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关信平:改革开放30年中国社会政策的改革与发展

关信平  2008年11月12日 13:28  《甘肃社会科学》2008年第5期

[ 提要] 本文分析了改革开放30年来我国社会政策的发展历程,将其概括为三个重要的阶段:即在改革开放初期的应对性改革阶段;从80年代后期到20世纪末的制度转型阶段;以及进入新世纪以来新的发展阶段。文章分析了各个阶段的背景、主要行动和特点,勾画了改革开放以来我国社会政策应对社会问题和社会需要而逐步改革和发展的过程,并分析了当前我国社会政策面临的新的课题。

关键词:社会政策、改革开放、制度转型、阶段

 

社会政策是政府为了满足基本民生需要,调节社会财富分配和维护社会公平和社会稳定而在各项社会事务方面行动的总和。改革开放30年以来,中国的经济与社会发生了巨大的变化,其中重要的变化之一是社会政策体系的改革与转型。从20世纪50年代起,我国逐步形成了适应社会主义公有制和计划经济的社会政策体系,计划经济虽然没有使用“社会政策”的概念,但确实建立起了通过国家计划体系而制定和实施的社会政策体系。其主要的特点是社会政策体制与经济体制较高重合,各类制度互补共存,同时担当经济发展和社会保护的任务。从实际效果上看,当时的这套体制在保障基本民生和维护社会稳定方面发挥了重要的作用,使我国在经济发展相对落后的情况下,有效地满足了广大群众的基本需要,并且在社会发展方面取得了超出其经济水平的成就。

但是,70年代末开始的经济体制改革打破了过去依托公有制和计划经济体制的社会政策的制度基础,迫使在社会政策方面也进行改革。概括起来看,我国改革开放以来在社会政策方面的改革可以大致分为三个阶段:最初是应对70年代末严重的社会问题和80年代初期经济体制改革所引发的矛盾而开始的应对性改革;随后是在市场化和全球化的背景下,由新的理念引导下的社会政策制度转型;再后来则是在新的发展目标指引下的社会政策目标和功能的重新定位,以及构建长期稳定可持续社会政策体系的努力。

一、改革开放初期我国社会政策改革(70年代末到80年代初期)

改革开放以后我国社会政策的改革最初起源于70年代末开始的就业政策的改革和住房制度改革,以及在80年代初期的劳动保险制度的改革和80年代中期开始的待业保险制度实践。

1、就业体制和住房制度改革

在计划经济时代,我国城市中长期实行计划安置就业的政策,以及福利性的住房制度。就业压力和住房供应不足的问题一直存在。但在文革期间通过城市知青上山下乡而在一定程度上缓和了这两个方面的压力,维持了过去制度的运行。但在70年代末,随着文革的结束,大批下乡知青集中返城,就业安置的困难和住房严重不足的问题一下子集中爆发出来。1979年出现了建国以来第二次失业高峰,形势十分严峻,给社会稳定带来巨大的压力。在当时资源严重不足的情况下,政府事实上已经不可能再靠过去计划经济时代的方式去解决这些问题,传统的计划性制度安排与老百姓对就业和住房的需求之间的体制性矛盾强烈催发了中国城镇就业制度和住房制度的变革。

在就业制度方面,1979年初,在上海首先出现了一种集安置就业和培训于一体的新型的社会经济组织——劳动服务公司,并随即由此在全国普及开来。1980年8月在北京召开的全国劳动工作会议上充分肯定了劳动服务公司等新的尝试,并提出了“三结合”就业方针(即劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合)。1981年10月,政府又发出《关于广开门路,搞活经济,解决城镇就业问题的若干规定》,进一步肯定了“三结合”就业方针,强调要把解决就业问题和调整所有制结构、产业结构密切结合起来。这一新的就业政策将城市就业制度从过去主要依靠全民所有制单位安排就业转交为全民、集体、个体共同发展,并通过私营经济和外商投资经济扩大就业;将过去主要依靠发展工业特别是重工业去吸收劳动力的做法,转变为通过发展劳动密集型的第三产业和消费品工业扩大就业;将过去让待业者消极等待国家招工安置转变为鼓励劳动者积极创业和自谋职业;由过去单纯依靠行政手段组织就业转变为运用行政、经济和社会服务相结合的手段促进就业。随着“三结合”的就业方针的实行,打破了过去“统包统配”的计划就业管理制度,劳动者就业和企业用人的主体地位初步得到体现,劳动力市场开始发育。新的就业政策获得了明显的成功,不仅在短短三年时间里(到1982年)绝大多数城市都基本上解决了过去积累下来的包括返城知青在内的城镇失业问题,而且还开创了通过市场化、社会化和放松管制的方式(尽管当时的文献中并没有这样提)来解决经济与社会问题的制度实践。

