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“城管体制”之痛:粗暴执法与制度设计有关

  2009年1月13日 23:04  新华网

最近一段时间,一些地方相继发生城管与市民冲突事件,让“城管问题”再次成为社会关注的焦点。

记者最近跟踪调查几起“城管事件”时,了解到城管体制的缺陷,听到的是改革城管模式的呼声。

“三强形象”抹黑“城管”

2008年12月16日下午,湖南衡阳市珠晖区城管队员发现人行道上有人摆放毛巾晾晒架,强行查扣,遭遇一家美容店员工抗拒。双方在冲突中受伤,店员肖某晕倒,引发附近商铺、“摩的”等围观群众起哄,有人用马路隔离栏阻断道路,酿成群体突发事件。事后,“衡阳城管暴力执法、殴打市民”的照片和帖文,在互联网上不胫而走。

两年前衡阳市曾因强行收缴“老爷车”(载客三轮摩托车),发生过恶性事件。当时,一位残疾人因车子被查扣,冲进负责市容整治行动的一位副区长办公室,引燃了随身携带的汽油,两人被烧后死亡。

记者最近到衡阳采访获悉,这次阻路事件中,肖某等受伤人员被送往南华大学附属第一医院,地方财政为其预交了医疗费,伤情正在恢复。当地公安部门已介入事件调查,对冲突的定性尚无结论。

就在2008年初,湖北天门市水利局员工魏文华目睹城管人员与群众发生激烈冲突,当他用手机拍摄混乱现场时,不幸被城管人员殴打致死。

几个月后,杭州两位西瓜商贩因不满电子秤被城管人员拿走,持刀闯入杭州城管部门的一处办公地,捅伤三人。

在山东滕州市,因一名男孩在广场叫卖小物件,当地城管人员与男孩的父母发生冲突,引发数千名群众聚集围观事件,持续两个多小时。

近期,广州番禺城管举行“新城管、新形象——队列会操”,本意是为提升队伍素质、展示良好形象,却被网民斥为城管“阅兵”,向市民炫耀“武力”,足见城管与市民“积怨”之深。

在采访中,城管人员认为主要是执法环境差,执法对象普遍不理解、不支持、不配合,甚至暴力抗拒。

而一些市民特别是小商贩,则批评城管人员普遍素质低,并形象地称之为“三强”突击队,即强拆房、强拖车、强拉财物。有的市民说,“三强形象”外加追打商贩,几乎成为“城管”的工作常态。“这样做怎么能得到群众的理解支持呢?”

扭曲的“城管心态”

为加强与市民沟通,衡阳城管围绕道路整治等问题,曾通过问卷调查等方式“问计于民”,结果显示90%以上的市民认同整顿城市面貌。

但将“问计于民”的整治措施付诸行动时,又产生另外一种结果:几乎所有的整治对象,都不同程度地抵制。

“不整治群众不满意,整治起来群众还是不满意。这是一个城管怪圈。”衡阳市珠晖区城管局有关负责人感觉很无奈。

这就形成一种复杂的“城管生态”:地方政府要城市的“面子”,城管部门和执法队员要守住自己的“位子”,而小店主、摊贩和“摩的”司机,要顾自己的“肚子”。

中国城郊经济研究会会长包永江等专家分析说,从表面上看,复杂的执法环境扭曲了“城管心态”。但客观地说,主要矛盾还在于城管队伍缺乏公共管理训练,工作方式简单僵化,预案设计不充分、不科学、不成熟。尤其在处置突发事态、矛盾热点问题时,更是集中暴露出程序不到位、经验不足等问题。

目前国内城市的城管人员大多仍采用现场执法,管理方式传统,更加剧了与市民的正面冲突。

一些行政学专家甚至表示,城管事件频发,从本质上说暴露了城管部门的定位不清。“目前的城管职能设置与城市发展现状明显脱节。”

据调查,目前城管都是地方性的执法机构,大多数人不在公务员编制之内,一般还聘有部分“协管员”,而政府下拨的办公经费有限,城管人员普遍感到待遇低、晋级难,工作缺乏成就感,积极性不高。

但迫于考核压力,城管人员往往陷入被动执法,工作容易简单粗暴。

据了解,目前许多城市对基层城管人员的考核,往往由市级城管执法局和城市管理办公室联合进行。实行“一天一督查,一周一考核,一月一小结”的制度,考核结果,与职级升迁、工资待遇等有着千丝万缕的联系。

扭曲的“城管心态”,导致城管执法困难重重,形成与流动摊贩、小门店打城市“游击战”的态势。

山东滕州发生城管冲突事件后,该市城管局长刘新反思说,过去城管部门对新形势下城市发展和管理规律研究不够,常陷入“为执法而执法”的怪圈。今后如不转变职能,尽快树立“执法就是服务”的理念,城管执法将难以为继。

