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唐钧:改革户籍制度需先改革福利政策

  2008年11月13日 09:04  和讯网

  【访谈背景】半个世纪前,通过户籍等一系列制度农民被固定在土地上,城乡之间形成壁垒森严的界限。多年来顽固的户籍政策虽未完全把农民挡在城市之外,但是城市、农村两种人的待遇差别和相关制度安排,还是大大消解了这一群体完全进城扎根的可能性。户籍制度在城乡间形成巨大的发展鸿沟。而今,世界上未曾有任何一个国家像中国这样在面对全球最大迁徙潮的同时,又面对如此重大的消弭城乡、区域差别的历史任务。 “大户籍改革”何去何从?和讯网特邀中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧研究员与我们共同探讨此话题。

  访谈嘉宾唐钧

  户籍制度本身只是人口管理的基本制度

  和讯网:各位网友大家好!欢迎来到和讯网改革开放30年系列访谈的现场,我是本次访谈的主持人易蔚。今天我们有幸邀请到中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧老师,唐老师你好!

  唐钧:你好!

  和讯网:唐老师多年来一直从事社会保障和社会政策研究,也曾多次来到我们的直播室和各位网友探讨当下的重大社会问题。说到重大的社会问题,户籍制度改革可以说是一直被人关注的热点。我想先请教唐老师究竟什么是户籍制度?具体包括哪些内容?为什么大家都觉得很困扰?

  唐钧:户籍制度首先是一个登记制度,一个人出生就要凭着出生证登记,等于向祖国报道说我来了,在中华人民共和国人口当中就有了这个人。中途你要离开你出生的地方到另外一个地方去,就有一个迁移的制度,就是说原来在这登记的你到另外一个地方就不能再登记了,就是有一个人一生轨迹的记录。它本身是这样一个制度,但是因为后来中国曾经在计划经济时代有一段经济不太景气,就是三年自然灾害这一段时间。这样的话为了减少城市的压力就在户口上面划了一道鸿沟,就是非常明显的讲明城市户口和农村户口。应该是在56年开始有,到60年代以后就越来越紧,户籍制度变成人的一种身份了,就是说你出生在农村你永远就是农村的人,你出生在城市就永远是城市的人。这两者之间不是说绝对不能变的,但是是很难的。

  户籍制度出台是50年代困难时期的不得已之举

  和讯网:现在来看户籍制度带有身份的象征,当初设计这个制度的目的不会是这样的吧?

  唐钧:50年代设计的时候就是一个户口登记制度。后来大跃进、人民公社我们冒进经济上出现问题了,当时有一个政策把2000多万的城市职工下放到农村,下放到农村以后肯定要管理起来不能让他们再回来,这样的话这道鸿沟就出现了。以后文化大革命就越来越紧,文化大革命当中又有两三千万知识青年插队落户或者是下放,要采取这样的措施就要有一道屏障不让你再回来,所以户口就越来越成为问题。

  和讯网:当时来看也是不得已而为之。

  唐钧:大跃进是为了调整经济。到文化大革命整个经济已经崩溃了,我们这一代人中学毕业以后为什么要下放,其实是城里人往农村移民,这样就可以不安排工作了。

  和讯网:慢慢有回城迹象大概是什么时候?

  唐钧:我们这一代人大概是70年代末80年代初开始的,但是出生证在农村的人就很难进入城市圈了。原来是当兵提干可以,还有就是读书可以,再就是其他的招工可以。

  和讯网:我记得80年代后来可以买卖户口是吗?

  唐钧:买卖户口一般大城市不可以,在小城镇有这样的现象,但是那个也不是一种公开的,所谓的买卖户口只是大家的一种默认交易。

  改革以后户籍制度加剧“城乡二元”分化

  和讯网:从当时的历史条件来看采取这种制度是不得已而为之,改革开放以后随着社会主义市场经济体制的建立,户籍制度给我们带来了什么样的影响?是不是已经阻碍了我们经济开放?

