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金融监管变迁下的中国反垄断三十年法制沿革

罗 芳 李 震  2008年11月13日 08:41  价值中国

摘  要:经济法的发展是随着经济运行的改变而调整,但法律的滞后性必然会在经济变化中反而给经济的发展留下隐患,这正是经济法持续革新的本源。从改革开放三十年经济法的立法进程看,已出台的中国反垄断法背负着维护中国经济理性发展的历史重担,由于金融对整个国家经济起到供血的核心作用,完善反垄断法的第一站无疑应当以架构金融反垄断制度为起点。本文以我国反垄断规范的三十年立法征程为思路,结合同期金融监管的变迁历程,试图在理顺竞争政策与金融发展相互作用脉络的同时对作为我国经济宪法的反垄断法做出前瞻而务实的预测。

关键字:      金融监管      反垄断      制度沿革

一、前言

改革开放三十年为中国经济腾飞奠定了坚实的基础,同时,经济法的不断完善为中国经济走向世界保驾护航。开放伊始至今,经济法体系不断完善,在2007年8月,历经十余年阵痛之久,号称经济宪法的《中华人民共和国反垄断法》终横空出世。随着中国经济溶入世界经济圈,《反垄断法》的发展又必须不断完善方能经受得住历史的考验,然而,由于金融业在现代经济中的核心作用,加之金融全球化的强劲渗透,金融反垄断规制应当成为竞争政策的重要组成,就我国面临的经济发展国内外局势而言,迅速建立起具备中国特色的金融反垄断制度势必为经济法三十年发展进程的沿革赋予了背水一战的历史意义。

二、改革开放至中国入世前的反垄断立法回顾(1978年-2001年12月)

(一)竞争政策相关立法

自1978年提出改革开放后,中国经济运行开始逐步超脱计划经济模式,转而开始建立具备中国特色的社会主义。在此期间,中国已开始积极探索竞争性立法。

1、反不正当竞争法。1993年9月2日我国通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》(后简称《反不正当竞争法》)并于该年12月1日起施行。该法共五章33条,着重明确了不正当竞争行为的种类。然而,反不正当竞争法与反垄断法在立法思想、价值功能、规范方式、调整对象、惩处措施等方面均有差异。由于我国金融业一直以来受国家高度控制,所以金融业的不正当竞争鲜有发生,即使有发生,也主要集中于非国有金融机构。
2、价格法。1997年12月29日我国通过了《中华人民共和国价格法》(后简称《价格法》)并于1998年5月1日起施行。该法共七章48条,强调了定价及价格监管问题。该法第47条规定:“国家行政机关的收费,应当依法进行,严格控制收费项目,限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定。”由此可见对于金融业的定价,《价格法》采取除外条款的形式,豁免了利率、汇率、保费、证券及期货价格的定价和监管。

3、招标投标法。1999年8月30日通过了《中华人民共和国招标投标法》(后简称《招标投标法》)并于2000年1月1日起施行。该法共六章68条,规范了招标、投标以及最终中标的整个规范。该法第67条规定:“使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目进行招标,贷款方、资金提供方对招标投标的具体条件和程序有不同规定的,可以适用其规定,但违背中华人民共和国的社会公共利益的除外。”可见,在金融领域方面,其仅指出了涉外项目的招投标处理方式,但在银团贷款为代表的金融业招投标的具体规范方面却是空白。

4、消费者权益保护法。作为竞争重要价值之一的消费者福利实现宜纳入竞争性立法体系,《中华人民共和国消费者权益保护法》(后简称《消费者权益保护法》)于1993年10月31日通过并从1994年1月1日起施行。该法共八章55条,作为保护消费者权益的基础性规范,主要明确了消费者的基本概念、九项权利和实现消费者权益的制度体系,但未能充分考虑到金融业的特性。

5、反垄断法。1994年由商务部负责起草反垄断法和有关调研工作,被列入第八届全国人大常委会立法规划,但未最终获批。1998年该工作再次被列入第九届全国人大常委会立法规划,由于中国经济转型亟待时间,反垄断法未能定型。

