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中国经济周刊:《邮政法》10年争端内幕

  2009年5月7日 12:24  中国经济周刊
《中国经济周刊》记者 南焱/北京报道

4月24日上午,北京市邮政管理局局长胡仲元,像往常一样早早地来到办公室,这位一直为邮政改革和《邮政法》修改奔走呼吁的邮政界的权威,在见到记者的瞬间难抑内心的激动,他向记者表示,对当天上午全国人大常委会审议通过的新《邮政法》完全赞成。

与胡仲元怀着同样心情的,还有国家邮政局法规司司长达瓦,在接受记者采访的2个多小时里,前来祝贺的电话和人员一直络绎不绝。

此次《邮政法》的出台,作为邮政系统的管理部门,国家邮政局无疑是满意的,因为此次新法中重要的是为组建不久的国家邮政局进行了准确定位。

从1999年,国家邮政局开始着手修法,到2009年4月24日通过,《邮政法》的修改走过了10个年头。国务院从2006年开始,每年都将《邮政法》列入当年一类立法计划,全国人大法工委2006年就已着手调研,做好了迎接的准备,但由于各方分歧太大,国务院几次都未能提交全国人大。

这在国内的修法史上是少见的。

修法过程中,中国邮政与国际快递、民营快递企业的口水战从未消停过,不仅上演过群体上访事件,而且还牵动了国际外交的神经,美国、欧盟等国家始终强烈反对中国《邮政法》的出台,10年争论的焦点就是邮政专营问题。

然而此次《邮政法》的出台并未对专营范围作出详细规定,而是由国务院来制订,这无疑是新《邮政法》留下的最大悬念。

与“5号令”的较量

《邮政法》修改之所以争论如此长的时间,此前专营权的争论无法回避。

早在1979年,日本OCS进入中国开始,中国的改革开放迎来了首个国际货代企业,紧接着DHL等进入中国,从上世纪80年代初到1986年,“国际货代企业所从事的快递业务是否属于邮政专营”的争论一直就很激烈。但随着1986年12月12日原《邮政法》的出台,这场争论暂告一段。

自上世纪八十年代国际货代企业纷纷进入中国,为了满足市场的需求,鼓励合资企业走出去,1995年6月,经国务院批准,原外经贸部公布了《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》(简称“5号令”),其中第十七条规定,国际货物运输代理企业可以接受委托,代为办理下列部分或者全部业务,允许开展国际快递业务,私人信函除外。

这个规定将除“私人信函”之外的所有信件寄递业务经营权赋予了国际货物运输代理企业。国际货代企业对这个决定自己未来命运的“5号令”的出台无不欢呼雀跃。而1986年《邮政法》第八条中的相关规定是“信件和具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营,但国务院另有规定的除外。”,胡仲元局长认为,这是一项行政管理规定与国家法律规定的冲突。这份规定从此打破邮政专营的格局。然而,这也成了国家邮政局与外经贸部的一桩公案,问题的焦点是“私人信函除外”。

针对当时社会上一些非邮政企业未经邮政企业委托,纷纷涉足信件和其他具有信件性质的物品寄递业务的尴尬现实,1995年8月23日,邮电部和国家工商行政管理局联合发布了《关于进一步加强特快专递业务市场管理的通知》(下称“317号文件”)。“317号文件”重申,根据《邮政法》第八条和《邮政法实施细则》第四条规定,信件和其他具有信件性质的物品寄递业务由邮政企业专营,其他任何单位和个人未经邮政企业委托不得经营。

何为“信件和具有信件性质的物品”?自外经贸部的“5号令”颁布以后,对此概念理解的不同引发了争执。尽管1990年实施的《邮政法实施细则》中早就授权当时的邮电部对此作出明确界定,在这份界定久拖未果的情况下,外经贸部的“5号令”出台,无疑加剧了双方的争端。就在1995年8月23日,邮电部和国家工商行政管理局联合发布“317号文件”5天后的8月28日,外经贸部又发出《关于进一步明确航空快递业务是国际货运代理业务的组成部分的通知》,外经贸部的这份《通知》针对的是部分省、计划单列市的邮电部门联合安全、公安、工商、海关发文,“禁止非邮政部门办理印刷品、文件资料等速递业务。”外经贸部在该《通知》中,重申“5号令”中的“国际快递,私人信函除外”的提法,并对“信件和其他具有信件性质的物品”的具体内容作了解释,维护了国际货代企业经营此项业务的权利。由此注定了邮政部门(当时叫“邮电部”)与外经贸部的交锋不可能停止。