  唐钧:改革开放以后就出现了大规模的人口流动,就是大量的农民就出来打工,进城务工经商,这样就离开农村户口所在地进城了。进城以后由于没有户口,所以他们在城里的不到一些社会福利的服务、公共服务。因为我们现在很多政策是属地管理,但是实际上属地的“地”是户口。比如说到了北京,按照属地管理的原则应该是北京管理,其实是属户口管理,所以这样的话就把城乡二元结构搬到城里来了,就形成了城里人和农村来的人这样一个二元结构。

  和讯网:开始是设想通过户口把人口管理起来更加规范,但是市场经济以后大家都在流动,户口不但没有管起来而且是更加混乱了。

  唐钧:对。现在不但是农村的人到城里来了,还有一些中小城市的人到大城市里来,户口都搞的比较糊涂。在同一个城市里面现在拆迁、购房也是非常多的,你可能原来住在宣武区但是拆迁弄到大兴去了。因为教育一系列的福利待遇还在宣武区,宣武区比大兴要好一点,所以他户口就不迁,所以人户分离的情况也是非常普遍。

  和讯网:有一位网友说,一家三口来北京已经十多年了还是受户口的困扰,女儿上高一没有北京户口,全家又不可能回到哈尔滨。

  唐钧:这里面反映出一个问题,教育如果我们当成一种福利来看的话,人到北京了你可以在北京工作,全家都来了,但是北京的这种福利不让你享受。他女儿现在在北京上高一,他除了出很多钱以外还有一个重要的问题是不能在北京参加高考,这个问题确实是很大的问题。

  我国户籍制度复杂在与福利政策挂钩

  和讯网:户籍制度本身就是一个登记,就是一个小蓝本,但是背后特别复杂的是教育、医疗、社保。

  唐钧:户口是一棵树往上长的,有很多的枝杈,这些枝杈就是社会公共服务和福利待遇。因为结果是在枝杈上结果的,不在树干上结果,现在问题是怎么把枝杈上的果子跟人联系起来。

  和讯网:户籍管理是世界各国的基本制度,其他国家也有户籍管理政策,有没有值得我们借鉴的地方?

  唐钧:有很多学者讲全世界只有中国和朝鲜有户籍制度,其他国家都没有,但是我了解不是这么一回事,日本、德国都有户籍制度。人家基本上是登记制度,它不跟福利待遇、公共服务发生关系,这就无所谓了。它无非记录这个人今天在上海、明天在北京,就是你一段时间待的地方,如果说要找你的话能找到你。我觉得这个制度本身没有什么不好,最大的问题是这个制度出台以后我们把很多的福利待遇和公共服务都属户口。计划经济时期还可以理解,但是现在人跑到北京来了,他在北京工作为北京创造财富,他所有的青春、汗水都献给北京了。但是你仍然让他回到户口所在地享受待遇的话,这是不合理的,应该是北京的税收、北京的财政来给他福利待遇,这样就比较合理了。

  90年代伊始的户改尚未撼动大城市

  和讯网:这里面不合理的问题国家层面已经认识到了。94年公安部向国务院上报了《小城镇户籍制度改革试点方案》。90年底的时候国家有这方面的动作,但是为十多年过去了户籍制度改革象征意义大于实际意义呢?

  唐钧:因为农村出来的人出来是生活的,所以他出来首要目标是找工作。所以如果你把户籍只限于小城镇层面上的时候,小城镇提供就业的能力很弱,这个解决不了问题,你希望大家不要到北京来你到附近的小城镇待着就可以了,但是在那找不到工作。

  和讯网:主要是大城市户口问题比较严重。

  唐钧:因为大城市毕竟还是工作的机会多,所以首先应该去寻找大城市的解决方案。

  户籍制度不会自然消亡

  和讯网:16日上午长三角改革开放和经济发展情况的新闻发布会上有这样的言论,说户籍制度不需要改革,它会随着一些条件的具备而自然消亡,您对这个言论怎么看?这个条件是指什么?

