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法学家回忆就收容遣送办法提请违宪审查始末

  2008年11月13日 08:19  京华时报

  -口述人:许志永-身份:法学博士

  当时,我是从北大的BBS上面看到了孙志刚事件。一个青年在一个陌生的城市被打死了,他的亲人悲愤不已,在近一个月的时间里奔波在各个部门之间,讨要公道。

  我们这个社会到底怎么了?我长久地呆坐在电脑前。本来,要不是“非典”,我原计划五一期间要到北京南郊一个村做两个星期的调研,主要是为了解暂住证和收容遣送状况。可是,我感觉就在自己的眼前又一个极端的悲剧发生了,心里非常难受。

  收容遣送制度对于很多被收容的人来说是不公正的,他们中的很多人是刚刚来到城市就被收容走了,但他们没有太多的办法,因为他们在一个陌生的城市里是弱势的一群人,他们没有能力也没有途径寻求帮助。

  虽然已经有很多网友在呼吁,但我们还需要继续努力,孙志刚的悲剧,只有被更多的人意识到,才有可能促进社会的文明和进步。有朋友为孙志刚建起了纪念网站,网站的名字是——天堂里不需要暂住证。当我进入纪念网站的那一刻,我的眼泪流了下来。

  2003年5月初的一个早上,远在武汉的俞江突然打电话来,提醒我《立法法》第九十条规定公民有给全国人大常委会提出审查法律法规建议的权利。我和滕彪都非常赞同这个想法。我们决定利用这一权利以普通公民的身份提出建议。

  很快,我们开始动手写了初稿,比较长。后来经过我们三个人商量,建议书缩短为一千字,仅就法律程序问题提出,收容遣送办法限制人身自由的内容与宪法和相关法律相抵触,依法向全国人大常委会提出审查的建议。

  我们签了我们三个人的名字,我们是以中华人民共和国公民的身份提起了这份建议,我们不是作为旁观者的呼吁,而是作为一个正式的法律文件的主体,就像一份诉状中的原告一样。这个建议和我们的职业、我们的知识背景没有关系,每一个公民都有权利提出这样的建议,所以我们列上了我们的身份证号码——这是最有效的公民的标志。

  5月11日,我们开始考虑在什么时间递交,递交给什么部门以及如何递交的问题。真正促成我们立刻行动的,是新华社2003年5月13日发布的一则消息。5月13日,各大网站几乎都转载了新华社发布的消息:孙志刚一案已取得突破性进展,涉案的13名犯罪嫌疑人全部被公安机关缉捕归案。这则消息同时还披露了各级领导对此案的关注。

  看到这个消息后,我们非常着急,因为很显然,如果这个案子仅仅停留在个案的解决,如果收容遣送制度不能由此废止,那么类似孙志刚那样的悲剧就很有可能再次上演。当然,也许我们的担心是多余的,也许国务院已经在打算废止收容遣送制度,但我们并不确信,我们只是在尽自己的努力。

  我们决定5月14日必须把建议书交出去。孙志刚个案已经没有多少讨论的空间了,我们急需把这个案件升级,一方面能找到新的讨论点,另一方面是要把个案上升到制度层面,不仅是收容遣送制度,而且包括违宪审查制度。

  5月14日那天,北京下起了大雨,我清楚记得把建议书发给滕彪的那一刻,我心中满怀期望。下午,滕彪给全国人大常委会发去了传真,电话确认对方已经收到,然后到邮局又寄了一份。递交建议书只是我们工作的一个起点,我们打算用上两年的时间来做这个工作,但我们确信,两年之内,这个制度一定能废除。

  6月18日下午七点,我正在天津收容遣送站和一个投奔到此的山东男孩聊天,后面墙上的电视里突然传来新闻联播播出收容遣送制度即将废止的消息,我转过头看到电视里的画面,一下子惊呆了!我没想到会这么快,收容遣送被废除,这是一个巨大的进步。我情不自禁在日记本上写下几个大字:我爱你,中国!

  我们的行动得到了很多人的鼓励和支持。其实,我们做了什么?我们做得太少了,只是提交了一份建议而已。收容遣送制度废止是千千万万公众关注、呼吁,以及国家高层高度重视后才产生的结果。作为法律人,如果说有什么贡献的话,那就是让“违宪审查”这样一个法律概念大众化了。

  收容遣送制度存废之间

  收容遣送制度于2003年被废除时,学者许志永情难自禁,在日记本上大大地写下:我爱你,中国!

