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陈耕:石油工业改革开放30年回顾与思考

  2008年11月13日 08:35  人民网
  党的十一届三中全会以来,我国石油工业在党中央改革开放的方针指引下,书写了改革发展的辉煌篇章。值此纪念中国改革开放30年之际,有必要对石油工业的改革开放实践进行总结和思考,以利于进一步深化改革、扩大开放,促进石油工业更好更快地发展。

  一、石油工业改革开放的主要历程

  石油工业改革开放30年的历程,大致可以分为三个阶段:

  第一阶段,1978年到1988年。改革的主要内容是扩大石油企业自主权,推行承包经营责任制;坚持“引进来”的方针,开启石油资源的对外合作;改革石油行政管理体制,组建国家石油公司。这个阶段的标志性事件是1988年撤销国家石油工业部。

  第二阶段,1989年到2001年。这一阶段主要是推进石油石化产业重组和国有石油企业改制上市,建立现代企业制度;实行政企分开、政资分开,发挥市场在资源配置中的基础性作用;石油公司开始“走出去”,参与国际油气合作。这个阶段的标志性事件是2000年前后中国石油、中国石化和中国海油三大公司重组改制,并相继在海外资本市场成功上市。

  第三阶段,2002至今。改革的重点是按照十六大以来中央关于完善社会主义市场经济体制的要求,改善政府宏观调控,强化市场的作用;推进国家石油公司产权制度改革,健全现代企业法人治理结构;加快企业“走出去”步伐,广泛开展多领域的国际石油合作。目前,这一阶段仍在延续。

  石油工业30年的改革开放历史是不平凡的,是由众多参与者和百万石油石化职工共同创造的,其中许多重大事件和重要内容值得回顾和总结。

  (一)实行一亿吨原油产量包干

  1978年,我国原油产量突破一亿吨,成为世界石油生产大国。但由于长期资金投入不足,1979年之后原油生产连续两年徘徊不前,呈下降之势。作为国民经济的支柱产业和出口创汇的重要来源,稳产一亿吨原油成为石油工业发展的紧迫任务。为此,石油工业部向中央提出了一亿吨原油产量包干的改革建议。中央很快批准,从1981年起对石油工业实行一亿吨原油产量包干政策,在完成原油生产任务后,可将超产原油按国际市场价格出售,价差收入由石油工业部留用。与此同时,石油工业部对下属油田企业实行再包干,对企业超产和节约原油的价差收入进行二八分成。企业分成的大部分作为石油勘探开发基金,小部分用作职工福利和奖励。一亿吨产量包干是我国八十年代最大的行业承包政策,极大地调动了石油企业的生产积极性,缓解了发展资金短缺的矛盾,实现了原油产量的稳步提高,1985年即达到1.25亿吨。这项重大政策在执行过程中曾有过调整,但从总体上一直延续到1994年。

  (二)海洋石油率先对外开放

  上世纪七十年代是世界海洋石油工业快速发展时期。我国有较丰富的海洋石油资源,但当时缺乏勘探开发的装备和资金,如何加快海上石油的勘探开发成为一个突出问题。为此,1980年前后石油工业部曾多次组团出国考察,提出与国外公司合作勘探开发我国海上油气资源的建议,并开始合作试验。在广泛调查和充分研究的基础上,中央决定在我指定海域实行国际招标,开展海洋石油对外合作,并于1982年颁布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》及相关法规。1983年进行首轮公开招标,就同9个国家27家石油公司签订了18个石油合同,开启了我国石油资源对外合作的先河。通过对外开放与合作,解决了当时资金和设备短缺的困难,提供了学习国外先进技术和管理经验的机会,取得了一批丰硕成果。截至1997年底,共与18个国家和地区的67家石油公司签订了131个石油合同和协议,直接利用外资57.2亿美元,推动了我国海洋石油事业的发展。

  与此同时,陆上石油资源也逐步对外开放,1985年南方11个省区先行开放。1993年陆上石油对外合作条例颁布,对外开放的省区扩展到北方10省区。在炼油化工领域,合资合作的项目从少到多、由小到大,对外开放程度不断加深。

  (三)三大国家石油公司相继成立

  通过建立大型企业集团来加快发展关系国计民生的支柱产业,是我国工业体制改革的重要举措。为更好地开展对外合作,加快海洋石油工业发展,1982年海洋石油总公司应运而生。为解决石化工业管理体制中的条块分割和产业发展的重复低效问题,充分加工利用好一亿吨原油资源,1983年中央决定打破部门、地区、行业界限,成立中国石油化工总公司,负责管理经营全国39个重要炼油、石油化工和化纤企业,并明确要求石化总公司要办成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。1988年中央决定撤销石油工业部,成立中国石油天然气总公司,统一管理和经营陆上石油天然气资源的勘探、开发和生产建设。三大国家石油公司的成立,是改革开放初期我国工业管理体制改革的重大成功实践,优化了资源的综合利用,强化了公司的生产经营责任,促进了我国石油工业的发展。

