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个税起征点30年流变:工薪族成纳税主力

  2008年11月26日 17:06  京华时报

  个人所得税这个舶来品,在改革开放之初只是富人的税种。

  今天,个税已经出现在广大公民的工资单中。从800元的起征点到1600元的起征点,中国经济不断增强,纳税人的纳税意识也随之深入人心。

  公民在履行纳税义务的同时,也在求索纳税人的权利。

  美国教授培训税法

  “我是一个农民工,每月收入1500元左右,来自重庆。以我为例,每月的生活支出情况为:房租150元、伙食费360元、通信费70元、交通费35元、衣物85元、交际费200元……”

  2005年9月27日,25岁的农民工吴志才走进了全国人大会议中心,他穿着格子衬衣、牛仔裤、旅游鞋,并用啫哩水打理了一下头发。在全国人大的个人所得税起征点调整听证会上,作为农民工代表,他列出了自己的账本。

  按照当时的个税起征点800元计算,他每月还需要缴纳45元的个人所得税。“这几十块钱对于农民工,就是一整袋白面啊。”另一名听证代表形象地说。吴志才不明白为什么低收入民工也要缴纳个人所得税,他觉得2000元的起征点才比较合理。

  起征点800元,是个25年没有改动的数字,在1980年,只有极少数的富人才上个税。而当时个人所得税法的出台,更多的是针对刚刚进入中国,拿着高薪的外国人。

  1979年6月,80多名来自全国各地的财税专家、各省税务局局长和中央有关部门领导被财政部召集到了大连渤海饭店,成立了一个培训班,原财政部国税总局局长当“班长”。而几名来自美国著名大学的经济学教授也被悄悄地邀请到了大连,他们专程来传授美国个人所得税法的立法经验。三个月之后,中国首部《个人所得税法》草案诞生于这批中外精英之手。

  中国法学会财税研究会会长、北京大学税法研究中心主任刘隆亨就是其中的一名财税专家。他记得,这几位美国教授来自哈佛大学、纽约大学和哥伦比亚大学等名校。哈佛大学法学院院长、国际知名财税法学者科恩是外国专家的牵头人,除了美国专家,香港的一些律师也被请到了大连给内地专家培训。

  为什么要在改革开放之初,国民仍然处在低工资高福利制度下就讨论个人所得税法的起草?

  刘隆亨说,1979年,我国刚开放国门,根据对等原则,我国国民到国外投资、工作,要在所工作的国家纳税,那么外企进入中国,我们也应该征税。因此,个税必须开征。

  部分外企进入中国投资,他们的雇员包括管理人员、工程师的工资普遍非常高。“有的高级雇员能拿到数千元人民币的月薪,而当时我国一个大学教授的月薪只有几十块钱。”根据国际惯例,应该对高收入的人群征收个人所得税。当时,有一些纳税观念比较强的外企外籍雇员也主动向财税部门询问如何缴纳个人所得税,有的甚至把申请纳税的材料交到了税务局,“都送上门来了,我们的税务部门还不知道怎么办。”

  在这个背景下,来自不同意识形态的国家,讲一口流利中文的科恩成为了中国《个人所得税法》的一名启蒙者。他和几名美国专家向中国精英们讲授了美国的税法、税收制度,西方的贸易法等各种西方法律制度。

  紧张的培训持续了三个多月,培训班和老师们逐渐建构了中国的《个人所得税法》草案,经过讨论,个税起征点定为800元。

  800元,对于当时普通的中国人无异是天文数字,刘隆亨当时的月工资是56元,不到起征点的十分之一。与会的80多名高层干部、财政专家也没有人能达到这个水平,普通的中国人更是无从谈起。

  这次培训班结束后,1980年9月10日,五届全国人大三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》,自公布日起实施。“公布当天就实施,这在我国立法的历史上也比较少见,也充分说明了当时个税征收的紧迫性。”刘隆亨说。

  个税变种又复归

  1981年,中国个人所得税全年的征收总额为500万元,这里面也有刘隆亨的一份贡献。当年,他出版了《经济法简论》一书,获得了1500元稿费,上缴了人生中第一笔个人所得税,虽然只有一百多元,在当时却相当于他两个月的工资。

  “作为研究税法的专家,能够缴上个税我非常高兴。”刘隆亨说,整个80年代,他的工资从来都没有超过800元,只有出版几本法律著作的时候缴过一些个税。

  80年代,中国经济进入了第一个腾飞阶段,但800元的标准仍然距离普通国民非常遥远,不过月收入400元以上、800元以下的群体却逐渐增多。

  1986年9月,为了改变这种状况,国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税,纳税的起征点定为400元,各地的起征点根据经济发达情况略有差异。而外籍人士的800元扣除标准并没有改变,内外双轨的标准由此产生。1987年,国务院又发布条例增加个体工商户所得税,最初的个人所得税演变为个人收入调节税、个人所得税以及个体工商户所得税三种税种。

