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杨翼飞:中国农村土地制度若干问题研究

杨翼飞  2008年11月13日 09:12  《国家检察官学院学报》

      摘要:解决"三农"问题是解决中国问题的基础,而解决农村土地问题则是解决"三农"问题的核心。江苏省宿迁市沭阳县出现的农村土地的所有权和承包政策、承包地的调整和纠纷解决、承包地的流转和征收、宅基地、农村妇女权益保护、农村社会保障制度及农村公共事业等数个方面的具体情况反映出一些在全国具有普遍性的重要问题。这些问题包括法律规定落后于实践发展、规章/政策自身存在矛盾、国土资源管理体制改革不彻底及征地补偿不足以维持农民的生存等四个方面。对于这些问题的研究有可能为部分解决中国的农村土地问题探寻到新的出路。

  关键词:农村土地;法律;实践;沭阳

  "三农"问题一直都是中国社会最重要的问题,自古以来就是"农民安则天下安"。 目前中国有八亿农民,占全国总人口的60%以上,解决好"三农"问题直接关系到中国社会现在及未来的稳定和发展,而"三农"问题的核心之一实际上就是农村土地问题。自从小岗村十八户农民分田单干以来,符合农业发展规律的"包产到户"便势不可挡席卷中国农村。1982年《中华人民共和国宪法》第8条规定:"农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。"第10条规定:"城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。"这就从法律上确认了农村土地的农民集体所有权和家庭联产承包责任制并进一步为农村社会的发展奠定了法律基础。自此中国农村迅速发展,同时为中国社会的整体发展做出了巨大的贡献。但是,到了二十一世纪,由于各方面的综合原因所致,原有政策和法律所激发的农业发展的巨大潜力已经发挥殆尽,中国农村再次站在了历史的十字路口。何去何从,中国必须迅速做出决断。因此,了解中国农村土地问题的实际状况,发现现实及法律中存在的问题与弊病,在总结实践经验的基础上寻求"三农"问题的解决之道就变得刻不容缓。本调研组奔赴江苏农村进行详细的调研就是希望能为破解中国农村土地问题提供第一手的研究资料及解决建议,以期为中国"三农"问题的彻底解决探寻可能性的进路。

  "中国农村土地问题立法研究"课题组共有10个调研组奔赴全国各省进行调研。负责江苏省调查访谈的本调研组主要选取了江苏宿迁市和扬州市两地进行详细的调研,本报告为宿迁市沭阳县的调研结果,本课题组希望此次调研能够比较全面的反映宿迁市沭阳县农村土地使用的基本概况,从而能够使我们更为清晰的认识农村土地问题的症结所在。

  一、沭阳县概况

  沭阳地处江苏省北部,沂沭泗水下游,属鲁南丘陵与江淮平原过渡带。县域面积2298平方公里,下辖35个乡镇场,人口176万。该县交通发达,京沪高速公路、新长铁路、205国道、245、324、326省道在县城交汇,东接连云港,南邻淮安,西倚宿迁,北连徐州,是苏北交通枢纽。沭阳属于暖温带季风气候,全境气候温和,四季分明,日照充足,雨量丰沛,因此粮食、林木、花卉、食用菌资源丰富,沭阳是全国十大商品粮基地县,其花木面积近31万亩,各类苗木盆景3000余种,2000年新河镇被江苏省花木协会评为"花木之乡",2001年颜集镇被中国花木协会评为"中国花卉之乡"。

  由于有这样优越的自然及地理条件,沭阳县便充分发挥天然优势,大力发展花卉盆景产业,并以此为基础招商引资,因此沭阳农村许多土地用来种植花木,这构成了沭阳农村土地使用的基本状况。

  二、沭阳县农村土地使用的具体情况及存在的问题

  在本次调查中,调研组接触到沭阳县农村土地使用的实际状况并发现了其中存在的一些问题。同时,对照以前的学习和研究,调研组也发现了许多理论的空想和不切实际之处。下面分数个方面对沭阳农地的具体情况进行描述并对相关的实践和理论问题进行分析。