(二)金融监管的变革

中国金融监管体制改革紧紧围绕中央银行体制改革展开。建国以来到1983年末,我国一直实行“大一统”金融体制,没有监管当局和监管对象,更没监管法律法规,金融监管的基本特征表现为对市场准入的抑制、对金融创新的抑制,监管内容主要是对货币发行和金融的高度集中性、计划性进行管理,监管手段以行政手段为主。1983年9月国务院发布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,确立了中国人民银行的性质与地位,明确了中国人民银行是领导和管理全国金融事业的国家机关,主要用经济办法对各金融机构进行管理。至此,形成了中央银行、专业银行的二元银行体制,人民银行行使中央银行职能,履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管,主要围绕市场准入进行,重点是审批银行新的业务机构。1986年国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》标志着中国银行业监管向法制化方向迈出了第一步。1993年底,中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出金融体制改革的重要目标之一就是建立一个能够对经济运行进行有效调控、具有一定权威,能够独立执行货币政策的中央银行体系。但即便如此,中国银行业监管仍处于探索阶段,还称不上是规范的市场化监管,其带有鲜明的计划性、行政性,监管手段单一,而且由于银行没有股份化,人民银行在谨慎监管的同时,亦显得无能为力,银行监管难以适应市场金融体制及其运作的内在要求。随着经济体制改革进一步深化和金融业迅猛发展,1993年12月25日国务院发布《关于金融体制改革的决定》,明确了人民银行制定并实施货币政策和实施金融监管的两大职能。 1994年,三家政策性银行的成立为人民银行对商业银行进行市场化监管奠定了基础,市场化监管取得重要进展。首先,1994年初的全国分行行长会议和同年6月首次召开了全国金融机构监管工作会议都强调了金融监管的重要性,金融监管作为人民银行履行中央银行职能之一受到格外地重视,落实了监管的主要任务和具体措施。其次,根据转换职能的需要,人民银行总行在1994年进行了机构改革,增强了监管力量并明确了内部分工。第三,陆续发布了《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《信贷资金管理暂行办法》、《结汇、售汇、及付汇管理暂行规定》和《外汇账户管理暂行办法》等一系列专业监管法规。第四,市场化金融监管工作全面展开,包括对各类金融机构业务活动的稽核检查;逐步建立起各项具体的监管制度;清理查处了一些违法乱纪事件。1995年3月颁布的《中国人民银行法》正式确立了中国人民银行作为国家的中央银行,同时还确定了央行的主要职能、主要货币政策工具,规定中国人民银行不再对非金融部门发放贷款,促进了货币政策真正走向间接调控。以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《担保法》的颁布为标志,中国银行业监管进入了一个新的历史时期,开始向法制化、规范化迈进。1997年11月,原来由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管。1998年底,人民银行按经济区划在全国设置9大跨省市的分行(外加两个营业管理部),彻底改变了我国几十年来按行政区划设置分支机构的框架,这对减少行政干预、推进区域经济和金融发展、加强中央银行的金融监管,意义深远,但同时也为职能的履行提出了挑战。这一时期内,人民银行监管职能又发生了一些变化。1998年11月,中国保险业监督管理委员会成立,专司对全国商业保险市场监管,将原来由中国人民银行履行的对保险业的监管职能分离出来,中国人民银行主要负责对银行、信托业的监管。尽管人民银行的职能有所变动,但对作为中国金融主导的银行业监管权仍未分离,加之随后《国有独资商业银行考核评价办法》、《外资金融机构管理条例》、《商业银行中间业务管理办法》、《网上银行管理办法》等一系列监管法规的陆续出台,人民银行在适应国内外宏观金融环境的变化和加大监管力度的同时,提高了监管履职能力。
(三)本阶段立法结论

在这23年间,法律的滞后性体现得较明显。虽然于1993年姗姗出台的《反不正当竞争法》体现了改革开放15年后竞争性相关法律的阶段性成果,但我国过去计划经济的历史背景以及中国经济体制改革在艰难中推进的状况严重阻碍了中国反垄断法取得实质性进展。在金融监管领域,由于金融改革处于细化、从混业转向分业阶段,加之现代金融较少地为大众所认识,我国立法在此阶段未能触及金融反垄断规制问题。

