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李海鸥:关于土地制度问题的思考和认识

李海鸥  2008年12月2日 13:04  中国网

党的十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,这引发了我对土地制度问题的思考,谈一点儿认识,以便进一步加深理解农村改革30年的土地政策。

(一)所有权,又称“财产所有权”,有时简称“产权”

一定的所有制关系在法律上的表现,也就是法律上确认的经济主体对自身所拥有的财产的权利。它分为两层含义:第一层是原始产权,即出资者的所有权,包括出资者依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分的权利,反映资产的最终归属关系。第二层是法人产权,即法人财产权,是指资产经营者根据资产所有者的授予和委托,对经营管理的资产占有、使用及依法处分的权利。它由原始产权派生,实质是资产的经营权。

根据《土地管理法》规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

我国目前所实行的农村土地承包经营制度,是在不改变土地所有权的集体性质或国有性质的情况下,对农村土地所采取的农村集体经济组织内部的家庭承包经营方式。

(二)承包权是经营权、实际占有权、使用权和收益权

承包权是经营权。经营权是所有者拥有的一种权利。它既可以与所有者一道归属所有者,也可从所有者手中分离出来。随着市场经济的不断发展,所有权与经营权往往是分离的。经营权是产权的一种分化状态。

承包权不仅是经营权,还是占有权、使用权和收益权。农村土地承包经营,所有权归集体,承包者享有占有、使用和收益的权利。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“完善土地承包经营权,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”因此我们要保证农民自身确实获得土地的增值收益。

土地政策之于中国,从来是牵一发而动全身。以十七届三中全会为标志,我国农村土地政策将发生影响深远的变革。农民手中的土地使用权必将在法理上进一步强化和扩大。

(三)土地承包关系保持稳定并永久不变

我国农村的家庭承包,是上世纪80年代确立的。1982年中央1号文件不但肯定了联产承包制,认为包工、包产、包干,主要是体现劳动成果分配的不同方法,而且从理论上说明它不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分。

在改革开放20周年,党的十五届三中全会上,对于家庭承包是这样阐述的:“家庭承包经营,不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力”。

党的十六大指出:“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心,要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,依法保障农民对土地承包经营的各项权利。”

党的十七大指出:“坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系”。

在改革开放30周年,我党对于家庭承包仍是要很好坚持的精神。胡锦涛在2008年9月30日视察小岗时指出:“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》表明,“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。”

承包和流转

农村土地承包,采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定,保护集体土地所有者的合法权益,保护承包方的土地所有者的承包经营权,保护承包方依法资源有偿地进行土地承包经营权的流转。

(一)土地流转的政策和法律依据

2002年8月,全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》,以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转,这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是:从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发,在稳定和完善土地承包关系的基础上,按照依法、自愿、有偿的原则,积极稳妥地推进土地使用权的合理流转,使之朝着健康、有序的方向发展。

2002年10月,党的十六大报告第一次指出了,在稳定家庭承包经营的基础上土地承包经营权流转问题:“坚持党在农村的基本政策,长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转,逐步发展规模经营。”

2003年3月,《农村土地承包法》颁布实施,其中相关的条款为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。2005年3月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,又为近年来的土地流转管理工作提供了具体的指导办法。

2007年10月党的十七大报告指出:“坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,发展多种形式的适度规模经营。”

胡锦涛在2008年9月30日视察小岗村时说,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石,不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。

2008年10月13日公布的党的十七届三中全会公报指出:“要稳定和完善农村基本经营制度。”这就告诉我们,不仅要坚持农村基本经营制度,还要完善农村基本经营制度。农村基本经营制度是以家庭承包为基础的统分结合的双层经营制度,不仅“分”的方面要做得好,统的方面也要做得好。但是多年来,我们的“统”的方面做得不好,因此在实践中努力发展和完善农村统一经营服务项目,探索集体经济有效实现形式,完善农村基本经营制度。

