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丁元竹:我国基本公共服务均等化过程中标准建设问题

丁元竹  2008年11月13日 08:57  社会学人类学中国网

摘 要:  目前,我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准,以及与这些标准相对应的客观因素评估法,来核定地方财政平衡能力实现基本公共服务均等化,要确定全国基本公共服务范围,建立全国基本公共服务标准,建立与经济增长相匹配的各项基本公共服务标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制,明确我国在法定基本公共服务上需要均等化的地区和领域,为计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出需求奠定技术基础。

关键词:  基本公共服务;标准;均等化

当前,我国经济社会发展中的主要矛盾之一是公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义初级阶段主要矛盾在当前的突出反映。它一方面表现为公共服务总量不足,另一方面表现为公共服务分配失衡。党的十七大政治报告把基本公共均等化放在重要位置,两次阐述了这个问题。实现基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求,也是推进以民生为重点的社会建设的基础性工作,任务非常艰巨。它要求我们从历史、现实、国际等视角等全方位地把握我国现阶段的基本公共服务及其均等化,并在此基础上制定相应的对策和战略。本文主要从基本公共服务均等化的标准建设入手,分析我国基本公共服务标准建设方面存在的问题,以期对问题有所推进。

一、我国现有的最基本公共服务的标准状况:缺乏实物标准、基础数据不足,准确测量较难

(一)缺乏实物标准。例如,2006 年底,根据国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》,中国内地已有二十四个省、区、市确定了地方政府对社区公共卫生服务投入标准。其中上海市最高,按服务人口年人均最低补助人民币三十元。卫生部副部长蒋作君针对平均多少人居住的社区应有社区卫生服务中心的问题提出:“我们要求在3 到10 万居民社区内设立一个社区卫生服务中心,在一个社区卫生服务中心,至少要有6名医生和9 名注册护士。医生里要有1 名副高以上临床类执业医师,1 名中级职称以上的中医类医师,还要1 名公共卫生类医师。护士里也要有1 名中级职称以上的主管护士。”再如,例如农村医疗参合标准:从2007年开始,中西部地区地方各级财政对参合农民的补助标准合计达到每人每年20 元,东部地区的人均筹资水平应不低于中西部地区的筹资水平。

再如养老保险个人账户标准,对于东部地区做实个人账户所需资金,中央财政原则上不予补助,确有困难的,可在调研的基础上予以适当补助。地方财政对做实个人账户的补助资金,必须列入预算,及时足额到位。根据《关于上报做实企业职工基本养老保险个人账户试点实施方案的通知》(2006) ,关于做实个人账户的起步比例,2006 年统一从3 %起步做实个人账户,以后逐步提高。关于做实个人账户的财政补助。对试点的中西部地区,按照在东北三省试点时中央财政的补助标准给予补助,即做实到5 %的部分,每做实1 个百分点中央财政补助0. 75 个百分点,最高不超过3. 375个百分点;每做实1 个百分点地方财政补助0. 25 个百分点。

从黑龙江调查的情况,我国目前在社会救助和社会福利领域实施的救助标准是货币标准,因各地居民收入、生活成本存在巨大差异,货币标准不足以实现均等化目标。黑龙江处于高寒地区,冬季时间长,居民的房屋建造标准高于其他地区。黑龙江建造50 平方米的房屋需要3 万元左右,贫困家庭几乎没有自救能力,部分补助并不能从根本上解决他们的住房问题。据统计,黑龙江省还有五、六万户的灾民住房急需改造,每年因洪涝等灾害还造成2 万间左右倒塌房屋需要恢复重建。

对个人的货币标准应当建立在实物标准的基础上,这样才能体现均等化要求,因为,我国地区差异巨大,居民的收入、物价水平等差异也很大。以设施建设为例,同样的货币补贴或补助,在黑龙江地区可能只能建设相当南方地区同类设施的50 %,因为东北地区的设施建设需要防寒,墙的厚度要求60 公分,几乎是南方同类设施的一倍①。这样,如果仅仅考虑货币数额,就很难分析公共服务的均等性。教育也是如此。