  1.农村土地的所有权、承包权和承包政策

  土地的所有权问题是土地问题的基础,中国实行土地公有制,在农村主要是劳动群众集体所有制,也就是说集体经济组织是农村土地的所有权主体。在调研时,我们发现沭阳县农民对于这个问题有着清晰的认识和高度的认同,受访农户中70%以上认为承包地的所有权属于并且应当属于村集体/村民委员会,而实际上所有的受访农户也都是与村集体/村民委员会签订的承包合同,并且他们都拿到了土地承包经营权证。在这一点上,沭阳县严格地落实了法律的要求。针对当前学界一些学者提出的土地私有化的建议,调研组专门询问了农户。绝大部分农户表示不同意实行土地私有化,他们反对的最主要理由是现在各户承包的土地数量是不相同的,实行土地私有化无法协调各户之间的土地数量。而沭阳县国土资源局耕地保护科黄科长则认为土地私有化会导致大量土地的使用用途发生改变,因而有可能极大地危害国家的粮食安全。调研组认为这两个理由都十分充足,如果中国贸然实行土地私有化,会在农民之间制造几乎无法解决的矛盾,引发农村动荡,不利于"三农"问题的解决;国家的粮食安全,也是必须要考虑的问题,这直接关系到国家的稳定和长远发展。而且中国古代几千年的历史表明,土地集中一直都是导致王朝更替和农民起义的最重要也是最直接的原因,土地的私有化是有可能导致土地集中的,尤其是在中国这个人多地少经济落后的大国更是如此。因此中国目前不宜实行土地私有化改革。

  关于农村土地的承包政策,绝大部分农户认为30年的承包期是比较合理的,对于增强农户种田的积极性和稳定民心都有好处。但农户普遍认为严格实施"增人不增地,减人不减地"的政策不好,他们都希望能够随着人口的变动小规模地调整土地。而在实践中,沭阳各地也对各家的承包地进行了微调。由于沭阳各地农村将土地都分给了农民,村集体基本上没有机动地,因此微调采取了在农户之间进行调整的方式,譬如在人口减少的农户与人口增加的农户进行微小变动。这种小规模调整在一定程度上缓解了人口变动与土地数量的紧张关系,有利于农村的稳定,实际上也是符合"大稳定,小调整"的中央政策的。

  2.承包地的调整和纠纷解决

  与上面提到的农户对"增人不增地,减人不减地"政策的负面评价相一致,大部分受访者认为在人口减少或户口迁出的情况下应该进行土地调整,发包方可以收回部分承包地并发包给人口增加的农户,而且他们认为这样的承包地调整只需要发包人和有关农户协商即可,但应该公平公正。农民对土地微调的认同实际上为承包地数量的调整创造了条件,人口变动、土地转租、复垦及国家征收等原因都导致承包地数量发生了变化,但是承包地没有变化的农户仍然占多数。

  该县的农民大部分仍然在耕种土地(主要是种植花卉苗木),这不仅是因为种地不需要交农业税并能满足自家生活需要,而且因为沭阳是"花卉之乡",出售花卉苗木构成家庭的主要收入。沭阳县新河镇周圈村是全国十大魅力村之一,自1997年开始全村土地主要是用来种植花木,据周圈村村支书胡道虎讲,周圈村2006年人均收入达到5830元,一些苗木大户甚至年收入几十万元。本地也有一部分青壮年外出打工,他们的土地主要是转租给别人耕种,因此不存在抛荒等现象。

  在访谈中我们发现,沭阳县农村很少发生承包地纠纷,即使有一些纠纷,也主要发生在农户之间,一般是通过双方协商或村委会调解来解决,农民对这种解决方式基本认可。而对于承包地土地用途的改变,农户们普遍认为应该经过村委会批准之后才能将耕地改为鱼塘或种植树木等。

  3.承包地的流转和征收

  沭阳县的土地流转方式比较单一,据大部分受访农户介绍,该县的土地流转主要采用转包/出租的方式,转包/出租有的签订合同有的只是口头约定。基本上不存在互换、抵押和入股等土地流转方式。农户比较了解转包/出租这种方式,在实践中也主要通过转包/出租进行土地流转。进行承包地转包/出租的主要是一些外出务工的农民,他们认为转包/出租的收益还算可观,以每亩每年600-700元左右的价格将承包地转包/出租给其他农户。沭阳县新河镇周圈村村支书胡道虎便租用了其他农户的8亩地用来种植苗木,一些花木大户甚至租了上百亩土地进行苗木种植以求形成规模效应,这种情况还出现在该县的其他一些村庄。