  唐钧:我觉得这个说法有一定的道理,但是不像它说的这么轻松,不会自然消亡。改革开放30年了,中国的人口流动也有20多年了,但是户籍制度造成的外来人口没有福利待遇享受不到公共服务的情况仍然存在。所以我觉得这个东西不会自然消亡,因为这个制度本身就是人为制定出来的,你是农民我是城里人这实际上是一种人为的划分。这个东西你只有再用人为的方式,就是制定政策的方式去改变它,它不会自然消亡。

  户籍制度改革需先改革福利政策

  和讯网:有一个网友说,如果户籍制度继续存在的话,有它存在的意义吗?户籍制度存在到底有什么意义?是不是应该取消了?

  唐钧:这里面有两个问题。如果福利待遇和公共服务都不跟户口有关,你是中华人民共和国的公民就可以享受那种待遇,如果是这样的前提下户口制度存不存在也没有意义了,无非就是一个登记,无非是让政府知道你在哪。第二,户籍制度现在也是一个障碍,这个障碍就是跟很多福利待遇、公共服务挂钩了。因为人往高处走,你越往高处走越享受不到这种待遇,这是关键的问题。刚才说一棵大树有枝杈,枝杈上面长果子,你现在把大树砍倒了好像很痛快,但是也结不了果子了,现在就是要想办法把枝杈弄到地上直接长果子。

  土地换社保需要国家层面的配合

  和讯网:现在我们国家很多地方已经对户籍制度改革做了很多措施,比如说03年郑州宣布入户政策完全开放,允许外地人员投靠亲友,但是后来由于人口迅速增长户籍新政被紧急叫停。

  唐钧:这个先再一个地方试点是不行的,现在不止是郑州在其他的地方也试过。问题是你一开放,什么人都可以到郑州上户口的时候,很多人不是为了工作到郑州上户口,他是为了获得城市户口或者是要获得福利待遇和公共服务才来上户口的,你只有这一个地方开放的话,大家一涌而来是受不了的,所以这样的改革最终都是以失败而告终。

  和讯网:成都也做了改革,还是有一定效果的。

  唐钧:成都的改革和郑州的改革是不一样的,成都的改革是针对本地的农民,它不是说外面来的人都可以到这来上户口,而是对成都市郊以及所属下面县市的农民户口取消。现在很多地方都准备这样做,比如说长江三角洲也准备这样做。最近很多地方想搞户籍改革,其实想的都是这条路子。我写过一篇文章,我说中国农民从群体角度来看可能是面临着类似围城的境遇,就是想进去进不去,想出来的出不出来。

  和讯网:成都在户籍制度改革思路上采取的是“三保障两放弃”,尤其在在“土地换社保”这方面有很多争议,您怎么看?

  唐钧:土地换保障这个观念最早我听说是来自于日本,因为日本的土地私有化,年轻人到城市里打工也不准备回来了,这个土地我可以交给国家,我一旦把土地交给国家以后,国家就会给我医疗、事业等等的福利待遇。咱们现在换来的保障太小,换来的养老保障还是跟城里人不一样的。

  和讯网:成都的实践来看就是农民有一套保障体系,城市里人有一套保障体系,很难对接起来,似乎地方上也难以解决,因为这是国家层面的。

  唐钧:确实是这样的,因为涉及到整个大制度的问题,就是户籍制度跟社会保障都涉及到大的问题。还有像成都这样的地方,像西部地区其实它的养老保险50%到70%是中央财政,所以它换这个保障的话,对于它来讲负担有但是不是很重,但是中央财政是不会答应的,因为你等于加重了中央财政的负担,如果大家都这样做的话中央财政是不行的。但是这一点的话我觉得要考虑,可能将来往前走的话必须这样做,如果农民放弃他的土地的话你必须给他充分的保障,因为土地是农民最后的保障,因为土地是一个可持续的东西,就是有一块土地春天播种经过夏天秋天总有收获,这样的话吃饭的问题可以解决,所以是最后的保障。现在你要让他放弃这一块土地,你必须给他充分的保障,以新的可持续的东西来取代老的可持续,这样是公平的。

  和讯网:城里人只要有就业就可以有社保,但是农民必须要靠宅基地或者是土地来换,这是不是本身就是不公平?