(二)标准比较模糊。例如关于城乡特殊困难未成年人教育救助,有关规定认为,对已经由农村敬老院和其他社会福利机构收养的孤儿、弃婴和流浪儿童,各级民政部门按照有关文件要求,在保证其生活达到当地居民一般生活水平的同时,确保这些未成年人接受教育。对于城乡最低生活保障户(含农村特困户) ,各地民政部门在实施生活救助、发放救助金时,根据其家庭实际困难和子女就学情况,适当提高救助水平。再如,老年养老设施标准:“民政部“十五”规划标准要求全国百名老人平均拥有床位为1 张“, 十一五”规划要求达到1. 2 张。而2004 年《, 全国文明城市测评体系(试行)》中“安居乐业的生活环境”项目中对直辖市每百名老年人口拥有社会福利床位数提出三个指标要求:大于2 张、大于1. 7 张、不大于1. 7 张,是以1. 7 张为标准,2 张为优。‘十五’期间,国内其他省市中,广州达2张,青岛达1. 85 张,温州为2. 7 张”②,上海为1. 86 张。我们调查发现,黑龙江省农村70 - 80 %的居民从事种养殖业,基本属于自然经济,靠天吃饭,抵御自然灾害的能力很弱,因灾致贫的现象比较普遍。尤其是灾区居民的住房大部分年久失修,特困户的住房比例较高,因灾毁损的情况十分突出,灾后房屋重建已经成救灾工作的重点和难点。目前,灾民的救助标准远远不能满足灾民生活的基本需要,在很大程度上制约了黑龙江灾民救助工作整体推进。从最低保障方面看,黑龙江的经济相对发展滞后,地方财力薄弱,用于最低保障的财政预算支出数量有限,生活补助标准远远低于当地居民平均生活水平,加上医疗、教育、住房等救助配套措施不健全,发放的低保金常常被用于教育、医疗、住房等其他方面的开支,任由部分最低保障对象的基本生活难以有效保障。另外,各类优抚、收养对象的生活、医疗等标准偏低。虽然国家每年提高对各类优抚对象的生活补助标准,但仍然普遍低于当地的生活水平。特别是国家下达的优抚对象医疗补助缺口较大,无法参加当地基本医疗保险,他们的医疗待遇很难落实。各类收养对象的生活补助费没有建立自然增长机制,体改这类人员的生活补助没有依据,只能根据地方财政当年财力状况,参考周边省份补助水平,进行适当补助。

(三)过于强调地方经济状况。缺乏一般标准,例如,在社会福利方面,按照《城市居民最低生活保障条例》、《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,和《农村五保供养工作条例》(2006 年3 月1日) “: 城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(煤气) 费用以及未成年人的义务教育费用确定。”城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民,主要是以下三类人员:1. 无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民;2. 领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业,家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民;3. 在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后,其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。城市居民最低生活保障标准由

各地人民政府自行确定”。据此,民政部规定了城市低保标准与人均月补助水平。

 配合公务员工资制度改革,城市低保对象人均月补助水平从2006 年下半年开始,陆续有所提高。2006年7 - 12 月低保对象人均月补助金额达到90 元,比2005 年提高了18 元,增幅为25 %。其中东部地区平均提高21 元,中部地区提高15 元,西部地区提高17 元。对于农村五保户,县级、地级或设区的市的人民政府的民政部门会同财政等部门,以本行政区农村村民在吃、穿、住、医、教、葬等方面的人均消费支出指标为基础,同时考虑农民人均生活消费支出指标,制定当地农村五保供养标准。各地随着当地村民生活水平的提高,适时调整农村五保供养标准,保证农村五保供养标准不低于当地村民的平均生活水平。

(四)标准制定落后于实际。我国制定社会福利和社会救助的标准在程序上是研究、制定、审批、实施,这个过程大致需要2 - 3 年,所以新的标准往往会与现实经济社会发展水平有2 - 3 年的距离,不能体现经济社会发展水平,而且实施执行的货币标准。