(二)进行土地流转的意义

在坚持家庭承包制的前提下,探索农村土地承包经营权的有序流转,进而实现农业适度规模经营,促进农民增收、农村经济发展, 意义重大。

1、现阶段我国农村实行的以家庭经营为基础、农户分散经营与合作经济组织统一经营相结合的两层生产经营体制。家庭联产承包责任制实行以后,农业生产中形成了两个生产经营层次:一个是集体单位,负责统一管理、协调、指导,为承包者提供各种服务;另一个是农户家庭,它是集体经济内部的承包单位,它把承包部分很自营部分的生产经营统一在家庭中,形成相对独立的新型家庭经济。我国 30 年农村改革最大的成果,就是形成了一个适合我国当前生产力发展水平的农村基本经营制度,即以土地家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制。30 年农村的发展,很大程度上得益于这个制度,下一步继续解放和发展农村生产力,还要围绕着如何完善基本经营制度,把改革引向深入。

2、党的十七大提出了完善土地经营权流转市场的要求,这对于完善农村基本经营制度、推动农业劳动生产率的提高至关重要。现在平均每个农户只有 7.5 亩地,分为 5.7 块,推广良种和科学技术都很困难。通过完善土地经营权流转市场,可以起到一箭三雕的效果:一是可以提高种植业的经营规模和劳动生产率,这就可以把种田能手,把一部分青壮年劳动力留在农村。正如《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出的:“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”现在大家都在担心,农村劳动力出现“老龄化”、“妇女化”的趋势,靠他们搞农业现代化是很困难的。一定要把一部分素质好的劳动力留在农村,但如果只让他种自家的七八亩地,肯定是留不住的。二是可以把一部分劳动力从土地上解放出来,从事二、三产业或养殖业。如果土地转让费每亩平均 300 元,农民自己种一年的纯收入也就 500 元。不再种地的农民既可以获得转包收入,又能从事其它生产经营获得收入,收入也大幅增长。目前我国有农业劳动力 3.2 亿人,如果能把土地经营规模提高 2 倍,即由目前平均每个劳动力种6.1 亩扩大到 18.3 亩,以现在的机械化条件是完全能做到的,这样,有 1 亿人从事农业就足够了,还有 2 亿可以再转移出来。三是可以为农业机械化、现代化创造条件。胡锦涛总书记去年在一次谈话中讲,农民增收既要在分子上做文章,也要在分母上做文章。现在占 43%的农业劳动力只创造了11.7%的 GDP,农业劳动生产率只有二、三产业的 1/6。农业现代化的过程应该是农业劳动生产率不断提高和接近二、三产业劳动生产率的过程,是农民收入不断接近非农行业职工收入的过程。

3、土地流转是对土地承包的补充和完善。可流转性是土地的一个重要特征。农村土地流转是指在公平原则的基础之上,按照国家规划和土地使用的效益原则,而建立起来的农村土地的流转机制。

在完善农村基本经营制度中,党的政策提倡土地要流转,并强调农村家庭经营制度与土地流转并不矛盾;家庭经营制度越是稳定,土地流转才越会健康发展。土地承包 30 年后,农村土地经营权的流转,是家庭经营制度发展的必然,是对家庭承包的补充和完善,对发展现代农业起着基础性作用。

承包和流转的关系:第一,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。第二, 赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。第三,根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。

流转和买卖

土地的承包经营权的流转,是指通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,但不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。

《农村土地承包法》规定,“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后,土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”

所谓买卖,是指所有权的变更。土地承包经营权是不能超越所有权变更的。土地的承包经营权的流转,是在不改变土地的所有权性质情况下进行的。

所谓流转,是与买卖不同的。第一,它是在农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营的情况下进行的;第二,它是在确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下,允许农户承包地的土地使用权依法进行合理流转的;第三,它主要是在农户间进行的,不允许工商企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

我国允许农村土地流转,但不允许买卖承包地。正如《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出的:“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”

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