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唐钧:从改革理念变迁看社会保障制度改革三十年

唐钧  2008年11月27日 11:14  新京报

  作者:唐钧(中国社科院社会政策研究中心秘书长)

  中国的社会保障制度改革若从1985年算起,至今已经是第23个年头了。23年来,其背后的理念是有着深刻的变化的,基本上可以划分为两个阶段。

  第一个阶段是“配套工程”和“社会稳定器”。

  1993年出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》关于“社会保障制度”有这样一段表述:“建立多层次的社会保障体系,对于深化企业和事业单位改革,保持社会稳定,顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。”

  因为过于强调社会保障是“经济体制改革的配套工程”,致使社会保障制度,尤其是社会保险制度的设计,往往不是面向全民或全体劳动者的,而是“亲疏立显”:为国有企业及其职工以及党政机关、事业单位考虑太多,为集体企业、“三资”企业、私营企业及其职工,以及个体工商户考虑太少,而对农民以及农民工,口头上的重视多于实际行动。

  因为过于强调社会保障是“社会的稳定器”,致使政府对长远的制度建设所投入的成本(包括机会成本),远远不及对“花钱买稳定”的临时性应急措施的投入。同时,因为这种应对方式的结果是鼓励“会哭的孩子有奶吃”,因此也促使“上有政策,下有对策”尴尬局面的形成。

  第二个阶段是“以民生为重点的社会建设”。

  进入新世纪,社会保障制度改革的重点有所转移,由于各种主观的和客观的原因,被寄予厚望的社会保险制度仍然不尽如人意,于是,以“最低生活保障制度”著称的城乡社会救助制度得到青睐。继而,农村合作医疗制度重新登上历史舞台,政府为农民的社会保障制度买单。后来,又发展出城市居民基本医疗保险制度。这两项制度迅速地得到推广和普及,最终名副其实地成为“覆盖城乡居民”的社会保障制度。

  在社会保险制度改革方面,虽然花了更大的力气,包括辽宁试点及后续行动、企业年金的试行、推迟退休年龄的讨论、被称为“口袋转移”的“计发办法”改革,等等,虽然也解决了一些眼前的问题,但仍然没有看到前景光明的亮点。

  社保模式与经济增长模式不协调

  以社会保险为重点的社会保障制度改革,为什么总是难以突破?

  在当今世界上,与就业和社会保障相关的经济政策和社会政策,大多肇始于19世纪末、20世纪初或者更早,成熟于二战后到五六十年代。那个年代,对欧美发达国家来说,也是一个以制造业为主的大工业的年代,因此,就业和社会保障政策也就深深地打上了那个时代的烙印。譬如,这些政策设计的基础之一就是“充分就业”。于是,与职业关联的社会保险制度就成为就业和社会保障制度的核心。

  但是,从20世纪80年代开始,我们这个星球逐渐走向了后工业化、后现代化和全球化,资本密集和知识密集逐渐成为国家竞争力和企业竞争力的基础,而劳动力则相对贬值,重新落入一个对社会经济风险防不胜防的窘境之中。如今,“充分就业”已经成为新的“天方夜谭”,而“非正规就业”的规模则在不断扩大,以往以与职业关联的社会保险制度为核心的社会保障政策,现在正在逐渐地失去最基本的依托。新的经济增长模式与传统的就业和社会保障政策之间的摩擦不断增加,我们越是在旧的轨道上挣扎向前,越是与我们所要达到的目标渐行渐远。举几个例子:

  第一,“按人头收费”的筹资方式已不合时宜。在工业化时代,“大企业”、“雇用人数多的企业”、“经济效益好的企业”是基本上能在同一意义上使用的。因此,在当时,按雇用的职工的“人头”缴费,是资本和劳动双方都能够接受的方式。但是,当人类社会进入“第三次浪潮”后,事情有了本质的变化:劳动密集型企业利润空间越来越有限,资本密集型企业和技术密集型企业的利润空间则相对较大。因此,按人头缴费,雇员多的企业是吃亏的,而雇员少的企业则占了便宜。多雇一个人就要多缴一份社会保险金的社会保险筹款模式,逐渐与新的发展趋势南辕北辙了。

  第二,“捆绑式缴费”对劳动者不利。现行社会保险制度的缴费方式,是把劳动者缴费与企业缴费捆绑在一起,据说这样可以让劳动者监督企业。但实际上,因为社会地位、经济权力和所掌握的信息资源极其不对称,劳动者实际上无力抗衡企业实际拥有的确定劳动力价格的权力。

  第三,失业保险制度的政策目标常常难以实现。现行失业保险制度模式,实际上是用以应付充分就业环境下的“常态性”失业的。所以通常都有领取失业保险津贴的时间限制,国外通常为6个月到18个月,中国的相关规定是24个月。这样的失业保险模式的设计实际上有一个假定前提,亦即在较短时间内,大部分失业者是可以重新找到工作的。然而,对于因为全球化背景下的产业结构大调整而导致的总量性、结构性的大规模失业浪潮,这种失业保险模式其实无能为力。

  创造一种新的社会机制

  以往的就业和社会保障制度是针对一个人人生中一些关键点,即通常我们称之为“遭遇社会经济风险”的危机时刻,而创造一种社会机制来帮助这些人渡过难关。社会保险制度采取的基本上是以就业为基础的“先存钱、后保障”的“预防模式”。但是,这样的制度安排都有一个缺陷,就是在一个人遭遇社会经济风险时,都是以“给予”的方式来解决问题。

  我们现在是否能够再扩大我们的政策视野,创造一种新的社会机制,这种社会机制的本质是为每个社会成员设计一个终身的“人生规划”。这个“人生规划”立足的基点是:现代社会里,一般情况下每个人一生创造的财富应该是足以维持他“从摇篮到坟墓”的基本生活的。新思维是:能否将一个人一生创造并应该获得的社会财富,在他一生中更为均匀地分布;同时在他有特殊需要时,还可以得到足够的社会援助。这种机制是通过“借贷—还款”的方式来体现每个人的个人责任的。当然,社会机制中还包括互助互济的制度安排,假如个人因为遭遇某种难以克服的困难而不能如期还款时,可以推迟还款,甚至在必要时一笔勾销。

  其实,近30年来,一些有关经济政策和社会政策的讨论,已经揭示出这种新机制存在的可能性,但这些理论和实践因为“不正规”却被排斥在“正统”的社会保障的理论体系之外。在国际上,有德国、美国很多学者在讨论的“资产建设”理论、新加坡的“中央公积金”、孟加拉国的“小额贷款”、英国和其他一些发达国家的“个人发展账户”,以及兴起于北欧的“积极的劳动力市场”政策。将这些理论和实践整合起来,就可以看到一个更加积极的社会保障的发展方向。

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