  在新河镇周圈村还出现了村委会租用农户土地的现象,由于周圈村村民主要靠花卉苗木的种植和经营来获得收入,因此需要修建一个苗木市场(盆景长廊)作为交易场所。但是周圈村没有机动地可用,于是村委便与十数户村民签订了租用合同,以每亩每年1000元的价格租用了一大片土地建成了苗木市场,经过全方位的建设之后(包括通自来水、有线电视、电话等),以每个摊位每年1600元的价格再租给农户。这一举措受到该村村民的欢迎,也为村民的苗木交易提供了极大的便利。

  沭阳县的土地征收问题也不多,在我们访谈的几个村镇都没有出现。只有县城郊地区有一些村庄有土地征收的现象存在,但都得到了补偿。而且该地区也没有完全丧失承包地的情况。

  4.宅基地的使用与管理

  除了耕作外,宅基地建设是农村土地最重要的用途。在沭阳县,绝大部分农户只拥有一处150-250平方米的宅基地,他们都领到了宅基地使用权证/房产证,而且宅基地的取得没有缴纳任何费用(许多住宅是祖传的)。他们宅基地的取得主要是依据家庭中男孩的多少,每户一个男孩0.2亩地,当然,如果有钱的话可以去镇区或城市中买商品房。该县的宅基地是不能用于居住以外的经营性用途的,实际上也没有人将宅基地转与他人做经营性用途。本县的许多村还建有集中居住点,用来集中建设住宅。

  在深入访谈中,调研组发现沭阳县还有一个新情况出现。该县有一些相邻的村庄为了节约用地共同协商要联合在村与村的连接地带建设集中居住点,各村不再批新的宅基地,申请宅基地的村民一律到该集中居住点建房居住。这种做法能够充分有效地利用现有土地资源,而且可以形成集中居民区,对于地方的发展也是有利的。但是,沭阳县国土资源局耕地保护科黄科长告诉我们,这样的集中居住点县里是不批准的,因为中央有规定各村村民只能在本村申请宅基地,几个村建联合居住点显然超出了本村的范围,但他也认为建联合居住点是有利于充分利用土地的。国土资源部在2004年印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中的确明确规定了"农村村民建住宅需要使用宅基地的,应向本集体经济组织提出申请。"这表明法律法规的规定与实践的矛盾和脱节已经在阻碍实践的发展和土地的有效利用。关于这个问题,本文第三部分还要做详细论述。

  5.农村妇女权益保护

  在中国相对作为弱势群体的农村妇女的权益开始得到有效保护。该县妇女出嫁后,一般都能够在嫁入村取得承包地,而只有在婆家村取得承包地后,娘家村一般才会将承包地收回。如果妇女离婚后,其在婆家村取得的承包地仍归该妇女所有,但一般该妇女都不再去耕种,而是由其夫家继续耕种。丈夫去世的,丈夫的土地也基本都是由遗孀继承继续承包。而且基本上每个村都有一名女性的妇女主任。这些表明妇女的承包权益得到了良好的保护,法律规定得到较好落实,农村妇女的社会地位也在不断提升。

  6.农村社会保障制度

  社会保障制度作为一个社会的稳定器为安定民心保障民生维持社会稳定发挥了重要的作用,农村社会保障制度的逐步完善对于"三农"问题的解决也具有重要的意义。沭阳县几乎所有的受访农户都认为应当建立农村医疗保险制度,并且认为农村医疗保险应当由国家集体个人共同出资建立。在实践中沭阳县也是通过这种方式建立起了基本覆盖本县农村的医疗保险制度。但是受访农户对于农民失地保险和养老保险基本没有什么认识,虽然如此,他们仍然认为如果农民没有任何收入且维持生存困难时政府应当给与一定的最低生活保障。本县农村也的确建立起最低生活保障制度(见附件一),其资金来源于上级拨款。调研组认为农民失地保险和养老保险也应逐步建立起来,筹集资金仍以国家集体和个人共同出资为主要方式,而且确定一个比较统一的最高收费标准,防止部分地区以此为借口再次乱收费乱摊派。

  7.农村公共事业

  自从农业税取消后,一些没有机动地也没有其他常规收入的村集体的公共事业便处于瘫痪状态。但沭阳县的农村公共事业基本仍然在运转,大多数情况下是由村委会在管理公共事业,但资金并不完全由村委会承担。一些村庄的道路是由政府、村集体和农户共同出资/出力修建起来的,而村庄内部的一些健身设施等主要是由村委会出资建设。大部分农民也认为村庄的公共事业应该由政府、村集体和农户共同出资建设。如新河镇周圈村每人每年要上交20元作为村庄公共建设资金,而周圈村村集体本身就有一块林地,每年可以取得一定的收入,这两部分资金保证了周圈村公共事业的正常运行,为农民提供了极大的方便。