城管的执法范围该有多大

记者发现,目前城管部门执法所涉及的内容,几乎都可找到对口的职能管理部门。

一位城管局长表示,目前城管的职能涉及市容环卫、规划管理、交通秩序、工商管理、市政管理、公用事业管理等十几个方面,统算起来不下100项具体内容。

“权限界定本身就复杂混乱。而执法的依据,又散布在20多部各种法律和法规之中。由于城管执法的复杂性,目前没有一部全国性的城管法规,少数省市近年来出台了相关法规,但其科学性、认同度、有效性还有待实践检验。”这位局长说。

显然,在城管执法的许多领域,权属多头,但出现问题时总把城管推上第一线。这使城管经常站在公众和舆论指责的风口浪尖。

湖南、山东一些城管干部举例说,仅仅一个广告牌,目前建设、规划、工商、城管都有管辖权。“但其他部门往往是争利益,一旦因强制拆除等发生矛盾时,怨恨就集中到城管一家身上”。

一些城管领域不仅与百姓有执法争议,与政府部门之间也有执法争议。

据介绍,像城市静态违章停车问题,交警部门不愿放弃罚款权。为了协调矛盾,一些城市规定人行道边缘以上归城管,边缘以下归交警。“如果一台违章停放的车辆,前轮在人行道边缘以上,后轮在边缘以下,该归谁管呢?”

“很显然,城管的执法范围很宽,但其法律地位不明确,权责利不一致。”国家行政学院法学部副主任杨小军说。

正如一些网民的质疑,当“追打、没收”成为城管的社会代名词时,这就不是哪个具体城管人员的问题了,而与城管制度设计有关。

10年前起步的城管执法,是我国改革现行行政执法体制、实行相对集中行政处罚权的一项新实践。其本意是整合分散的执法力量。但不断曝光的“城管事件”显示,城管在被赋予众多执法权的同时,却没有设立相应的监督机制。“履行职责缺乏监督,必然导致行为变异。”

城市管理不等于“城管”

频频发生的“城管事件”显示,当下一些地方只关注了城市化“光鲜”的一面,而没有给由来已久的城市“城摊经济”一个合理出口。

城管执法的对象多为城市低收入群体。调查显示,衡阳市区人口约100万人,其中10万人靠沿街小门面、流动小摊贩、跑“摩的”等维持生计。

这是一道不难计算的“民生问题”:衡阳城管搞问卷调查,即使靠“地摊经济”谋生的10万人都反对,全市赞同度也能达到90%。而一旦推行起来,普通市民往往选择“沉默”。面对的执法对象,不满意度则达到100%。

据记者调查,“地摊经济”的主体是进城农民工和下岗职工。农民工兄弟有意无意中把乡村习惯搬进城市。在城管看来是违章行为,在他们看来往往顺理成章。

包永江说,城市化应是“化”农民。城市管理是一个系统性、社会性课题。仅靠城管部门一纸“拆除令”、几场“取缔”行动、几声“罚款”吆喝,解决不了根本问题。

中国人民大学公共管理学院院长董克明表示,中国正处于城市化进程加速期,城管执法将面临越来越大的挑战。现阶段,城管执法目标需要考虑:我们是仅仅要一个简单干净的城市,还是要一个生动丰富的城市?

他说,从现实情况看,没有一个国家能彻底取消小商小贩,因此,如何让“地摊经济”在城市中有序经营,既需要提高管理水平,更需要提供有效服务。

2009年1月初,浙江省推出“城管新规”,首次提出对初次或轻微违规的小商贩不处罚,只签订《不再违法保证书》了事。同时规定市、县、镇政府在制定城镇规划时要确定相应的经营场所,供农产品、小商品等小商小贩从事经营。规划确定的经营场所不能满足需要时应当及时修改。

从浙江“城管新规”的一些内容看,实际上承认了小商小贩的背后有民生所系,承认了流动摊点对城市低收入群体生存的意义。

此前,北京、深圳、厦门、汕头、青岛、西安等地也出台了“城管新规”。记者查阅这些城市出台的城管执法条例,发现大多强调了“公众城管”等理念。如查扣物品限期处理、轻微违法及时纠正不处罚、城管部门不得以罚款作为经费来源等。这些条例还强调了对城管人员违规行为的处罚。

中国行政法学研究会会长应松年等专家表示,寓管理于服务以及“公众城管”等新理念,应是城管改革的方向。今后“执法型城管”必须向“服务型城管”转变,坚决杜绝粗暴执法行为。 (本文来源:新华网 作者:宋振远 苏晓洲 邓卫华)

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