在住房制度方面,在70年代末我国城市住房短缺现象相当严重。为了解决严重的住房困难,尽管当时百废待兴,政府财力严重不足,但国家还是拿出相当的资金用于住房建设。但由于过去欠债太多,再加上不合理的住房分配制度,政府增大住房投资的努力并不十分奏效,结果导致群众住房难和政府财政压力双重困难并存的严峻形势。在这种情况下,不进行制度改革是很难在短期内解决住房困难问题的。为此,国家于1979年开始在广西和陕西的一些城市中实行住房出售的试点,随后各省市区也开始了试点。最初是全价售房,但效果不太理想,1982年后来改为补贴售房,几年下来,效果也不是很理想。公房出售改革效果不太理想的主要原因,除了住房制度本身的复杂性以外,还因为当初推行住房出售改革的主要目的是为了要回笼老百姓手中的货币,比较单纯地考虑解决住房供应与财政困难的问题,而没有将不合理的住房体制作为改革的重点。尽管最初的住房改革不像就业体制改革那样成功,但它开启了住房改革的道路,并且促使政府后来从另外的方向推进了住房制度改革。[1][1]

2、    企业劳动保险制度改革

全民所有制企业的劳动保险制度始建于50年代初期,其项目包括职工在退休金、医疗费、工伤、生育等方面的待遇。最初其资金运行方面有一个由工会组织负责的全国统筹系统,但到60年代末转化为了由企业直接支付各项保险费用的制度。在当时的情况下,企业的财务最终是由政府“埋单”的。企业不会因为劳动保险开支的多少而影响其职工收入和福利。但是到了80年代,随着企业开始实行内部分配制度的改革,允许企业从利润留成中开支奖金和住房等各种福利,利润对企业及其职工来说就有了实质上的意义。而企业退休职工的多少,由直接影响企业利润的水平。新老企业之间由于负担的退休职工的多少,会导致在职职工的奖金和福利水平的差异。这种情况引一方面不利于调动企业职工的生产积极性,达不到增大企业经营自主权改革的目标,另一方面还引发许多企业对“苦乐不均”的不满。由于这些问题的出现,引发了对原有劳动保险制度的改革。

为了解决企业之间在退休金负担上“苦乐不均”的问题,1984年各地开始了以建立新的统筹体系为主要内容的劳动保险体制改革。其中主要包括退休金的统筹和医疗费的统筹。统筹的方式包括行业统筹和地区(市或区)统筹,并且基本上按着企业的行政所属体系来建立劳动保险的统筹体系。当时建立统筹体系的目标只是为了解决各个企业之间退休金和医疗费负担不平衡的问题,而没有涉及到其他的制度的改变。在这种统筹体制中,养老保险仍然是现收现付,并且完全由企业支付,职工个人不用承担任何费用,退休条件和退休金待遇也没有改变。与原有体制不同的是,过去的体制下,职工的退休金由其所属的企业支付,而在新的统筹体制中则由各个企业按照其职工工资总额提取退休金统筹费,交由政府管理和统筹使用。政府再按照各个企业退休职工的实际数量和退休金开支所需的实际数额来在各个企业之间重新分配统筹费。[1]

统筹制度的建立在很大程度上缓和了当时由企业分配制度改革所带来的企业养老保险的困境。尽管有些退休职工负担较轻的企业对此也有意见,但由于当时全民所有制企业仍然受政府的行政管理,在推行统筹体制时没有遇到较大的体制性障碍。但当一些城市的政府试图在集体所有制企业中也参照建立这类统筹模式时,则由于政府无权对经济效益好的集体企业实行强行调拨而最终没有成功。1984年10月中央财经领导小组会议决定,城镇集体所有制企业也实行养老保险制度,由企业向中国人民保险公司缴付费用,由中国人民保险公司统一经营。但这一做法不符合社会保险的规律,未能实施下去。