三、中国入世过渡期的反垄断立法回顾(2001年12月-2006年12月)

(一)反垄断法立法提速

中国入世以后,经济面临全面开放,反垄断法作为竞争保障基本法成为入世过渡期五年内的立法焦点。2003年12月全国人大常委会又将该法列入十届全国人大立法规划;2004年国务院将该法列入立法计划;2005年2月《反垄断法》又一次被全国人大常委会列入立法计划;2005年12月商务部称《反垄断法》修改审查已获较大进展;2006年3月政协委员呼吁尽快出台《反垄断法》;2006年6月其草案首次提交全国人大常委会审议。

(二)金融业改革纵深推进,监管体制改革趋于稳定,职能设置更加科学

2001年,我国首次实现国有资产独资商业银行不良贷款比率和余额下降目标。2002年2月,中共中央、国务院召开第二次全国金融工作会议,提出金融监管是金融工作重中之重;银行业全面实行贷款质量五级分类;人民银行牵头制定监管体制、国有独资商业银行综合改革、农村信用社改革等监管方案。2003年3月,十届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》,批准国务院成立中国银行业监督管理委员会(简称中国银监会)。4月28日,中国银行业监督管理委员会正式挂牌,统一履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责。中国银监会的成立是完善社会主义市场经济体制和宏观调控体系的重要举措,也是深化金融改革、加强金融监管、促进我国金融业更好应对我国加入世贸组织挑战重要里程碑,标志着我国银行监管体制向着市场化和国际化方向又迈出了新的一步。至此,银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分工监管体制形成。至此,“一行三会”格局正式建立,中国人民银行作为国务院组成部门,主要职能遂转变为制定和执行货币政策,完善有关金融机构的运行规则,更好地发挥作为中央银行在宏观经济调控和防范与化解系统性金融风险中的作用。2003年12月27日,第十届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》(后简称《银行业监督管理法》)并于2004年2月1日起实施。《银行业监督管理法》从法律上明确了银监会对全国银行业金融机构及其业务活动进行监督管理的职责,为银监会依法履行监管职责、依法加强对银行业的监督管理、依法行政提供了法律保证。它是我国颁布的第一部关于银行业监督管理的专门法律,对于加强银行业的监督管理,规范监督管理行为,防范和化解银行业风险,促进银行业健康发展具有重大意义。2003年12月,第十届全国人大常委会第六次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》。这次修改《中国人民银行法》,是为了适应中国人民银行职能的调整和金融监管体制改革,是银行业监督管理委员会分设的背景下,中国金融体制改革不断深化的表现。修改后中国人民银行的职责被调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面。这次修改,从法律上分清了中国人民银行和银监会的职责,为这两大机构依法行政提供了法律依据,同时也为银行业进一步发展留下了空间。2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国反洗钱法》,重申了中国人民银行作为反洗钱监督管理机构的具体监管职能。
(三)本阶段立法结论

在本阶段,与发达资本国家功能监管导致的混业监管形成鲜明对比的是,为能最大限度地匹配监管与金融发展,中国分业监管的“一行三会”金融监管模式已然确定,然而,在金融竞争日趋激烈下,我国“一行三会”的细致化监管未能充分前瞻地考虑到对金融业理性竞争行为的维护,即便是部分监管当局的职能设置中明确了竞争要素,其出发点也仅仅限于市场准入。值得庆幸的是,虽然我国未能直接对金融反竞争规制问题迈出实质性步伐,但在业界已有结合法学和经济学理论的交叉探索,并得到联合国[1]和美国[2]的特别关注。

四、中国入世过渡期届满后反垄断立法回顾及前瞻(2006年12月至今)

(一)反垄断法终于破茧而出,但仍需不断完善

2007年8月30日十届人大常委会表决通过《中华人民共和国反垄断法》,该法自2008年8月1日起执行。反垄断法的出台历经13年,分八章57条,除继承了垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等三大传统反垄断规制目标外,还结合我国实际,对“滥用行政权力排除、限制竞争”进行了规范。虽然该法的出台受到国内外广泛称道,但由于该法是多方博弈的产物,所以仍有诸如执法机构设置未明确、处罚力度较弱等许多棘手的问题,首当其冲的正是如何设置金融反垄断执法机构[3]、如何审慎地开展金融反垄断国家战略。