总体看,我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准,以及与这些标准相对应的客观因素评估法,来核定地方财政平衡能力,根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”,和计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额,以及政府间计算转移支付数额的方法。我国基本公共服务的标准存在一系列问题,包括:一些标准比较模糊,大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑,没有给出最低标准,各项公共服务的人均占有标准也没有,一些方面的服务标准还没有被考虑,标准制订工作还比较滞后,适应不了形势变化和经济社会发展的需要,标准制修订工作透明度不够,标准修订不及时,有些标准标龄太长,标准老化,有些标准未能得到全面、正确实施。

二、基本公共服务标准的国际经验

加拿大联邦几十年来实施均等化战略的经验表明“, 标准是均等化的核心参数”。① 国际上所谓的财政能力均等化和财政需求均等化多用人均指标来测量。基本公共服务均等化需要用实物指标和实物标准测量。应当说,世界上提出使用基本公共服务均等化口号的国家并不多,在这方的经验和教训借鉴也很少。中国在这个问题上的基本战略应当是,通过基本公共服务均等化目标来引导改革和完善政府间关系,最终实现居民的基本公共服务可及性。所以,基本公共服

务均等化应当是一个战略目标。

(一)基本公共服务的技术标准。在客观因素评估基础上,确定转移支付数额,减少转移支付中的盲目性和随意性。科学准确计量转移支付的数额,减少转移支付中的盲目性和随意性,降低人为因素的干扰和影响是许多国家(如澳大利亚、德国、加拿大等) 在实施均等化战略时需要考虑和对待的问题。他们的通常做法是:第一、使用客观因素评估法核定地方财政平衡能力,在此基础上实行严格、灵活、多样的补助的办法。通常,客观因素评估主要包括人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民生产总值、消费支出和价格指数、民族成分、自然资源、环境状况和社会发展水平等,各地区都按照这些因素确定计分标准和计算得分,最终得出地方财政支出水平;第二、根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”;第三、计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额,根据差额,计算转移支付的数额。这样,既可以避免中央政府与地方政府之间的讨价还价,也有利于调动地方政府的积极性。日本大藏省每年根据各因素测定地方基准财政支出需求数额和基准财政收入数额,一旦地方基准财政支出需求数额大于基准财政收入数额,大藏省就会在不指定专门用途,不附加任何条件情况下,把国税中的所得税、法人税和酒税所得收入32 %下拨给地方。前联邦德国由联邦政府和各州政府的财政部门分别测算出“全国居民人均税收额”和“本州居民平均税收额”,如果某州的“居民平均税收额”低于“全国居民人均税收额”95 %以下时,联邦制政府将对其实施转移支付政策。澳大利亚分三步测量联邦政府转移支付数额,第一、根据全国总人口、国土面积、财政收入、公共服务设施等因素,建立包括全国平均公共服务在内,也包括各州的“理想模型”;第二、评估影响各州税收能力和财政支出需求的人口、年龄、城市化程度和经济发展水平等因素。第三、充分考虑区域自然特征、城市化水平对于公共服务建设成本和公共服务需求的影响。在有关教育、卫生和医疗的转移支付中,充分考虑年龄、性别和收入状况因素。加拿大第一、计算每一税种的全国平均税率;第二、计算收入来源的标准收入能力;第三、测算各省总财政收入能力;第四、计算转移支付的数额。英国:“为达到全国共公服务水平的均等化,英国也采取了典型的因素分配方法,其基本指导思想是要求按照各大都市、地方、郡、县等各级政府所承担的不同职能,较准确地计算出各级政府履行这些职能所需要的资金。首先、要有完整、详细、准确的数据资料。其次,根据不同的支出项目分别设计出计算公式(数学模型) 。设计分配公式中的参数时尽可能体现出各种经济情况和条件的差别。最后,计算公式基本形成后,中央代表和地方代表要共同讨论,对公式进行评价,以求得对公式的统一认识。”

从国际经验看,影响转移支付规模的因素很多,但可归结为: (1)自然因素,包括海拔高度、自然资源、环境状况、气候状况、土地面积、地理位置等。自然条件影响政府支出的多少。(2) 经济因素,包括交通状况、耕地数量、产业基础、人均收入、人力资源等。(3) 社会因素,主要包括人口规模和结构、居民生活、物价水平等。