  唐钧:因为城里人本身是不占有任何生产资料的,对于他来讲他祖祖辈辈可能都是打工,就是帮人家做事的,靠工薪来养活自己,他是连土地都没有的,所以政府就必须给他保障,你不给保障的话你政权的局面是不稳定的。但是农民毕竟有一块土地,但是你现在要让他放弃这一块土地,你必须给他保障。

  和讯网:我们现在普遍的改革是在地方进行试点,现在是不是已经到的国家层面做动作的时候了?

  唐钧:我觉得这不是试点不试点的问题,是要想明白怎么做就怎么做。

  和讯网:是先改户籍还是先改社会福利制度?

  唐钧:我觉得把社会福利制度一点一点的改革,经过5年、10年清理完,户籍制度存在不存在已经无所谓的。

  让农民进城“土地换社保”不如“土地入股”

  和讯网:您刚才提到长三角的试点,能不能跟我们谈一下?

  唐钧:我现在有一个担心,想进去的人不让进去,就是说外来的农民甚至于外来的人口,各大城市都不让他们进去,问题是说在一些城市郊区的很多农民,他们其实不愿意成为城市户口,农村户口不是在任何地方都是吃亏的,城郊的农民在某种意义上来说是占便宜的,他有宅基地,城里人买的房子但是地不是你的。

  和讯网:还有很多城郊农民搞农家乐,很挣钱的。

  唐钧:对,这是很挣钱的。另外,他可以生两个孩子,这是大大的好处,你当了城里人以后这些待遇就没有了,所以这些人是不愿意进城的。但是现在地方政府千方百计的让他们进城,这背后真正的目的是土地。这一点我觉得十分担心,曾经有一些城市宣布这个地方没有农民的都是某某市的居民了,实际上背后就是要剥夺农民的土地,最后被中央制止了。现在我还是有这样的担心,现在有一些学者、专家、官员把问题讲的很简单,只要取消户籍制度就行了,其实这背后很多问题是很复杂的。可能你是好心,取消户籍制度是对农民有益的,但是可能你做的时候反而侵害了农民的利益。农民现在只有这一点土地了,你给他剥夺了以后是很残酷的。农民会担心将来生病了怎么办,不敢动用政府的补贴。以前在农村可以养猪现在进城后住了楼房,不能养鸡、养猪,生计成了问题,这些都要好好考虑一下。

  和讯网:那对于这部分不愿进城的农民该怎么办呢?

  唐钧:我觉得是一个过程的问题,农民的土地、宅基地等等我们要拿他的地的话要有足够的保障,这是一个方法。第二、我觉得地方政府也好、中央政府也好,你要用他的土地是不是还可以考虑一个办法,就是让农民用土地入股。就是说把土地给国家但是不卖给你,你给我一个股份,我就凭这个股份可以分红,当一个小股东有持续性的收入,这个持续性收入也不是永久的,就是一个过渡,他的下一代就是城里人了,就可以按照城里人的方式进行生活。以前咱们社会主义改造就是有这种赎买的政策,咱们对农民的土地是不是也可以用赎买的方式。

  应该有计划地解决城市流动人口户籍问题

  和讯网:除了要考虑农民土地置换问题。我想还有一部分人绝对不能忽略。就像刚才那位户籍在哈尔滨但人在北京工作多年的网友,这部分城市流动人口。我们现在有数亿计的流动人口,他们自己的户籍包括子女的落户问题都比较大。