统筹体制的建立是改革开放后我国养老保险改革的开端。当时进行这种改革只是为了解决由于增大企业自主权和全民所有制企业内部分配制度的改革所带来的经济体制与社会保障体制的制度失调问题。当时改革的目标只是着眼于解决眼前的问题,而不是要着眼于建立全新的社会保障制度。因此,当时的养老保险改革既没有对原来的体制做全面的改动,也没有导致养老保险标准和水平的变动。

综上所述,我国社会政策的改革从20世纪70年代末到80年代初期就已经开始。初期的社会政策改革主要是针对当时严重的社会问题和由于经济体制改革所带来的制度不协调问题而进行了应对性改革,带有明显的被动性和应对性。当时的改革主要是解决当下存在的问题,而没有长期性的改革目标,没有主动地触及原来制度中的深层次问题。尽管僵化的体制有所松动,但国家-企业的基本制度框架没有大的变化,政府在社会政策方面的基本思路和基本制度格局没有明显的变化。同时,当时的改革在总体上不是在新的社会政策理念引导下的改革,尽管改革者的认识也在更新,但政府在社会保障和各项社会事业发展上仍持福利主义的基本理念,政府的社会福利开支占GDP的比例仍呈上升趋势。

二、我国社会政策实质性的制度转型阶段(80年代后期到新世纪初)

从80年代后期起,我国社会政策的改革进入了一个新的、实质性制度转型阶段。其改革的原因一方面是随着经济体制改革获得成效,引发了改革者对社会政策领域也进行类似改革的思考;另一方面是改革者发现,经济体制中存在的一些深层次问题需要通过社会保障和福利制度密切相关的,因此需要通过对后者的改革来进一步深化对经济体制的改革;再一方面是,从对外开放的逐渐扩大,经济全球化背景下的国际经济竞争迫使我国改革者寻找一种更有利于提高我国经济竞争力的社会政策体系,并且80年代开始的全球性的新自由主义福利改革理念对我国改革者产生了明显的影响。所有这些因素加在一起,使我国的社会政策改革开始了朝向提高效率、控制福利水平、降低国家干预、鼓励个人和社会更多参与方向的制度转型。这一阶段我国社会政策改革和转型可以概括为以下一些方面。

1、    主要的改革行动

这一时期的改革和制度转型涉及到了我国社会政策几乎所有的领域。首先,将过去的企业劳动保险制度转变为新的社会保险制度。将过去由企业直接负责的养老、医疗、工伤和生育保险,转化为了由政府组织,企业和个人共同缴费的社会保险制度,并且将失业保险也纳入到了其中。同时,在管理体制上也摆脱了过去的企业管理模式,实现了社会化管理。

其二,劳动就业制度有了根本性转变。比较彻底地废除了过去由政府安置就业的制度,代之以促进劳动力市场发展的政策;废除了过去不允许企业解雇职工的铁饭碗制度,实行了劳动合同制度;并且逐步建立了市场经济条件下的就业介绍、就业培训等就业服务体系,以及劳动者权利保护和劳资关系协调机制。

其三,城市住房制度有了根本性的转型。在经过几轮反复的过渡性改革后,比较彻底地废除了过去由政府和单位负责的福利性住房供应和分配制度,代之以商品化的住房供应体系。尽管以经济适用房和廉租住房的方式保留一定的福利分配因素,但在住房保障方面的实际作用很有限。

其四,城市医疗体制发生了很大的变化。一方面允许私人和各种社会单位举办医疗机构,使医疗体系部分社会化和私有化。另一方面,促进了公共医疗机构朝向市场化的改革,通过引入市场机制来提高医疗机构的运行效率和降低对政府财政的依赖。改革后的城市医疗机构尽管从名义上看主体上仍是公共医疗机构,但事实上在政府拨款严重不足的情况下,医疗机构在很大程度上是在按照商业化的原则运行,使医疗服务的公共性和福利性大大降低。

其五,实行了社会福利社会化改革。允许并且鼓励个人和各类社会组织出资兴办社会福利机构;鼓励基层社区组织利用各种资源举办社区服务项目,并且鼓励企事业单位的社会服务设施向社会开放;同时,开始允许并促进慈善事业发展,调动民间资源投入社会福利事业。

