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全面推进农村最低生活保障工作的现实障碍及对策

申玉兰 张景学  2008年11月13日 09:21  理论前沿

[摘要]   全面推进农村最低生活保障工作既是健全完善我国社会保障制度的需要,也是构建和谐社会的紧迫需要。然而,全面推进农村最低生活保障工作仍然面临着诸多现实障碍。需要我们端正思想认识,规范救助标准,拓宽资金渠道,完善管理体制,等等。

[关键词]   农村;   最低生活保障;   意义;   现实障碍;   解决对策
 
贫困是任何社会制度都存在的社会现象,而最低生活保障是社会救助体系的最后一道安全防线。作为一个农业大国,健全完善农村社会保障制度,尤其是建立农村最低生活保障制度尤为重要。深刻分析全面推进我国农村最低生活保障工作的意义、现状及现实障碍,探讨解决问题的对策,是进一步加快我国农村最低生活保障工作的需要,也是建设我国社会主义新农村的需要,更是构建社会主义和谐社会的需要。

一、推进农村最低生活保障工作的现实障碍

截至2006年6月底,全国已有18个省(自治区、直辖市)全面建立了农村最低生活保障制度;其他省(自治区、直辖市)的部分县(市)也建立了农村最低生活保障制度,已有1100多万农村特困群众被纳入了农村最低生活保障的保障范围。(《民政部最低生活保障司:农村最低生活保障三题待解》,人民日报2006年7月28日)从以上资料看,获得最低生活保障的农民与全国实际特贫人口2300多万相比差距仍然很大,尚不足50%。由此可见,全面推进农村最低生活保障工作并不是轻而易举的,因为我们必须面临着以下必须消除的现实障碍。

一是建立农村最低生活保障法律制度上的不足。长期以来,我国农村社会保障形成了以个人、家庭、集体保障为主,其他保障为辅的社会保障格局,这种保障格局主要是依靠高度集中统一的行政管理系统,依据国家所制定的相关政策进行组织和实施,缺乏法律的规范。目前我国农村社会保障立法严重滞后,已经影响了我国农村社会保障制度的建立。与城市居民最低生活保障制度不同的农村最低生活保障制度,国务院没有颁布《条例》,国家也没有相关法律法规,仅靠省、市、县地方政府出台政策建立制度,各地的农村最低生活保障制度设计不尽一致,落实起来难度较大,也实现不了规范发展。

二是农村最低生活保障对象界定标准上的困难。和城镇居民相比,农村居民收入有其自身特点,使得在收入界定上存在一定困难:一是收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重,在价值转化过程中,存在较大的随意性。二是收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外,外出务工人员的增加,也增大了收入的不稳定性。三是由于农村养老金制度远未普及,那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。

三是农村最低生活保障资金难以落实到位。主观层面上,部分基层政府部门对农村最低生活保障工作的重要性认识不足,造成资金的挤占挪用;客观层面上,最低生活保障资金来源渠道单一,完全依赖财政投入。不少欠发达地区的财政收支状况尚属吃饭财政,依靠财政解决城市最低生活保障问题已勉为其难,对面更广、量更大的农村最低生活保障工作,供需矛盾突出,资金缺口难以弥补,这是制约农村最低生活保障工作整体推进的一个客观问题。

四是管理体制难以适应形势的变迁。在户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下,农村最低生活保障工作的管理难度进一步加大。由于农村居民居住地相对分散,而基层民政部门人员配备较少,由乡村两级逐一调查核实都是个案性工作,需要对每家每户的情况进行核实,并且随着家庭情况变化随时调整,实行动态管理,工作量十分巨大。目前,民政部门,特别是基层从事最低生活保障工作的人手和经费都十分紧张,长此以往,将会影响工作的正常开展。

二、全面推进农村最低生活保障工作的对策思路

如前所述,全面推进农村最低生活保障工作是非常必要的,也是非常紧迫的。我们要消除面临的现实障碍,将这项非常必要而紧迫的工作做好,就要端正思想认识,加强立法,规范救助标准,拓宽资金渠道,完善管理体制,将这项造福乡村贫困群体的善举变成生活现实。

加强完善立法。鉴于城乡二元经济结构仍将在今后很长一段时间内继续存在,还不具备建立城乡一体化的社会保障制度的现实条件,因此目前应对农村社会保障进行单独立法,这是保证农村最低生活保障工作顺利的基础。建议有关部门早日把“建立农村最低生活保障制度”列入重要议事日程,抓紧制定农村居民最低生活保障的政策法规,对工作方针原则和保障对象的认定、保障标准的确定、保障资金的筹集等做出明确规定,使农村最低生活保障工作走上有法可依,规范运行,健康发展的轨道。

确定救助标准。鉴于我国居民储蓄率普遍偏高的国情,结合农村最低生活保障对象家庭收入支出的特点,建议以家庭人均支出计算贫困线,以家庭人均年收入指标为标准来界定最低生活保障对象。要特别注意收入的货币化问题,在以市场价格为标准折算实物收入时,应充分考虑物价的变动,将名义收入转化为实际收入。在救助标准上,一是应遵循低标准、广覆盖的原则。既能充分发挥救助资源的效益,也体现出社会公平与公正。二是救助标准要符合最低生活保障制度的功能定位。最低生活保障制度的功能应是满足困难群众最基本的生活需要,其保障标准应根据当地最基本的生活消费水平来确定,不宜包括其他如医疗、教育等消费的需要。三是保障标准要有层次性和差别性。根据救助对象的特征和需求的不同,实行分类救助,标准有别。四是要探索和完善农村特困家庭收入的计算办法,增强政策的可操作性。针对实施中家庭收入难核定问题,积极开展专题调研,探索制定相应的措施和办法。五是严格最低生活保障对象的范围,做好五保户的评定和重新发证工作。经过一段时间农村最低生活保障工作的开展,基本上将符合条件的特困群众纳入了保障范围。同时,严格按照《农村五保供养工作条例》,明确五保户评定标准和办法,组织开展对农村五保户评定和重新发证工作。

拓宽资金渠道。要切实加大各级财政尤其是中央财政对农村最低生活保障资金投入,使符合条件的农村贫困群众普遍得到救助。国家最低生活保障制度本质上就是由法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的标准向其提供最低物质生活需要的社会保障制度。它是现代社会每个公民应该享有的生存权利,也是国家对其公民应尽的义务。一是除了村集体经济较好的地方外,农村最低生活保障资金要逐步由原来的县市(区)、乡镇和村集体三家负担,调整为由前两家负担,且乡镇的负担比例也不宜超过50%。二是要积极采取措施,争取中央的财政或政策支持。同时,省里也应尽快将农村最低生活保障支出纳入财政预算。三是可以考虑一部分扶贫资金用作农村社会保障基金。四是要重视各地的慈善机构建设,争取慈善基金对农村最低生活保障的支持。

完善管理体制。借鉴城市最低生活保障工作的成功经验,农村最低生活保障工作可实行政府统一协调、民政归口管理、部门尽责联动的管理模式:一是加强基层管理机构和服务网络的建设。每年应安排一些专项经费,完成城乡最低生活保障信息管理系统建设,实现最低生活保障信息网络化。二是坚持工作重心下移,夯实基层工作基础。三是贯彻属地管理的原则,即以户口所在地作为最低生活保障救助管理的基本单元,无论困难人员住在何地,工作单位归属何处,都必须纳入户口所在地的街道或乡镇统一管理。

来源:理论前沿

(本文作者:中共石家庄市委党校教授;中共石家庄市委党校常务副校长) 

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