  总体来说,沭阳县农村找到了自己的发展方向--利用土地种植花卉来增加收入,并且沭阳县的花卉种植已经走上了良性循环之路。沭阳县只要此后围绕花卉种植发展外围服务业即可基本保证未来的可持续发展。

  三、农村土地问题的症结所在及破解之道

  地处江苏北部地区的沭阳县农村存在的土地问题并不能完整反映全国农村土地问题的全貌,甚至也不能完整反映江苏省农村土地问题的全貌。但是,沭阳县农村土地使用过程中产生的部分问题实际上仍然是具有普遍性的,尤其是在具体运作过程中出现的法律和政策之间的矛盾、法律/政策滞后于实践的发展以及国土资源管理体制等问题都具有全局性的特点,对这些问题的研究有利于探求全国农村土地问题的解决之路。下面分四个方面对沭阳县农村土地使用过程中反映出来的具有全局性的问题进行描述和分析,以求部分探寻农村土地问题的破解之道。

  1.法律规定落后于实践发展,阻碍了农村土地问题的解决。

  农村土地承包期三十年不变以及"增人不增地,减人不减地"都是中国关于农村土地的基本政策。早在1995年国务院转发的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中就明确规定:"提倡在承包期内实行'增人不增地,减人不减地'。'增人不增地,减人不减地'有利于稳定农村土地承包关系,巩固家庭联产承包责任制,各地应积极提倡。"而在全国人大常委会于2002年8月29日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》中又进一步规定:"承包期内,发包方不得调整承包地。承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。"从而将"增人不增地,减人不减地"的政策上升为法律。但是,在沭阳县的农地调查中,调研组发现这一"增人不增地,减人不减地"的法律/政策并不受欢迎,农民普遍认为应该随着家庭人口的变动小规模地调整土地,否则会出现有的家庭人口数量与土地数量严重不协调的情况,从而产生一些不必要的矛盾。而且调研组发现这一法律/政策不受欢迎的情况在江苏其他地区也存在(调研组还到宿迁市泗阳县和扬州市邗江区进行过调研),笔者在山东省泰安市的调研中也曾发现了这一状况。因此可以说这是一个在全国具有普遍性的问题。

  在实践中,沭阳县各地农村的做法是每五年依据家庭人口的变动进行一次微调,在人口变少和人口增加的家庭之间进行土地的协调变动,从而缓解人地之间的紧张关系。但是这一做法是明显违背《中华人民共和国农村土地承包法》,可完全不调整又会引起农民的普遍不满。因此《农村土地承包法》关于此问题的规定已经严重滞后于农村现实的发展,不利于农村的稳定和土地问题的解决。

  然而,问题并不止于此。实际上,中共中央和国务院在1984年发布的一号文件中曾规定:"在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着'大稳定,小调整'的原则,经过充分商量,由集体统一调整。"1997年中办发第16号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》再一次规定:"今后解决人地关系的矛盾,可按'大稳定、小调整'的原则在农户之间进行个别调整。"而且详细规定了调整必须遵循的原则:"'大稳定、小调整'是指在坚持上述第二条原则的前提下,根据实际需要,在个别农户之间小范围适当调整。做好'小调整'工作还应坚持以下几条原则:一是'小调整'只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有农户进行普遍调整;二是不得利用'小调整'提高承包费,增加农民负担;三是'小调整'的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意,并报乡(镇)人民政府和县(市、区)人民政府主管部门审批;四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。"沭阳县各地土地的小规模调整基本上遵循了这几条原则(除了第三条),但是这两个中央的政策性文件是显然违背《农村土地承包法》因而应该是无效的。法律和政策之间的矛盾使得各地农村无所适从,而违法的政策却因为在现实中更适应农户的需求从而得到更多农民的支持。

