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周飙:土地确权坚实前行

周飙  2008年11月27日 09:17  21世纪网

日前,国土资源部发布了《确定土地所有权和使用权规定》草案并向社会征求意见,该草案是对1995年旧规定的修订,从那时以来,规定所依据的法律已发生了巨大变化,包括去年颁布的物权法,1998年和2004年两次修订的土地管理法,和1998年修订的土地法实施条例。新《规定》的出台,一方面要适应这些新法律,另一方面也可能是为了配合已经全面展开的林权改革和正在启动的农村土地流转改革;同时新《规定》也澄清了许多历史遗留问题。这些措施,通过推进土地登记和发证工作,将进一步明确土地所有权和使用权,为众人所期待的土地流转市场发展创造条件。

新《规定》虽没有什么重大突破,但仍有几个值得注意之处。其中最引人注目的是删除了旧《规定》第三条,即“城市市区范围内的土地属于国家所有”,对这一点不必作过分解读,按我们的理解,这并不意味着立法和政策意图上的任何变化,而仅仅是技术性修订,目的是为了把这一总括性表述剔除出操作性的实施细则中,以便消除相关的歧义和纠纷。这一剔除,意味着行政当局已将此条款认定为对既有事实的总括描述,而非对潜在争议和未来变动的指导性规则。也就是说,这一表述所涵盖的具体规则已经体现在各具体的可操作条款中,因而在未来的纠纷处理中,争议各方和仲裁者都不得直接援引该表述,而应遵循具体的操作性条款。这样的澄清虽不算突破,但对于那些早先通过合规途径并入城市的城中村们,是一颗定心丸:可以不必担心其所依据的操作性条款因与上位法冲突而失效。

新《规定》强化或明确了村集体在土地权益上的自主地位,在诸如闲置宅基地的回收、村际土地互换、村建设用地入股和租赁等问题上,明确了由村集体自主决定。这些调整虽然幅度不大,但也很有意义,随着城市化的快速推进,今后类似闲置宅基地的问题会益发突出。

新《规定》看来也澄清了国有和集体建设土地使用权作为资产被入股、租赁和抵押时所带来的法律后果,承认了当相关企业被收购或清算时,土地权益转向受让人或债权人之后,将继续得到保护,这一点非常重要,它为今后土地流转市场的发展建立了基础。新《规定》最值得赞赏的是,它在明确各种权利的时候,遵循了尊重历史和既成事实这一总的原则,这对于稳定权利主体和潜在市场参与者的预期十分有益。

清晰的财产权利是市场经济的基石,所谓清晰,是指权利的内容是事先可知的,并且与拥有者的属性无关,这意味着这些权利无须凭借拥有者的身份、地位、声望和人际关系来确保,也无须拥有者凭借自身力量在现场加以捍卫,这样,拥有者和潜在交易方只凭一纸契约或一份证书即可知道这些权利意味着什么,这样的权利在经过任意多次交换之后仍可保持原样。只有这样,权利才能突破地理、文化、地方习俗和人际关系网的界限和所有这些隔阂所带来的高额交易费用,实现顺畅的交易和流通,最终发展出产权流通市场。

清晰的权利也意味着标准化。关于土地的权利构成是非常复杂的,从权利层次上,有所有权与使用权之分,从所有人主体上,有国有和集体之分,从用途上,有农用地、宅基地、建设用地、防洪用地和自然保护区等等,这些区分,使得每一项土地权益所包含的具体内容,都千差万别。权利的差异本身不是问题,关键在于标准化,要实现充分的市场流通,有关土地的各种权益和责任应在清晰化的基础上分类打包,形成数量有限的标准化类别。这样,交易者看到某个类别便可知道其中包含哪些权利和责任,避免踩上地雷:比如某公司的资产负债表上有一项土地使用权,账面价值1亿元,某债权人在清算时分到了这项权益,但直到他去办理过户时才发现这项权利不许转让给民营企业。只有通过标准化消除此类地雷之后,大规模市场流通才能展开,基于土地权益的金融产品才可能出现,用经济学家德·索托的话说:资产才能变成资本。

土地权利历来是诸多财产权中最重要也最复杂的一项,改革的难度也最大,就我国的30年改革历程而言,土地也是最滞后的一项,但它终将难以绕过。

新《规定》连同近期围绕土地权利的各项改革,既顺应了市场化日益深入的趋势,也将为这一进程建立更好的制度保障。土地确权将促进市场交易并推动权利资本化和金融化,而权利也将随交易和资本化的展开而变得更加清晰,这是一个市场和制度相互推动的演进过程。

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