其六,建立了新型的城市社会救助制度。为了应对改革后出现的城市贫困问题,从90年代初期建立,并在90年代末普及了城市居民最低保障制度,将过去只针对“三无对象”的范围狭小的城市社会救济制度转化为带有普遍性的城市社会救助制度。

其七,教育制度的改革步伐缓慢。在90年代末以前,教育制度的改革总体上是相对平缓的。除了开放民间力量投入教育事业、高等教育毕业生实行自主择业,非义务教育阶段学生需要交纳学费等有限的改革之外,整个教育体系在较大程度上维持原来的体制,没有像医疗、住房等领域那样实行大规模的市场化改革。同时,在几乎整个90年代中国家在教育方面的投入相对偏低,没有达到原定目标的要求。在既没有大的市场化改革,也没有足够政府投入的情况下,高等教育和部分经济落后地区的基础教育在这一阶段中发展缓慢。

2、社会政策基本体制和机制的转型

概括起来看,在这一时期中,我国的社会政策在基本体制方面发生了深刻的变化。首先,社会政策从过去依附于经济政策到逐渐形成独立的社会政策体系。改革前,我国的社会政策与经济政策交织在一起,社会行政事务也基本上由经济组织(城市中的企业和农村中的集体经济组织)来承担。经过这一时期的改革,我国逐步形成了相对独立的社会政策体系,社会保障和社会福利制度也逐步从经济体制中独立出来,成为了一个相对独立发展的领域。社会政策改革的目标也逐渐摆脱了过去“为经济体制改革服务”的模式,尽管这一口号在较长时期中仍在使用。

其二,我国的社会政策逐渐从过去的企业-国家模式转化到政府主导下的社会化模式。在改革中逐步放弃了国有部门原已初步形成的国家福利制度,并且在几乎所有领域中都进行了“社会化”的改革。原来由企业承担的福利功能逐步被剥离出企业之外,但政府却没有将原来由企业直接负责的社会福利功能完全承担过去,而是根据不同情况建立了多种福利供应模式,其结果出现了具有三个层次的“混合福利”的模式:第一层是商业化和市场化的社会服务,包括住房商品化改革和医疗部门的“准商业化”运行机制等。第二层是政府、企业、社会和个人共同负责的福利性供应,包括社会保险(养老、医疗、失业等)、社会福利服务机构和社区公共服务等。在这些领域中,政府仍然提供最基本的或补充性的财政投入,但同时要求其他各方共同参与,并承担一定比例的经济责任。第三层是完全或基本由国家(政府)负责的福利供应,包括最低生活保障制度、基本的公共卫生投入、义务教育等。

其三,这一阶段的改革使我国的社会福利的主导模式从普遍性福利转化到选择性福利模式。在此之前,国家在许多方面为全体人民或某些群体的全体成员(如城市居民、国营企业职工等群体)提供普遍性的福利供应,包括面向所有城市居民的基本生活资料低价供应,福利性的医疗卫生和公共教育服务,以及国营企业职工的劳动保险、福利性住房和其他各项福利性服务。改革以后,普遍性的福利供应范围明显缩小,福利水平也相对降低,政府逐渐将福利资源集中到直接帮助贫困者和弱势群体的项目上。

其四,社会福利运行机制的变化。以前的福利性社会事业在较大程度上是按照“纯福利”的方式运行的。当时,政府和企业负责建立并管理各种福利性服务机构(医院、学校、养老院、儿童福利院等“事业单位”),向居民及职工提供各种各样的福利性社会服务。职工及居民群众接受各种福利性服务一般不用付费或只付较低的费用。但是90年代的改革强调在福利供应中引入市场机制。政府对许多社会服务机构不再按照其实际预算全额拨款,而是要求社会服务机构通过向居民提供收费服务来补偿其资金缺口,进而促使各种社会服务机构进一步走向市场,通过向服务对象提供更多更优服务来维持自己的生存,并通过开拓服务市场来获得自身的发展。社会福利运行机制的这些变化使社会保障、教育、医疗卫生以及社会福利服务组织的组织方式和管理体制都有了很大的变化。[1][1]