(二)现代金融业对金融监管提出了严峻挑战

加入世界贸易组织后,根据《服务贸易总协定(GATS)》承诺,我国向世界敞开了金融市场之门,积极投身于金融全球化中。由于金融发展的差异,发达国家及跨国金融机构在金融全球化进程中处于主导地位;此外,信息技术的日新月异为金融全球化提供了技术通道,加之金融创新层出不穷和金融资本规模不断扩大,金融竞争白热化,金融监管的压力和难度也随即越来越大。一方面,金融业的发展要依托竞争来实现,而自由竞争已是现代金融发展的共识,另一方面,金融过度自由竞争又极易沉淀金融风险。现行“一行三会”格局下,金融监管虽然取得了突出成绩,但金融协调问题一直是使监管产生协同效应的最大障碍,在如此的分业监管模式中,如何应对以专业化创新为表象的金融混业竞争成了当局不得不面对的重大课题。极具借鉴价值的是2007年3月爆发席卷全球金融市场并将美国拖入经济衰退边缘的次贷危机,此次金融危机充分暴露出,即便是被视为全球金融监管制度最为严密的美国,金融创新必须伴随着金融监管创新与之相协调,否则极易出现监管盲点,成为金融风险堆积的帮凶。
(三)构建金融反垄断制度的紧迫性及其立法延伸

在我国目前的金融格局下,无论是银行业、证券业还是保险业,均处于高市场集中度,如此的市场机构虽然并非是竞争政策的重要规制对象,但倘若金融机构滥用垄断优势,更为甚者,联合形成垄断组织,其必然将与中国金融体制改革的初衷相违背。以证券业发展为例,眼下,为全面推进经济发展,我国正积极探索创业版启动路径,金融反垄断作为重要制度规范已被当局视为创业版推出的十大权威观点之一。从2006的ATM跨行交易收费被叫停、2007年的通存通兑遭冷遇足以看出,我国在创建金融竞争环境的同时,金融消费者的法律意识也在快速增强,如何协调金融竞争、金融发展、金融稳定和金融福利的关系必是反垄断法覆盖金融业的第一只拦路虎。作为金融反垄断制度三大价值取向之一的金融消费者权利的实现,全国人大代表、中国人民银行昆明中心支行行长杨小平同志历史性地在2008年3月5日举行的十一届全国人大会议上首次提出了保护金融消费者的立法建议,至此,最高立法机关开始认识到金融反垄断的重要价值,同时也昭示金融反垄断机制将在不久的未来迅速搭建的立法前瞻。传统认为,金融消费者与金融投资者以是否承担风险以及是否以获利为目的作为分野界标,但在金融创新此起彼伏下,现实已越来越难精细地划分二者。考虑到我国金融产业正迅速溶入世界金融圈,前瞻地培育具备金融基础素质及金融维权意识的未来年轻一代对我国经济持续发展至关重要,公平交易权、公平待遇权、实质履约权、享受服务权、信息保密权、人格尊严权、安全保障权、自由选择权、免受欺诈权、持续教育权、拒绝搭售权、获取标准服务权、免受掠夺信贷权、信息知悉便利权、救济途径知晓权和调查协助求偿权等十六项金融消费者核心权利应迅速明确。

五、结论

在中国经济改革开放三十年间,我国经济法体制可谓有了沧海桑田的转变,而反垄断法作为经济大宪章的立法历程更是在走过了不平凡的十余年终尘埃落定,但不断前进中国的金融却在反垄断法出生伊始就为反垄断法何去何从提出了不容回避的客观问题—-中国金融在对外开放、对内发展时如何确保市场参与者能公平地在金融竞争的制度平台下同场竞技。2008年8月1日起,《反垄断法》将正式施行,但该法缺乏对金融业的除外规定,而对以前出台的法律又尚未进行相应完善,法律制度的缺失和执法机构的缺位,促使在功能监管的历史大潮下,无论是金融还是司法,无论是业界还是学界,中国经济法发展必将面临史无前例的挑战。来源:价值中国

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