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徐景安:中国分配改革始终未能破题

徐景安  2008年11月13日 09:57  天益网

在关于中国改革的大争论中,尽管意见分歧、利益各异,但有一点达成共识,即改革中贫富差距过大,公平分配应提到议事日程。中央也开始采取了一些措施。但怎样实现公平分配,还是一篇没有破题的大文章。 

目前,经济领域中的分配不公,已演变为严重的社会政治问题。不解决这个问题,不管我们提出什么口号,民众都不会相信。现在该是到了统一认识、实际解决、逐步推进的时候了。

到分配领域中找社会主义分配的改革首先需要理念的革命。

邓小平说:“社会主义必须大力发展生产力,逐步消灭贫穷,不断提高人民生活水平。”(1)所以,社会主义在生产领域就是效率原则,即从效率出发,选择公有制还是私有制、股份制还是合伙制,而不是用公有制的多少来衡量。
 
    邓小平又说:“社会主义不是少数人富起来,大多数人穷,不是那样子。社会主义最大优越性是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。” (2)所以,社会主义在分配领域就要坚持公平原则,既不是平均主义,也不是两极分化。
 
    过去近30年的改革,我们从效率原则出发,推进所有制改革,引入市场经济制度,促进了生产力的发展。我们保留了公有制主体原则,作为对传统观念的妥协,如今成了责难、阻挠、反对改革的一条重要理由。 

现有的国有经济,既不讲效率,又违反公平。2003年国资委所管理的193家重点国有企业中,经济增加值为正数的只有49家,不到30%;增加值为负数的达134家,超过70%。而主要靠垄断获利的国有企业的职工收入大大超过其他企业,成为分配不公的一个重要因素。 

传统的观念,把国家办企业作为社会主义的标志,这种观念一直误导着我们实现真正的、有效率而公平的社会主义分配机制。邓小平领导的改革开放冲击了这种错误理念,但没有清算、纠正这种错误理念。这种错误理念的最大危害在于颠倒了政府职能。在生产领域,就是要充分调动社会资源创造财富。
 
    以养鸡生蛋为例,就是鼓励多养鸡、多生蛋。没有必要规定谁可以养、谁不可以养,更没有必要由政府来养,至于50%以上必须由公家养的规定更是没有理由和根据。只有两种情况,需要政府投资:一是开发种鸡,风险高、投资大,社会资本不愿投,而养鸡事业的发展又需要;二是保留有战略意义的种鸡,当瘟疫袭来时可向社会及时供应子鸡。 

政府的主要职能是公平分配鸡蛋。使丧失养鸡能力、或养鸡能力弱的人也能吃到蛋,并且随着生产力水平的提高,社会保障水平不断提高。社会主义就体现在这里。
    
    需要制定社会保障的远景规划
    
    在生产领域,已制定了十一个五年计划。从中央到地方的注意力都放在GDP增长上,并且以此作为考核政绩的指标,然而至今没有制定社会保障方面的规划。 

早在20多年前的1984年我写了《试论我国的经济发展战略》一文,指出:“长期以来,我们用产值、速度、产量指标作为衡量经济发展和考核经济工作的标准……结果许多地方工厂盖了不少,生产发展很快,但住宅紧张、交通拥挤、污染严重、吃饭难、做衣难、修理难,人民生活问题成堆。”我因此建议“把人民物质文化生活达到小康水平作为2000年的奋斗目标”,“从‘七五’计划开始,安排经济发展的秩序能否顺过来,先定人民生活的消费指标,吃、穿、住、用、行以及文教、卫生等社会服务达到什么水平,然后推算工农业各部门的生产指标,最后确定产值、速度。”当时的国务院领导曾就此征求国家计委:能否按此编计划?得到的答复是:这种计划没法编。 

今天,计划改为规划,工农业产值改为国内生产总值,取消了产品数量指标,然而还是一个生产规划。“十一五规划”提出了国内生产总值翻番的目标,而涉及民众切身利益的公共服务没有任何指标,城乡居民的教育、医疗、卫生、住房、养老究竟要达到的水平没有提及。 