3.社会福利总体水平的变化

从80年代以来,世界各国的社会政策都在不同程度上受到“新自由主义”思潮的影响,社会政策发展的总趋势是朝向相对降低政府福利开支的方向发展。对外开放以后,在经济全球化的背景下,我国经济面临着较大的国际经济竞争的压力,不少地方为了保持低成本劳动力的优势以更多地吸引外资和扩大出口,在各项社会事业开支方面不得做出总量的约束和一些结构性的调整。此外,更直接的影响是,从70年代末至90年代中期我国政府财政收入占GDP的比例持续下降,客观上影响了政府可用于各项社会事业的开支能力;加上政府机构庞大,行政事业费用巨大,以及在其他一些建设领域中的政府投资庞大,在很大程度上影响了政府在各项社会事业方面的投入。对低收入者和其他一些弱势群体来说,社会保护水平的降低给他们的生活带来了较大的困难,尤其是90年代中期以后城市企业下岗职工的增多与政府福利开支的相对下降形成了较尖锐的矛盾,使贫困问题一度比较严重。为了解决日趋严重的下岗失业和贫困问题,促进新型社会保障体制的尽快建立,从90年代后期起各级政府,尤其是中央政府加大了在社会救助等方面的开支,并且政府社会开支总体再次呈上升趋势。

4.社会政策基本目标和基本理念的转化

更进一步看,在这一阶段中我国社会政策的转型还表现在行动目标和基本理念的变化方面。首先,改革以后我国社会政策的基本目标发生了重要的转化。在基本政治目标方面从过去以体现社会公平为主转化为以维护社会稳定为根本;在基本经济目标方面从过去通过向职工提供良好的福利服务而调动职工积极性,转变为以降低劳动力成本而提高企业和国家经济效率的目标;在基本社会目标方面从过去通过以普遍性的社会福利而维持和提高社会生活质量,转化为降低普遍性的福利供给,重点向最困难的人群提供最低保障,从而缓解贫困的目标。

其次,改革以来我国社会政策的基本理念发生了重大的变化。一是从过去“社会主义”的理念向新自由主义的理念的靠拢;二是从注重公平、平等转化到了更加注重经济效率和反对高福利;三是从过去严重依赖国家和政府,转化到了反对依赖国家,更加强调社区、家庭和个人责任,主张更多社会参与的理念。

5.这一阶段社会政策转型的后果

这一阶段社会政策的转型在较大程度上改变了过去计划经济时代过分依赖国家、机制僵化和不平衡的社会政策体制,在配合经济体制改革、促进经济发展方面起到了积极的作用,但同时也带来了一些问题。在经济方面,社会政策转型所带来的低劳动力成本模式确实促进了外向型经济的发展,使中国经济比较成功地进入了全球化的世界经济体系,有效地利用了国际资本和国际市场。但这种模式在以劳动密集型为主的经济中,以及以低技术含量的加工业去吸引外资和获得国际市场的模式中比较有效,但在未来以质量为竞争力要素的发展模式中,这种过去曾经有效的低劳动力成本战略将不再那么有效,而且还可能成为进一步发展中的制约性因素。另一方面,过去的社会政策转型使企业解脱了福利包袱,激励了劳动者的积极性,因而在一定程度上促进了微观效率的提高,但对提高劳动力素质的作用甚微。

在社会后果方面,首先,我国通过各项社会政策行动有效地缓解了绝对贫困,但在总体上没有起到抑制社会不平等的作用。第二,政府通过制定各项社会政策而着力保证人们在多方面最基本的需要,但没有促进公平的分配。第三,这一阶段改革使福利水平和社会保护水平降低,导致众多社会问题,虽然在这一阶段的后期政府通过社会政策行动而有效地缓解各种社会矛盾,从而维护了社会稳定,但这些社会政策行动没有有效地解决导致社会矛盾的根源。第四,我国改革以后的社会政策体系存在着城乡不平衡,农村社会保障和其它各项社会事业的发展和农民工的福利保障严重滞后。