  “我们当时对这种税制是有意见的,法律应该对每个公民平等,也不应该内外有别。”刘隆亨直言,这个制度的出台,增加了税种,征收的复杂程度也大大增加。

  这种情形一直维持到1993年,当时中国税收制度正酝酿一次大变革,而个税的双重标准问题也成为被关注的焦点。“社会上呼吁税收公平的呼声很高,专家、民主党派人士和新闻界人士都纷纷要求统一税制。”刘隆亨回忆说。

  1993年10月31日,八届全国人大常务委员会第四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,把1986年和1987年国务院颁布的关于个人收入调节税和城乡个体工商户所得税的规定,同1980年制定的《个税法》合并为《中华人民共和国个人所得税法》。这一次大修订实现了个人所得税双轨制向内外统一税制的转变。但税收基础没有变化,起征点依然定为800元,最高边际税率仍是45%。

  工薪族成纳税主力

  1993年,刚刚经历了工资改革的刘隆亨月工资首次突破了800元,这也让他成为每月必须缴纳个税的纳税人,虽然每个月只缴纳几十块钱,但是一年下来也是不小的数目。

  进入90年代,工资体制改革加速,市场化的分配手段逐渐纳入主流,企事业单位拥有更多的收入分配权,而公务员工资也逐年提升。与此相匹配的是,个人所得税成为增长最快的税种,统计数据显示,1989年个税总额为17.1亿元,1995年就突破百亿元,达131.5亿元;2002年更突破千亿元,达1211.1亿元;个人所得税的纳税主力也从过去的高薪人群演变为广大的工薪族。

  1994年,一个名叫郝劲松的山西青年毕业进入了县城的一家银行工作,10年后,他以纳税人的名义将铁道部、国家发改委等部委告上了法庭,成为公益诉讼的代言者。

  刚进入银行工作的郝劲松,根本不明白纳税人的法律含义。普通的工薪族和郝劲松一样,即使缴纳个税都是单位代扣代缴,没有通知,也没有税单,“不知不觉”中成为了个税的纳税人。

  和他不同的是,湖南常宁的年轻农民蒋石林正在为缴农业税、人头税等十余种税发愁,虽然收入还远达不到个税的标准,但是他所要缴纳的各种税不比城里人缴纳的少。也是十年后,和郝劲松一样,蒋石林以纳税人的名义把财政局告上了法庭,理由是财政局违规购车。两个人,谁也没想到,将来会成为公民“标本”。

  1999年,中国的个人所得税法第二次修订。刘隆亨说,当时居民储蓄额突破5万亿,消费欲望低。为了把储蓄从银行里面“赶”出来,增加投资扩大内需,个税又新添一项——储蓄存款利息税,银行代缴代扣。

  刘隆亨教授工资逐年上涨,他缴纳的个税已经超过了200块,现在又多加了一项利息税。银行职员郝劲松,农民蒋石林,也在银行的折子上发现,每到利息结算的时候,扣除了一笔利息税。

  根据国税总局的统计数字,2004年,在个人所得税一项中,中低收入工薪阶层的纳税额占个税税收总额的65%以上。不纳税或者应该成为政府补贴对象的中低收入阶层却成为了个税缴纳的主力,这也引起了纳税人对于起征点长久不动的质疑,调高起征点的民间呼声逐渐高涨。

  民意改变起征点

  2005年,刘隆亨的工资涨到了5000多元,他所缴纳的个税也超过了500多块钱,占到工资额的10%。对于普通工薪阶层,每个月要拿出将近10%的收入缴纳个人所得税,已经是不小的负担。

  日益增加的个税也把“纳税人”这个名词推入到每个人的心中。纳税人的呼声逐渐得到政府的响应。

  “早在本世纪初,就有人大代表提出要提高个税起征点,大家的呼声也较高,”刘隆亨说,但是直到2003年,全国人大才将修改个税法的规划排进了修法的日程表中。实际上不少地方,例如北京、上海、深圳早已把个税起征点提高到了1200元以上,个税法的800元起征点实质已经失去了法律效力。

  到了2005年,纳税人修法的呼声达到了一个顶点。2005年9月27日,个税起征点听证会上,20名普通纳税人代表亿万纳税人发出了声音,他们之中有公务员,农民工、学者……