这就形成了今天的局面:从GDP来看,中国挤进了世界第四位,成为名符其实的世界经济大国;而民众感受到实惠不多,看病、上学、住房成了新的三座大山,怨声日多。民众的意见是:“对于一届政府的成就,不要仅关注经济增长,还要看教育、医疗、环保等与民众生活息息相关的方面。如果经济的成长只表现在数字上,而多数人的生活水平并没有进步,那么数字必然是虚的,毕竟,生活才是真实的。” 

制定城乡社会保障的远景规划,并且以这个规划作为政绩考核的指标,引导各级政府的职能向公共服务转变,让民众真正得到实惠。这才是搞社会主义。
    
    采取两个压缩措施
    
    随着经济发展,财政收入大幅度增加,2005年,全国财政收入突破3万亿元。但在财政分配领域,效率和公平问题同样也日益严重。 

一是行政性开支太大。从1978年到2003年财政支出总额增加22倍,而行政管理费支出却增加88倍多。我国公务和行政性开支占全国总支出的比例,是美国的3倍、西欧的6倍、日本的19倍。有人估算,每年公款吃喝、公款出国、公车消费支出就达9000亿。 

二是经济建设性投资太多。1996年至2002年我国政府对公益性、基础性和竞争性领域的投资结构,从10.49?誜38.38?誜51.13演变为15.99?誜47.76?誜36.25.基础性和竞争性投资比例高达84.01,其中竞争性投资比例36.25,超过公益性投资一倍还多。 

三是公共服务支出太少。从1990年至2003年,社会文教费支出占财政支出比例基本维持在24-26%之间,最高达到28%,2003年又回落到26%。社保、教育、卫生投入占GDP的比重,2003年德国为34%、法国为30%,俄国、巴西、南非、伊朗在10-27%,而中国仅为7%。公共卫生投入,政府投入所占比重,发达国家为70%,发展中国家为55%,中国2003年为17%。 

有人对中美财政支出作了比较,发现中国财政支出中最容易膨胀的项目是行政公务支出和经济建设投资,中国占财政总支出将近50%,而美国只占17%;最不容易膨胀的是社会保障、教育、医疗卫生,中国占25%。恰恰相反,美国最容易膨胀是公民的福利和社会保障,占了75%。
 
    我们不把最容易膨胀的政府开支和经济投资压下来,怎么保障民众的公共开支?不下决心做件事,怎么让民众相信改革、相信政府、相信社会主义?
    
    关键在于实行公共财政
    
    财政收入是纳税人的钱,财政应当是公共的。然而,我们现在的财政怎么开支,由政府说了算。

首先中国的各级政府机构可以自定编制,不需人大通过,不受法的约束。于是政府机构急速膨胀,吃皇粮的人越来越多。有一个农民冒充县委书记批示,竟向政府各部门安插了30多人。 

其次政府预决算,民众既不知情,又不能监督,人大讨论也是形同虚设。美国政府发生议会通不过预算、发不出工资的事。这叫预算约束。我看到一篇关于农村财务公开的报道,村干部的开销单据由村民代表审核,这叫事后审计。然而我们的政府怎么花钱不受民众的约束和监督,政府公务员的收入越来越多、政府公务员的待遇越来越好、政府公务员的办公楼越来越高,大学生考公务员的热情自然也是越来越高。 
    政府把属于公众的蛋糕自己先吃了,又以发展第一的名义做蛋糕,最后剩下的才分给民众作为公共开支,教育、卫生、医疗的费用自然就不够,占GDP的比重不仅比不上发达国家,比发展中国家还低。民众从经济的增长中没有得到应有的实惠,怎么会满意呢? 

要实现公平分配,对党和政府来说是一场涉及自身的革命。从理念到目标、从考核到监督都需要革新。革命革到自己头上,真是需要决心与魄力,才能启动这场改革。

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