在政治后果方面,社会政策转型降低了政府在社会福利供给方面的责任,减轻了政府的福利负担,但并没有明显的资料能证明提高了政府的效率。另一方面,社会政策转型促进了社会福利社会化,但仍没有明显地形成“小政府,大社会”的格局。目前政府仍然控制着庞大的公共福利资源,非政府组织和社区在提供社会服务方面的能力仍然很弱。第三,社会政策转型和发展对维护当前的社会稳定确有作用,但对促进民主政治的长期发展贡献不大。

社会政策转型在社会观念方面产生了深远的影响。社会政策转型一方面对培育市场经济和效率观念起到了重要的作用,但同时也促使了“泛市场主义”的蔓延,削弱了社会公平的价值;另一方面,社会政策的转型促进了竞争观念,但弱化了社会合作、社会关照和社会补偿的价值;第三,社会政策的转型强化了个人责任的意识,但弱化了集体主义观念。

总而言之,第二阶段的社会政策改革是一场带有根本性的制度转型。在这一时期中世界许多国家都在不同程度上进行着类似的改革,但我国社会政策在制度和观念转型上的范围和程度应属世界前列。这种转型不仅使我国的社会政策彻底摆脱了过去僵化的体制和运行机制,也使民众的观念发生了重大的变化,逐步降低了依赖性,增强了自主性、自我责任心和竞争意识。社会政策的这种转型对于我国社会主义市场经济体制的形成,我国经济融入全球化的世界经济体系,以及我国经济连续20多年的高速发展都起到了积极的作用。但同时它也导致了对社会公平的忽略,以及社会保护水平的降低,使许多社会问题长期难以解决。因此,从总体上看,这一阶段的社会政策改革只能说是成功了一半,它必须通过下一阶段的调整来实现其另外一半的成功。

四、社会政策改革与发展的新时期(2002年以来)

1、新的发展背景

进入新世纪以来,我国社会政策的发展进入了一个新的阶段。这一阶段发展的主要背景是:首先,在前一阶段的经济和社会转型遗留了大量的社会问题,包括失业、贫困、社会利益矛盾加剧等,给政府带来很大的压力,急需解决。面对严重的社会问题,老百姓对过去改革中的负面影响的不满逐渐增大,要求政府加大政策力度,整治各种社会问题,满足老百姓的需要。并且在全社会范围内社会公平价值观出现了新的复归趋势,社会各界都要求更加重视社会公平问题。其次,当我国经济经历了多年高速增长后,整个国家的力量不断加强,中国在世界上的地位不断提高,国际国内对中国未来发展模式的关注越来越多。因此我们必须要对未来的发展设计长期稳定可持续的发展道路。在这一情形下,我国提出了民族复兴和和平崛起的长远目标,并立足于解决当前问题和为未来发展设立明确的方向和指导原则,新一届的领导集体提出了“和谐社会”和目标和“科学发展观”的基本原则,并在这一原则的指导下将“社会建设”列为党和政府工作的一个重要的方面。中央对我国未来发展方向和原则的重新调整,给社会政策的改革与发展带来了新的思路。再有,经过多年经济高速发展后,我国的经济实力大大增强,尤其是政府的财力大大增强,具备了更好条件去通过实施各项社会政策而推动社会建设。

2、新世纪以来社会政策中的主要行动

进入新世纪以来,我国完善社会政策的行动加速,主要有以下一些进展。

首先,为了解决上一阶段中城市社会保险制度改革中存在的一些问题,从2001年起,陆续在东北三省进行了完善城镇社会保障制度的试点行动,其主要的任务是要通过做实个人账户而解决城市职工基本养老保险中的空账问题,以及通过将“下岗”与失业保险制度并轨而解决前一阶段国有企业改革遗留的下岗人员问题。

第二,为了进一步发挥城市居民最低生活保障制度在反贫困体系中的作用,从2002年起通过中央政府的直接投入而进一步加强了城市低保制度,并着力建设综合性的城市社会救助体系。在短短几年里,城市低保覆盖面从过去的只有几百万人迅速扩展到2300万人左右。同时,从2003年起,在我国城乡中陆续建立起了医疗救助制度、法律援助制度、流浪乞讨人员救助制度,进一步完善了住房救助制度,修订了《农村五保供养条例》,并且在2007年在全国普及了农村最低生活保障制度。

第三,进一步重视劳动者权利保护,于2007年通过了《劳动合同法》、《促进就业法》和《劳动争议调解仲裁法》三个重要的法律,进一步完善了促进就业的政策行动和保护劳动者就业权利的法规体系。