  若干年后,《被收容者孙志刚之死》的报道者陈峰已是一家网站的副总编,他借用好莱坞电影片名说,“幸福终会来敲门”。

  孙志刚无话可说。他将永远被感谢——从此以后,那些来到城市的万千打工者,心底少有忐忑,没有人再会被强制收容。

  生活无着者

  热播剧《武林外传》中一句“人证物证暂住证”的戏谑,无意间刷新许多人的记忆,他们心头一悸后,转而不免感慨。“暂住证”三个字,似乎正渐渐淡出人们当下的生活,但背后的沧桑并未随风散去。

  河南来京务工的杨深远很少看电视,那三个字给他带来的冲击,仍是在6年之前。

  那是2002年,39岁的他在西直门长途汽车站蹬货运板车。一群“板爷”聚集在汽车站门口附近的角落里,有时还打打扑克,有长途汽车开进来他们就赶紧迎上去,希望有客人需要拉行李。

  4月份的一个上午,杨深远斜坐在板车上等生意。旁边的小商贩突然惊慌起来,拼命往四处散去,杨深远还没来得及下车,就被冲过来的警察和保安揪住了。

  碰上收容遣送的了。慌乱中,他赶紧掏出随身携带的暂住证,但“警察看也不看一眼”。一个保安拽着他的皮带,把他塞进了警车。

  对于这样的遭遇,杨深远看似倒也想得开:“都那样,碰着了该倒霉。我们都习惯了,你随便问问,这些人有几个没被收容过?”

  2002年一年,他被收容了两次。

  执法者的依据,是一纸《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

  长期关注这一政策的中国社科院社会学教授唐钧说,从该《办法》开始实施,原本被赋予的救济性,就不再是收容的惟一目的。

  实际上,收容遣送在形式上可以追溯到更早时候。1958年城乡户籍管理条例出台后,逢三年自然灾害,大量灾民拥入城市,收容救济灾民成为一项主要任务。电影《焦裕禄》中有一场戏,就是几万人要开证明外出乞讨,县委书记焦裕禄挥泪送别。

  三年后,大中城市开始设立收容遣送站,以民政部门为主负责将那些没有开介绍信的外来者收容并遣送回原籍。这是收容遣送制度的正式开始,当时它的目的非常明确——制止人口自由流动,维护户籍制度。

  从上世纪80年代开始,农村实行“联产承包”重大改革,计划经济在农村基本宣布破产,越来越多的农民流向城市淘金。但在城市,计划经济的管理思路原封未动,对于大量的流动人口和可能增加的社会治安问题,城市管理者们想到的一个招数就是把他们赶回农村去。

  这种情况下,1982年出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,将乞讨者和“其他露宿街头生活无着的人”列为收容遣送对象。该《办法》同时也强调了收容的目的在于“维护城市社会秩序和安定团结”,被收容者“必须服从收容、遣送”。

  这一新政看似将目标定位于流浪乞讨人员,并带有一定的救济色彩,但在唐钧看来,“它是个无效政策”。当时,农村集体经济组织已随改革名存实亡,因此,对被遣送者的安置几无可能。

  一个事例是,唐钧在上海民政系统的一位朋友当时奉命遣送一批人到大连。任务完成后,他在大连滞留一天然后乘船返沪时,却惊奇地发现,被遣送的那些人已经先期重返上海。

  相关部门“翅膀变硬”,是在1991年。那一年,《关于收容遣送工作改革问题的意见》发布后,收容对象被扩大到“三无人员”(无合法证件、无固定住所、无稳定收入),即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。

  自此,暂住证成了一个资格符号,有了予夺的大权。

  “筛沙子”的故事

  杨深远心疼他的板车,那是花了260元钱买的,刚蹬了几个月。但在他被收容后,板车不知所终。

  杨深远和其他几个人一起被带至派出所的一个地下室时,已经有十几个人在那里了。联防队员对新来的人挨个搜身,把手机和呼机的电池卸掉,防止他们与外界联系。接下来的几个小时内,没人搭理他们,门上了锁。有人实在憋不住,小便就在屋子里解决了。

  之后,他们再次被塞进警车,一路拉到位于昌平的收容所。在一个叫“鉴别室”的房间里,杨深远随身带的钱、呼机等物件被翻走“代为保管”。晚上,饥肠辘辘的他吃到了第一顿饭:两个窝头和一碗菜汤。

  次日,杨深远被“发配”到一个建筑工地,在那里筛沙子,从早筛到晚。

  杨深远筛着沙子,也愁苦地打发时日。筛到一个星期后,有人过来发还给他此前被搜走的几十元钱和呼机,但没有发还暂住证。当天,杨深远回到西直门外租住的平房。

  第二次被收容,是在同一年的9月底。杨深远送完货蹬着板车路过动物园南门口附近时,又被盘查,然后塞进警车。这次,他连辩解的余地都没有——4月份暂住证被收走后他还没有补办新的。他不得不再次承认自己“倒霉”,“长着一张外地人的脸,一看就知道不是城里人”。