  刘隆亨回忆,最初政府倾向于将个税起征点提到1500元,之后举行的公开听证会上,民间对于定为2000元起征点呼声很高。刘隆亨与相关专家提出1600元的折中方案,最终,全国人大通过这个方案,确定起征点调至1600元。“那100元虽然不多,但却是民意争取过来的。”刘隆亨说。

  时隔两年,2000元的起征点呼声依然高涨。政府提出了要关注民生,关注中低收入人群。提高个税的起征点,进一步减少中低收入家庭的税收负担,自然而然地被政府纳入到施政修法的日程中来。2007年12月,全国人大常委会审议通过修改个人所得税法,起征点从今年3月1日提至2000元。

  “未来两三年可能还要提高,”刘隆亨说,这是民意所向。

  听证是政府推进公民社会的重要举措。纳税人在履行缴税义务的同时,也更多的关心政府如何使用公民的税收。监督政府如何使用纳税人的钱,这是他们的权利。

  纳税人的力量

  2006年,农民蒋石林以一个普通纳税人的身份,将湖南常宁市财政局告上法庭,理由是“财政局超预算、超编制购买豪华轿车”。

  常宁市财政局局长在媒体上反问,农业税取消了,他是否具有纳税人的资格呢?蒋石林也通过媒体回应,在取消农业税之前每年都缴农业税,去年和今年也缴过劳务税等其他的税。这位财政局长再次提出疑问:“他缴的税到底够不够买一台车,够不够发工资呢?”

  舆论对这位财政局长的论调大加鞭挞,不过,常宁法院并未受理蒋石林一案,理由是“所诉事项不属于人民法院行政诉讼受理范围”。蒋石林上诉到衡阳市中级人民法院,经过一年半的等待,结局没有改变。他很失望,认为书本和报纸上所说的纳税人的权利和义务与现实并不一样。

  蒋石林没有告成财政局,而郝劲松用专业的法律素养成功地把“铁老大”拉到了法庭的被告席。

  2002年,工作了8年的郝劲松辞去了令人羡慕的银行工作,来到了北京,潜心学习法律,其中他接触到了公益诉讼。纳税人、公民,在他心中,逐渐萌发出强大的法律力量。

  2004年,郝劲松跃跃欲试。他很快瞄上了垄断部门——铁老大,经过一番准备,郝劲松登上了列车,买了水果、纪念章和矿泉水,并得到了盖有公章的收据条,然后以纳税人的名义向法院起诉铁路局不开发票。经过几次诉讼,郝劲松如愿以偿得到了发票,这场官司之后,全中国的消费者也能在火车上拿到发票了。

  2005年,铁道部向全国各铁路局发出《关于在铁路车站向旅客供餐销售商品必须开具发票的通知》,结束了中国火车不开发票的历史。郝劲松似乎对铁路部门有着无穷的斗志,2006年1月,他状告铁道部春运涨价程序违法。这次,他又在诉状上写上“纳税人”三个字。开庭时,铁道部的官员质问他“凭什么证明你是纳税人”。虽然法官允许郝劲松不用回答这样显而易见的问题,但是郝劲松“执着”地向这名官员普及纳税人的基本知识,“我在超市购物,每样东西都纳税;我在银行存款,我向国家缴纳利息税,我就是纳税人。”2007年,在法院一审宣判郝劲松败诉后,铁道部突然宣布春运停止涨价,民间一片欢呼。在法律上没有胜诉的郝劲松,在事实中获得了胜利。

  纳税人更多的参与到公共事务当中,政府的大门也逐渐向公民开放。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,政府有义务公开相关行政信息,并且接受公民申请查询,公民的知情权和政府的信息公开得到了制度的保障。

  2008年10月,辽宁沈阳市民温洪祥以纳税人的名义向市财政局、市审计局和市政务公开办等部门递交了一份申请表,要求沈阳市政府各个部门公开办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入等21个项目的财务账目,以及政府各部门的审计结果……由此,温洪祥也成为国内首位要求查阅公开地方政府账本的“纳税人”。政府接受了这位纳税人的申请,不过至今没有人看到关于账本公开的消息。

  “要实现财政公开透明,这是一条很长的路。”刘隆亨说。

  因为公益诉讼,有关郝劲松诉讼的消息常常见诸于报端,国家发改委、铁道部、国家林业局都被他告上法庭。在一些官员眼里,他是难缠的“刁民”;在公众的眼中,他是一名“维权斗士”。在每张诉状中,郝劲松有一个习惯,总要在自己的名字后面加上——“中华人民共和国公民,纳税人。”

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