的科学理念,在法制、体制、机制和投入等各方面均采取了一系列新措施,使劳动保护和安全生产迈上了一个新台阶。

  在改革开放的30年间,劳动保障队伍的综合素质大大提高、各项规章制度也比较健全,打下了良好的可持续发展的基础。

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