  杨深远1987年来到了北京,先是在建筑工地打零工,后来卖菜,再后来蹬板车,十几年了,用他自己的话说,“什么都干过”。妻子在河南老家干农活,照顾两个孩子。

  大多数时候,杨深远是有暂住证的。那是一个绿色的小本子,上面有他的照片、姓名、户口所在地、在北京的住址、身份证号码。办一个暂住证花29元,其中的24元是城市卫生费。

  收容的程序都差不多,他这一次的目的地仍是昌平收容所。

  在收容所里,杨深远以为又要干活儿,但这次没有。接下来的几天里,他都在呆着,间或有一搭没一搭地和人搭讪。

  大约第6天早上,河南的警察和收容管理人员出现。杨深远和其余100多人分别被送上三辆大巴,一直开到西客站。他们凑齐了同一方向的一列火车车厢,要被遣送回河南。

  终点是郑州收容所。在收容所,每人交纳300元钱,就可以走人。杨深远打电话给妻子,让她来“赎人”。夫妻俩和收容所讲价,交了250元后,离去。

  家里呆不住,半月后,杨深远还是选择回到了北京。交钱办暂住证,重新买板车,汽车站门口拉客。

  法学博士许志永曾持续地关注这一群体。在西直门长途汽车站,他和杨深远长谈,也倾听众多被收容者的悲伤往事。他认为,收容遣送制度的沦丧,根本在于该制度和相关部门的经济效益挂起了钩。《北京市收容遣送管理规定》就规定,“被收容人员的伙食、医疗费用和遣送路费,由本人或者监护人支付”。

  “但在实际操作中,这些费用没有严格的标准,收容遣送机关张口开价。”许志永说,在广东等省市,情况甚至更为不堪。

  有一段时间,许志永想亲身体验一下被收容的经历。他向杨深远“讨教”,“如何才可能被抓起来”。杨半开玩笑地建议,蹬上他的板车招摇过市。

  但未及做这样的试验,孙志刚事件发生了。[{CutePage}]
        孙志刚的死推动体制内外对收容遣送制度的审视

  新旧更迭

  孙志刚之死,经《南方都市报》率先披露,舆情汹涌。报道该案的记者陈峰,现在是和讯网的副总编。

  “收容是个黑箱,里面到底发生了什么,它的存在究竟对社会有何作用,没有人调查过这些。许多东西,即使现在也无从知晓。”尽管不再做一线记者,但对一些悬而未决的问题,他还是心有不甘。

  同样是收容,陈峰后来看到的美国影片《当幸福来敲门》中的收容故事,让他唏嘘不已。片中,威尔·史密斯饰演的一名普通的医疗器械推销员穷困潦倒,与5岁的儿子相依为命寄住收容所,靠领救济度日,但这并没有摧毁他的信念,凭借过人的智慧和不懈努力,推销员最终迎来了幸福时刻……

  但显然,湖北大学生孙志刚未等到幸福来扣门。在广州的收容所,他的生命之门悄然关闭。

  2003年3月17日晚,孙志刚外出上网时,被治安人员带走。在其后的3天中,他经历了此前不曾去过的3个地方:广州黄村街派出所、广州市收容遣送中转站和广州收容人员救治站。3月20日,孙志刚死于广州收容人员救治站。

  他刚到广州才20多天,应聘于广州一家服装公司。没来得及办理暂住证,当晚他出门时,也没随身携带身份证。

  后来的尸检结果表明,孙志刚是被殴打致死的。

  孙志刚有工作单位,住在朋友家中,能正确报出自己的身份证号码,但这些,在派出所和收容站,变成了“无正当生活来源”、“无正常居所”、“无合法证件”。他生前所缺的,仅仅只是一个暂住证。

  “没有任何一条法律法规规定过,没有暂住证就要被收容。”陈峰采访广东省人大法工委时,也得到明确的答复:仅缺暂住证,是不能收容的。

  陈峰曾暗访广州市收容遣送中转站。那里,几十个人挤一个房间,地上一个挨一个凸起的一寸多高的水泥板是床,上面散落着破败的棉絮。收容站外的墙上,永远都密密麻麻贴着白纸黑字的寻人启事。

  孙志刚的死,无疑推动了体制内外对收容遣送制度的审视。越来越多的人加入行列,为收容遣送制度的废止鼓与呼。

  事发50多天后,许志永和另外两位法学学者以公民的身份向全国人大常委会提交了“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”,要求对收容遣送办法进行违宪审查。“违宪审查”这一法律语汇,因此为公众广泛知晓。

  几天后,北大法学院教授贺卫方等5位学者再次联名上书,提请全国人大常委会就孙志刚案及收容遣送制度实施状况,启动特别调查程序。

  上书者当时的想法是,“利用两年的时间,各界合力逼退这一法律。”