第四,进一步重视城市居民的住房保障, 2004年起实施了《城镇低收入家庭廉租住房管理办法》,并于2007年修改为《廉租住房保障办法》,同年12月1日起正式实施。此外,各地还针对当前的住房困难问题而以多种方式探索普通居民的住房保障途径。

第五,快速推进教育事业发展,进一步重视教育公平和教育保障。进入新世纪以来,我国进一步重视教育事业的发展。中央和地方政府都加强了对教育事业的投入,高校连续多年扩大招生,大大提高了年轻人接受高等教育的机会。同时,通过各种政策抑制教育领域的商业化行为,全社会都更加注重教育公平问题,并且通过政府投入而免除了贫困地区农村儿童接受义务教育费用,有效地保障了受教育的权利。

第六,反思90年代的医疗卫生改革,酝酿医疗卫生体制的新改革。进入新世纪以来,由于上一阶段医疗体制改革中存在的问题,导致群众对卫生资源不合理分配,以及看病贵、看病难问题反应强烈,并且由于2003年“非典”事件暴露出我国公共卫生及疾病控制体系中的问题,使政府开始加强公共卫生服务体系建设,并且决定进行以普及基本医疗卫生服务,保障群众基本医疗为目标的新一轮医疗卫生体制改革。

第七,开始重视农村社会政策,逐步建立和完善农村社会保障和公共服务体系。进入新世纪以后,政府开始重视农村社会政策,并将其纳入到新农村建设的行动体系中。这一阶段中,进一步完善了农村五保户制度,建立了农村医疗救助制度、普及了新型农村合作医疗制度和农村低保制度,试行了农村计划生育家庭养老保障等制度和行动,并且一些地区还在积极地研究建立普遍性的新型农村养老保险制度。

第八,开始重视针对农民工的社会政策议题。从2002年起,中央政府开始强调农民工在就业、社会保障和社会服务方面平等权利的问题。一方面,强化了农民工参加城镇社会保险的要求,各地设立了一些适合农民工的社会保险项目;另一方面,积极探索解决养老保险关系转接等制度性难题;再一方面,在中央政府的推动下,各地陆续将农民工子女受教育纳入城市公共教育体系,并且积极探索在更大范围中将农民工纳入城市社会福利、社会救助和公共服务体系的问题。

第九、进一步加强了社会福利服务和对特殊困难群体的保护和救助。进入新世纪以来,政府进一步加强了对城市公共服务体系建设。一方面各地都在不同程度上加大了对公共服务设施建设的投入,另一方面加强了城市社区公共服务建设,使社区的公共服务功能进一步增强。此外,在这一阶段中政府还进一步加强了对一些特殊困难群体权利保护和救助,中央政府及其有关部门发布了《关于加强孤儿救助工作的意见》(2006),《残疾人就业条例》(2007),并且全国人大常委会修订了《残疾人保障法》(2008),进一步强化了对残疾人基本权利的保护。同时,政府有关部门还出台了一系列的政策文件,积极推动针对老年人、妇女、未成年人、残疾人等专门人群的社会保护和社会促进事业。

第十,加快社会工作专业体制和社会工作人才队伍建设。中共中央十六届六中全会上明确提出了要建设一支宏大的社会工作人才队伍的号召。人事部、民政部于2006年7月联合印发了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》,并且于2008年6月举行了首次全国性的社会工作师、助理社会工作师职业水平考试。在中组部的牵头下,从2007年起在全国范围内开展了建设宏大的社会工作人才队伍的调研工作。这些都将起到积极推动建立职业化专业化的社会工作体制的作用。

3、新世纪以来社会政策的特点

   总而言之,进入新世纪以来,我国政府的社会政策又有了新的发展。一方面,它进一步完善了发展了前一阶段的改革的成果,使新的制度和政策更加完备,功能发挥更好;另一方面,它着力纠正前一阶段改革中出现的问题,使偏离方向的政策回归到正确的方向;再一方面,它启动和强化了在前一阶段被人忽略的问题和领域中的建设和改革,从而使我国的社会政策体系更加完善,功能更加健全。概括起来看,与前一阶段相比,这一阶段社会政策发展有如下一些具体的特点。