(4) 特殊因素,包括与中心城市的距离、民族成分等。上述因素决定支出成本高低,决定转移支付额度。

(二)建立公共服务的国家最低标准。许多国家在建立财政均等化机制的同时,制定公共服务的国家最低标准,由国家制定均等化目标,由地方政府提供公共服务的。由国家制定标准对于建立国家最低标准有益于商品、服务、劳动力和资本的自由流动,减少的各行政区之间无益的支出竞争。由地方政府提供公共服务有利于资源有效配置。这种模式在最佳方式是中央政府在制定最低标准的同时,直接相应拨款,无需地方政府配套,这样可以弱化地方政府限量提供服务的动机。国家最低标准包括服务质量、服务对象、服务需求等。典型的例子是加拿大卫生转移支付(CHST) 项目。该项目根据与国内生产总值增长率相联系的转移支付增长率向有关省份实施人均卫生转移支付。它对居民获得卫生服务有严格规定,对开支不作限制条件。具体包括:第一、覆盖全体大众。第二、居民迁移去其他省份,在过渡期内仍享有原居住区居民卫生权利。合法居民与非法居民权利均等。第三、省级政府为全体居民提供卫生保险,公共部门和私人部门一视同仁。第四、投保人根据政府规定的支付制度递交报销申请。第五、所有参与该体系的医疗保险机构不能直接为患者支付超过规定费用的医疗费。

三、基本对策

第一、确定全国基本公共服务范围,建立全国基本公共服务标准,明确我国在法定基本公共服务上需要均等化的地区和领域,为计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出需求奠定技术基础。

第二、必须就全国性基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面进行研究,组织相关部门讨论,在充分沟通、协调的基础上,达成全社会的共识;制定相应的法律和法规,把基本公共服务与公民的基本权利联系起来,换句话说,把基本公共服务作为居民的基本权利,实现基本公共服务和基本公共服务均等化的法制化。

——要通过编制发展规划,确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准,并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制。

——要制定全国统一的基本教育的实物标准,包括设施、设备和人员配备;全国统一的公共卫生和基本医疗的实物标准,包括设施、设备和人员配备;考虑了当地价格和消费指数的,全国统一的社会福利标准和养老保障标准。在此基础上建立我国全国性的基本公共服务的技术支持体系。

——要通过规划执行,来监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况,针对存在的问题,要改进和完善转移支付体制和机制。地方政府要严格执行中央政府提出的均等化标准,在实践中不断提高基本公共服务供给能力,特别是动员企业、社会组织参与基本公共服务供给的能力。

——为了对基本公共服务均等化的效果进行评估,要研究和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准。这也是政府基本公共服务问责制的技术基础。

——随着科学发展观的进一步落实和构建社会主义和谐社会目标的进一步推进“, 十二五”时期,基本公共服务和公共服务供给将成为这个时期的重要内容,有关部门必须从现在起认真研究我国基本公共服务的各项标准,为制定更科学的“十二五”做好准备。

第三、在促进基本公共均等化过程中,更应发挥国民经济和社会发展规划的独特作用和角色,国民经济和社会发展规划要研究、制定各类公共服务的建设标准、设施标准、财力标准;应要求各个部门、各类规划必须有明确、科学的建设标准、设施标准、财力标准,并将其作为“十二五”规划的基本要求和审批标准;要建立能够支持这些建设标准、设施标准、财力标准的数据采集系统,为制定规划奠定基础,也为将来实施规划、评估规划奠定基础;还要研究制定与这些建设标准、设施标准、财力标准相适应的专项转移支付制度、机制—转移支付行为、规模、支出责任、结算等,并在征求各相关部门意见的基础上,以法规或法律的形式加以明确。

第四、基本公共服务标准主要是为计算财政需求提供技术支持。另外,还需要对地方政府财政收入能力进行评估。必须考虑到人口的不断增长、人均寿命不断延长、人们的需求不断提高等因素,基本公共服务标准不能定得过高,基本原则是:基本公共服务标准必须使财政供给能力具有可持续性。

作者简介:

丁元竹,1962 年生,国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员,北京大学公共服务与社会管理研究中心主任、教授。

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