  (四)国家石油公司重组上市

  八十年代三大石油公司成立后的一段时间内,石油工业产业链中出现了上下游、内外贸和陆海域相互分割的问题,发展不平衡和利益不均的矛盾日渐显露出来。1998年中央决定实施石油石化战略大重组,通过行政性资产划拨和互换,将原石油天然气总公司和石化总公司改组为两个大型石油石化集团公司,实现上下游、产供销、内外贸一体化经营。这次大重组优化了石油工业的产业结构,调整了利益关系,形成了竞争与合作的格局,为后来两大集团内部重组和上市奠定了基础。1999年中国石油、中国石化和中国海油按照“主业与辅业分离、优良资产与不良资产分离、企业职能与社会职能分离”的原则,开展企业内部重组,组建了各自的股份公司。2000年至2001年,三家股份公司先后实现在海外成功上市。这标志着国有石油公司的产权改革取得了历史性突破,并成功走上国际资本市场的大舞台。

  (五)原油成品油价格改革不断探索

  改革开放以前,我国实行单一的计划定价体制和一定多年不变的低油价政策。实行一亿吨原油产量包干后,原油成品油销售形成了“计划内平价、计划外高价”的价格双轨制。这种体制为石油企业发展融集了急需的资金,但在当时的历史环境下也带来了石油市场流通秩序混乱的问题。1994年,中央决定取消石油价格双轨制,实行计划内外价格并轨和提高价格水平的重要改革,同时对原油成品油的资源实行政府统一配置,整顿流通秩序。这次改革,在促进生产和改善流通秩序方面很快见到了实效。1998年至2001年,国家开始新一轮石油价格改革。确定国内原油价格按与进口原油到厂成本价相当的原则,由购销双方商定。这一改革举措实现了国内外原油价格接轨和机制转变,执行至今效果良好。同时确定对成品油实行政府指导价,由政府参照国际市场价格水平公布零售中准价,允许企业在一定范围内浮动,并对批发和零售价差作了限定。在执行过程中,由于成品油价格呈现出多变状态并涉及复杂的利益关系,2005年政府对成品油定价机制再次调整,加大了管制力度。石油价格历经几次重大改革,曲折前行,不断朝着市场决定价格的方向发展。

  (六)“走出去”的步伐不断加快

  1993年我国成为石油净进口国。中央审时度势,提出充分利用国内外两种资源、两个市场的战略方针,推动石油工业加快“走出去”的步伐。中国石油1993年开始探索海外油气勘探开发合作,1997年先后中标苏丹、委内瑞拉、哈萨克斯坦等海外项目,实现了国际油气勘探开发合作的重大突破;2005年成功收购哈萨克斯坦PK石油公司,成为当年国际石油业影响最大的并购事件之一;2007年在同土库曼斯坦的天然气合作中又取得重大进展。中国海油1994年在印尼购买了阿科公司马六甲油田32.85%的股份,成为该油田最大的股东,迈出了开拓国际市场的重要一步;2002年后又在印尼、澳大利亚和尼日利亚成功收购油气项目。中国石化先后与沙特、伊朗、俄罗斯等国石油公司进行勘探开发合作,同时积极开展海外石油下游业务合作,2003年完成的伊朗炼油厂改造项目是我国第一个海外大型石油化工工程总承包项目;2005年后又获得沙特等一批重大合作项目。经过国际合作的实践锻炼,三大石油公司已经成为全球重要的油气合作力量。

  (七)石油石化企业改革不断深化

  石油石化企业改革经过了从扩大企业自主权,推行承包经营责任制到产权制度改革,建立现代企业制度的历程。其中,中国海油按照“油公司集中统一、专业公司相对独立、基地系统逐步分离”的思路不断深化公司改革和制度创新。中国石油在完善经营责任制,解体内部“大而全、小而全”和构建“油公司”体制等方面进行了改革尝试。中国石化在实行投资结构多元化,骨干企业股份制改造和上市等方面进行了积极探索。三大公司还通过内部专业化重组,主辅分离、减员增效、移交企业办社会等重大举措,积极推进企业结构优化调整;通过计划财务、劳动人事、采购销售等各项制度的改革和创新,不断向着现代公司管理体制稳步前进。

  (八)石油工业主管部门多次变革

  改革开放以前,我国石油工业的政府管理部门历经燃料工业部、石油工业部、燃料与化学工业部、石油化学工业部多次更替。改革开放以来,石油工业的主管部门变化依然频繁。1978年撤消石油化学工业部,恢复石油工业部。1980年成立能源委员会负责管理石油部、煤炭部、电力部,1982年能源委撤销。1988年在机构改革中撤销石油部、煤炭部、电力部,成立能源部,负责管理三个部撤销后新组建的石油、煤炭等总公司。时隔5年,能源部被撤销。在1998年的政府机构改革中成立了国家石油和化学工业局,承担石油工业的部分管理职能,该机构于三年后撤销。此后政府再没有设立石油工业主管部门,相关管理职能分别由发改委、财政部、商务部、国资委等政府综合管理部门承担。2008年成立发改委管理的国家能源局,行使能源行业的管理职能。主管部门的多次变革表明,石油工业行政管理体制的改革一直处在探索之中。
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