   首先,这一阶段的社会政策更加注重以人为本,以民生为基础,以满足民众基本需要和维护社会稳定并重为政策制订的原则,而不是像前一阶段那样偏重于社会稳定。其次,这一阶段的社会政策更加强调社会公平和基本权利保护,而不是像前一阶段那样强调“效率优先、兼顾公平”。第三,这一阶段的社会政策更加强调向弱势群体倾斜,在这一阶段中,残疾人、农民工、长期贫困者、儿童等群体得到了更多的关注。第四,在社会政策的主体责任方面,中央政府责任明显增大,中央财政在社会政策行动中的投入增大,地区之间再分配(转移支付)水平提高。第五,在福利水平方面,这一阶段福利水平总体回升,政府社会开支占GDP的比例明显提高。

总体上看,新世纪以来的社会政策发展是在过去改革的基础的调整,而不是整体的重新转型。政府在新的和谐社会目标的指引下,按照科学发展观的原则,在社会建设的总体框架中制订和实施社会政策;力图保持和进一步发挥以前改革的成果,完善以前改革中形成的有效的制度体系,纠正过去改革中的失误,并且加强以前改革中被忽略的领域。

改革开放30年以来,我国的社会政策体系经过上述三个阶段曲折的改革和发展,比较成功地从计划经济时代的社会政策模式转型到了适应社会主义市场经济的社会政策模式,又正在从比较单一以经济建设为目标,逐渐转化到以构建社会主义和谐社会为目标的政策体系;从早期重福利轻效率转化到了后来的重效率轻公平,近年来又向公平与效率并重回归。总而言之,经过了30年的曲折发展后,目前我国的社会政策正在趋于更加科学的发展方向。然而,目前我国社会政策体系中仍然有一些深层次的问题需要解决。首先,我国政府目前仍然没有比较统一的社会政策发展纲领和宏观规划,社会政策各个领域仍然是分门别类独立发展,甚至社会政策仍然没有成为官方正式使用的概念。这种情况会妨碍我国社会政策在未来复杂的社会经济环境中保持明确的发展方向和形成科学的决策机制,也不利于在这一领域研究体系的发展。其次,我国目前社会政策许多领域中的制度设计还需要进一步加强。合理的制度体系是保证社会政策高效率实施和福利体系高效率运行的保障。在我国快速变化的经济与社会环境下,为社会政策行动设计合理的制度体系是摆在政府和研究者面前的重要议题。

下一步,我国的经济、政治和社会还将发生进一步的重要变化,包括不断提高的城市化水平、以提高科学技术含量为方向的经济结构转型,以及来自经济全球化的持续挑战。在新的背景下,我国社会政策发展仍然会面临新的挑战。在社会政策的总体目标上,我们应如何确定在全球化和经济竞争背景下的发展型福利社会,以及如何保持合理的福利水平?在社会福利的责任模式方面,如何构建政府与民间、以及中央政府与地方政府之间合理的责任分担关系?在社会政策体系建构方面,如何分步骤地形成城乡一体化的模式,以及如何协调全国统一模式与地方特色模式的关系?在社会政策的内容方面,如何确定在适度普遍性福利体制下的选择性重点领域?在社会政策的治理模式方面,如何形成全国统一与地方分治相结合的社会政策管理体系?在具体的项目上如何完善合理的制度设计与技术手段应用机制?等等。这些问题都有待于我国社会政策的决策者、实施者和研究者在未来一个个地加以研究解决。

 

 


主要参考资料

[1] 蔡德容:《中国城镇住房——理论、实践与改革思路》,北京,中国统计出版社,1991年。

[1] 云志平,白伊宏:《中国住房制度改革》,北京,中国经济出版社,1990年。

[1] 郑功成等著,《中国社会保障制度变迁与评估》,中国人民大学出版社,北京,2002年10月第一版

[1] 杨团,中国社会政策演进、焦点与建构,《学习与实践》,2006 年第11 期

[1] 徐月宾、张秀兰,2005,中国政府在社会福利中的角色重建,《中国社会科学》2005年5期

 

作者简介:关信平,男,博士,现任南开大学社会工作与社会政策系主任,教授,博士生导师。主要研究领域为社会政策、社会工作、贫困问题等。

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