  唐钧:应该可以考虑解决。比如说他从哈尔滨到北京,我们至少有一个期限。比如说你在香港待七年,有工作、有房子、有自己的生活基础,你就可以成为香港居民。你到北京来你是工程师,你在北京有工作,你生活的基础都在北京了,你有房子,再加上一个期限比如说10年,他是不是应该有北京的户口。像拉美一些国家50%的人口都在城市里,但是中国不好说,北京是要有一定的限制,但是这个限制是有期限的。北京不仅需要工程师,还需要环卫工人,环卫工人在北京工作了10年你也应该让他成为北京人。

  和讯网:我看泰国有一个事后登记制度,人先过来,在这个城市立稳脚跟了,在去申报户籍变动。而我们要去一个城市定居是要先申请落户指标的。

  唐钧:这样也是一种计划控制,就是一步一步的放,但是现在好像说还是要从紧。这样的想法我觉得还是有问题的,你从紧只不过是紧了户口而不是人,你该控制的是人而不是户口。

  和讯网:这位网友说我们地方规定购买60平米的房子才能落户口,但是我购买的是53平米的结果就落不了户,是不是差7平米就不能落户呢?

  唐钧:有些地方是有这样政策的,像这样规定条件的政策总是有缺陷的,你不能说它是公平合理。但是作为一个普通老百姓,你只能是去适应这个政策。

  和讯网:还有应该是根据本城市的情况做一些有计划的放松。

  唐钧:就是你这条线怎么划也应该考虑实际。

  建议用赎买的政策保证进城农民生计

  和讯网:我看这样一个事例就是近郊的农民把土地转给政府以后,他在城镇里面分了一套房子后面临一个问题,一家人只有丈夫有工作,他一个月挣500块钱,但是每月交社保就要400块钱,妻子说自己再找不到工作就很成问题。农民成了城里人以后,他的就业确实是个很大的问题?

  唐钧:原来我写文章提过建议,我说政府应该用赎买的政策,你用他的房子不管干什么,每年给他分一定的红利,这样的话他基本生活有保证了,再基本生活有保证的基础上再尽量解决其他的问题。一个人从小在农村长大现在35岁的,现在你突然不让他种地了让他干别的,他能干什么?你必须想到这个问题。所以我不认为成都的改革是非常成功的。

  和讯网:算是一种实践。

  唐钧:我觉得它应该调整,给农民的东西太少,就是说你拿走一个可持续的东西,你给的是一个不可持续的东西。

  和讯网:以后城乡统一了之后就业这一块怎么统筹呢,毕竟人力资源是多元化了。

  唐钧:长三角的好处是基本上就业比较充分,在相对比较充分就业的基础上你做这些改革就比较容易。中西部地区就业本身就不充分,你现在要用这个先把他的土地拿走再做这个就比较困难了,你应该看到跟经济发达地区的差异,所以我觉得还是要保障他们的基本生活,我觉得给股权是最好的。

  和讯网:您刚才说长三角那边充分就业。

  唐钧:就是说就业比较容易,不能说是充分就业,现在按照很多人的说法充分就业在咱们星球上是不可以的。

  唐钧:所以这是比较大的问题。所以从某种意义上来讲,一个农民你一下子让他变成城市居民,他就业我觉得也是非常困难的,也只能打打零工什么的。你给他房子了,是因为你拆了他的房子,这是以房换房。那他的生活怎么办你还应该考虑。

  和讯网:是不是应该做一些就业培训?

  唐钧:就业培训不能说是绝对没有用的,根据全世界的研究说明,就业培训与最后的就业关系不到20%。我觉得首先要用土地入股分红,让他有一个最基本的东西,就业培训这些我们还积极去做,能找到工作就让他们干,不能找到工作的还是给他们一个基本的保障。

  和讯网:由于时间的缘故咱们今天的访谈就先告一段落,感谢唐老师的精采观点,也谢谢各位网友的参与,再见!

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