  当初制定"增人不增地,减人不减地"的政策是为了稳定农村土地承包关系,防止"土地承包三十年不变"这一政策被架空。但是,发展到现在,"增人不增地,减人不减地"已脱离了农村的实际,可能的解决之道是修改《农村土地承包法》,在土地承包期三十年不变的前提下确定"大稳定,小调整", 并将1997年中办发第16号文件中"小调整"应遵循的原则写入法律,规范"小调整"的具体做法,从而适应农村当前发展的需要,有效化解人地矛盾,保证农村稳定。

  2.规章/政策与农村发展之间的矛盾。

  在访谈中,沭阳县国土资源局耕地保护科黄科长一再强调中央每年分给地方的建设用地指标太少,根本无法满足地方发展的需要。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的约束性指标中明确规定到2010年耕地保有量要保持在1.2亿公顷(18亿亩),而2007年中央的一号文件再次强调要牢守18亿亩的耕地底线以确保国家的粮食安全。18亿亩耕地是保障中国粮食安全的底线数字,绝对不能突破。但是,据国土资源部统计,2006年10月31日,全国耕地面积仅为18.27亿亩,这意味着 "十一五"期间我国年均净减少耕地面积不能超过650万亩。依据这个数字,各县市每年实际分配到的用地指标是相当少的,如调研组调研过的扬州市邗江区今年才分到了600亩的用地指标,而乡镇建个工业园区都需要二三百亩地,因此用地指标根本不能满足实际需要。这就导致了政策规定与地方发展之间的矛盾。其实,造成这一矛盾的原因是不难发现的。一方面,地方经济要发展。众所周知,纯粹依靠第一产业是绝对没有出路的,只有二三产业越发达,经济才会越发达,而二三产业的发展尤其是工业园区的建设是需要使用大量土地的;另一方面,地方官员要升迁。虽然中央一直在强调要改变官员的政绩评价体系,不能唯GDP至上,但实际上GDP仍是评价地方官员政绩最重要的指标,这就逼迫地方官员不得不突破中央分配的建设用地数量,通过提高地方GDP来寻求升迁之路。这两个原因使得地方不断突破各地应严格遵循的建设用地指标,但如此以来18亿亩的耕地保有量便岌岌可危了。

  解决这个矛盾,必须在全国范围内统一行动,进行配套改革。一是中央财政斥巨资支持产量大省或重要的商品粮基地,使这些地区不必因为地方发展的压力而不断减少耕地。这一措施中央正在实施,但力度仍然不够。二是真正改革政绩评价体系,综合考虑各项数据(如环境保护、耕地保有量、非正常死亡人数等等),使地方政府官员不再仅仅唯GDP是瞻,而是要考虑到地方的长远发展和社会的综合效益。三是节约用地高效用地,包括建设集中居住点(这一点在后文中还将详加论述)、鼓励土地复垦、充分利用空闲地等。保证一定的耕地数量底线以确保国家的粮食安全不仅是2010年的目标,它实际上是中国需要长期坚持的一个目标,全面配套的改革虽然艰难,但具有战略意义的粮食安全的重要性迫使我们不得不全力推进制度的不断完善。

  另一个矛盾是关于集中居住点的建设。上文已经提到,数村协商联合建立跨村的集中居住点是有利于充分有效利用土地的,也符合节约用地的精神。但是国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》中关于宅基地只能向本集体经济组织申请的规定却使得这种跨村居住点建设成为泡影。但是,在这同一个《意见》中,却又规定了"各地要采取有效措施,引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。""对城市规划区范围外的农村村民住宅建设,按照城镇化和集约用地的要求,鼓励集中建设农民新村。"这岂不是自相矛盾?这一规章与实践的矛盾及规章内部的矛盾再一次阻碍了地方实践的发展,沭阳县不允许建集中居住点就是明证。在规章内部进行协调,确定主要在本集体经济组织内部申请宅基地的原则,并允许有条件的地方建设跨村居住点,这样的措施应该可以在很大程度上解决这一矛盾。