  但事情的发展远远出乎他们的意料。2003年6月20日,国务院总理温家宝签署国务院令,废止收容遣送制度,代而施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

  这一天,距离孙志刚无辜陨命,只有3个月。

  新法强化了“救助”和“自愿”性质,并设专项财政预算,对救助工作予以经费保障。此后,各地的收容遣送站被“遣送”作古,适应新法的救助站次第挂牌,静候来人。

  存废之间

  孙志刚之前,收容遣送20年,不是没有过争议。

  即使是在体制内,对于该制度的质疑也早已存在。1997、1998年,民政部曾邀请专家召开过两次会议,研究该政策实施过程中存在的问题和解决的出路。

  中国政法大学教授马怀德应邀到会。当时他和其他几位与会专家就指出,一项本意是社会救助的制度演变成了治安管理制度,“收容已经失控,比较可怕”。

  2000年前后,由收容引发的悲剧开始陆续见诸媒体报道。湖南涟源市收容遣送站原党支部书记郭先礼目睹其中怪现状后拍案而起,向媒体实名披露收容站违规以收容之名行创收之实。从1996年到2002年间,该收容站利用扣人索钱的手段,从一万多名农民身上非法获利320万元。

  民政部官员接受媒体采访时曾承认,在所有被收容者中,真正属于救济的对象不到15%,而其中的绝大部分,是拿不出“三证”的城市流动人员。

  实际上,就政策层面而言,政府部门从未停止过对收容遣送制度可能存在的漏洞勉力缝补。因此出台的有关配套政策,甚至具体到如何在生活细节上优待被收容者。

  例如,财政部、民政部和公安部在1992年就曾经联合发布文件,对收容遣送过程中涉及的经费问题予以规范,不得向被收容遣送者伸手要钱。

  广东省也曾有意出手斩断收容遣送环节的利益链条。2002年2月,广东出台《广东省收容遣送管理规定》。这部本有可能“救命”的法规明确指出,“收容遣送机构不得向被收容人员收取或者变相收取费用”。但次年,平面设计师孙志刚还是成了被收容者孙志刚。一纸政府法规,无力担当一个27岁的年轻生命。

  收容遣送20年,形似一条高开低走的股市K线图,渐滑渐远渐失信。

  转机出现在孙志刚事件之后。2003年6月16日下午,北京大学行政法教授姜明安等五位国内著名的法律专家,受邀走进位于西城区文津街的国务院法制办公室,进行一场重要的论证会。会议的主题正是关于收容遣送制度的废存,国务院法制办几位主要领导均到会。

  “大家很快达成的第一个一致意见就是:这项政策不再是修改的问题,而应该立即废止!”姜明安回忆说,大家都是临危受命,所以那天的发言也都比较放得开,气氛很活跃,对于学者提出的意见,国务院法制办的领导们表现得非常重视,逐条做了记录。

  众人达成的共识还有:立法的主导思想应该是救助,被救助者应出于自愿而非被强制,救助机构不得收费等等。但也有意见分歧。姜明安提出的“应允许民间机构参与社会救助”的立法建议,未被采纳。

  4天后,旧法被神速废止,新政出台。

  姜明安将这一变革归于三个原因:孙志刚事件形成了强大的舆论压力;学者提出的违宪审查,在法律层面予以推动;同时,政府高层酝酿解决这一问题的决心已久。

  知悉收容遣送制度被废止,孙志刚的父亲老泪横流:“外出打工的孩子,以后不用再担惊受怕了。”

  湖北家乡的一面黄土坡上,孙志刚长眠在那里。他的墓志铭说:

  逝者已逝,众恶徒已正法,然天下居庙堂者与处江湖者,当以此为鉴,牢记生命之重,人权之重,民生之重,法治之重,无使天下善良百姓,徒为鱼肉。

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  收容遣送大事记

  □1982年

  国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,将乞讨者和“其他露宿街头生活无着的人”列为收容遣送对象。

  □1992年

  国家出台《关于收容遣送工作改革问题的意见》,收容对象被扩大到“三无人员”(无合法证件、无固定住所、无稳定收入)。

  □2003年

  3月17日晚,被收容的大学生孙志刚,命丧广州收容遣送站。

  □2003年

  5月14日,许志永等三位法学学者向全国人大提交违宪审查建议书,建议就收容遣送制度进行违宪审查。随后,北大法学院教授贺卫方等5位学者联名上书,提请全国人大常委会就孙志刚案及收容遣送制度实施状况,启动特别调查程序。

  □2003年

  6月20日,温家宝总理签署国务院令,废止收容遣送制度。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》随后出台,强化了这一制度的救济性质。

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