  3.现行国土资源管理体制不利于土地资源的有效管理和利用。

  国土资源管理体制改革的滞后阻碍了国土资源管理部门更为严格地执行法律以有效保护农村土地。国务院于2004年下发的《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》中曾对国土资源管理体制改革作出了安排和部署:"市(州、盟)、县(市、旗)国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门,其机构编制仍由同级人民政府管理;地区国土资源主管部门的机构编制仍由行署管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理,改为国土资源管理分局,为市国土资源主管部门的派出机构。乡(镇)国土资源管理所的机构编制上收到县(市、旗)人民政府管理,县(市、旗)可以根据实际情况和工作需要,按乡(镇)或区域设置国土资源管理所,为县(市、旗)国土资源主管部门的派出机构。"也就是通常所说的省级以下垂直管理。但是,这一改革仍然存在两个问题:一是只是实行省级以下垂直管理,使得省级国土资源管理部门仍然受制于省级政府,因此导致省级国土资源管理部门仍有可能为了地方利益而不顾中央的政策规定;二是省级以下垂直管理实施的也不彻底。据黄科长讲,地方国土资源局用人权掌握在上级国土资源管理部门手中,财权却掌握在地方政府手中,这使得地方国土资源局实际上夹在上级部门与同级政府之间,做起事来左右为难,而且时时受制于同级政府,在很多情况下不得不在执法时向同级政府作出妥协。在这种情况下,国土资源管理部门要想严格执行法律履行职责当然是难上加难。因此,建立全国统一的完全的国土资源垂直管理体制,统一上收用人权和财权似乎是目前最有效也是最具可能性的改革进路。

  4.征地补偿不能解决农民的再安置问题。

  黄科长在访谈中还曾谈到一个问题,即法律规定征收耕地的土地补偿费和安置补偿费有一个地方可以自主裁量的幅度(《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定:"征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。""每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。"),但是各地基本上都是按照该幅度的下限进行补偿,这导致许多时候都不能充分补偿农民的损失,同时也不足以维持农民的生存。征地补偿是一个综合性的问题,仅仅依靠补偿款是不能很好解决这个问题的。因为土地征收前,农民可以一直依靠土地生存下去,也许生活不会很富足,但可以满足基本的温饱。土地征收后,虽然可以暂时得到较大数额的一笔补偿费,但这些补偿费总有用完的时候。如果农民失去了生活保障,整个社会就不可能长久稳定下去。因此,土地征收之后最关键的是如何重新安置农民,使他们获得新的职业或谋生手段。在这一点上,扬州市邗江区的做法是值得借鉴的。邗江区土地征收后总的补偿费用是每亩27000元,其中13000元给村集体,剩余的14000元并不直接发给农民,而是作为被征地农民的社会保险金,一旦农民生活无着落,这笔社保金便以最低生活保障或养老保险的形式发放给失地农民,确保其生存下去。同时,村集体还会尽量挤出一些土地再次承包给失地农民耕种或者优先安置失地农民到村办企业就业,这样就彻底解除了失地农民的后顾之忧,也消除了由失地可能引发社会动荡的隐患。当然,各地有不同的情况,扬州市邗江区的做法并不一定适合其他地区,对照邗江区的举措,各地应根据自己的实际情况找出适合本地的解决方法。目前征地问题在各地引发的矛盾已相当严重,解决这个问题对于"三农"问题的整体解决有着重要的促进意义。

  以上只是就调研组在沭阳调研过程中发现的具有普遍性的问题进行讨论和分析,更多问题的发现有待于更多地区调研的展开,更好的解决措施则有赖于学界和实务部门的共同努力。

  四、结语

  中国农村的土地问题是一个涉及到方方面面的极其复杂的问题,正如扬州市邗江区公道镇张副书记所言:"土地问题不仅仅是土地问题,它还是政治问题,是社会问题。"因此农村土地制度的改革是与整个政治制度的改革相联系的,农村土地问题的解决也是与一系列相关的政治和社会问题的解决不可分的。文中提到的一些措施,有些可以从根本上解决问题,有些则只能解一时之需。譬如现有法律规章政策的协调,即使已有的法律政策得到有效的统一,可谁也不能保证以后新出台的法律不会发生相互矛盾的情况。因此,如何迅速发现实践中存在的问题,如何及时发觉法律的滞后之处,尤其是如何有效发挥全国人大及其常委会的法律审查权,协调并处理法律规章政策之间的矛盾则是更为根本的解决之道。这需要更多学者来关注和探讨农村土地问题,尤其需要学者们深入农村来了解农村社会运行的实际状况,需要学者们与处于一线的实务工作者的交流和相互学习。本文作为一篇调研报告,不可能承载更多更沉重的内容,笔者只希望能为学者的进一步研究提供较为原始的调查资料,并为中国"三农"问题的解决尽可能地作出努力。

      (本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目"农村土地问题立法研究"(项目批准号05JZD0005)阶段性成果)  
 
来源:《国家检察官学院学报》

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