“鉴于上述情况,1995年10月23日,就‘ 5号令’中有关国际货物运输代理企业可以办理‘ 私人信函’以外的国际快递内容,与《邮政法》和《邮政法实施细则》中有关邮政企业专营业务内容相矛盾一事,根据部领导的指示,我们向当时的国务院法制局财政金融司的领导作了汇报。” 曾亲自参与此事的邮电部原邮政司司长龚达才说,“法制局的领导当时表示,先了解一下情况,建议双方协商一下,如协商不成,邮电部可正式给国务院写报告,由国务院来裁决。对于‘信件和其他具有信件性质的物品’的界定,邮电部可依法进行。”

根据邮电部领导批示精神,1995年11月,邮电部相关司局邀请北京、辽宁、内蒙古、安徽、福建、广东、湖北等省(市、区)邮电管理局行管人员在怀柔开会,专门研究“信件和其他具有信件性质的物品”的界定问题。1996年1月5日,邮电部发出《关于“信件和其他具有信件性质的物品” 具体内容的规定的通告》(下称《通告》),该《通告》中规定信件包括信函和明信片。信函是指以套封形式传递的缄封的信息载体,具体内容包括:(1)书信;(2)各类文件;(3)各类单据、证件;(4)各类通知;(5)有价证券。明信片是指裸露寄递的卡片形式的信息载体。具有信件性质的物品是指以符号、图像、音响等方式传递的信件的载体,具体内容包括:(1)印有“内部”字样的书籍、报刊、资料;(2)具有通信内容的音像制品、计算机信息媒体等;(3)邮电部规定的其他具有信件性质的物品。

邮电部的此份《公告》并未收复信函专营的失地。1996年9月9日,外经贸部又颁发了《外商投资国际货物运输代理企业审批规定的通知》(下称《通知》),在这份《通知》的第九条里,明确规定:“经批准,外商投资国际货运代理企业可经营下列部分或全部业务:国际快递,私人信函除外。”两部门已经剑拔弩张,邮政对国际货代企业邮政业务的监管此时已显得无能为力。

1986年颁布的原《邮政法》此时对非邮企业监管的缺位已经突显,那么如何才能收回专营,如何才能实施有效监管?邮政部门一直在努力。

也就在此时,1998年,中央为了加快电信业的发展,实施了邮电分营的改革,原邮电部将邮政业务分离成立国家邮政局,电信业务则纳入刚组建的信息产业部,国家邮政局的主管单位为信息产业部。“5号令”的实施, 是邮政专营无法越过的门槛,由于当时邮政管理的角色被人指责为既当运动员又当裁判员,同时,由于中国邮政自身没有独立执法权,邮政执法管理的成本高、程序复杂,从而使邮政部门对于邮政市场混乱局面望洋兴叹。“此时要想真正收回专营和监管到位,只有启动立法程序通过修改《邮政法》来完成。”国家邮政局法规司司长达瓦对《中国经济周刊》说。

1999年,国家邮政局开始启动修改《邮政法》的工作,成立了《邮政法》修改领导小组,并在行业管理司里成立了《邮政法》修改工作组。

两份文件引发外交风波

邮政一边修法,一边仍在为收回专营而努力。直到2001年的美国“911”事件后,国务院领导曾就关于防范利用炭疽杆菌等进行恐怖活动作出指示。当年10月19日,广州等地出现炭疽热病菌信函,国家邮政局为此专门以书面的形式向国务院领导报告此事,国务院领导及时作出批示,要求清理整顿。11月15日,国务院办公厅发出《关于加强信件印刷品等寄递业务管理 防止炭疽杆菌传播的紧急通知》,表明对邮政市场要进行清理整顿。根据此通知精神,信息产业部、外经贸部、国家邮政局于当年12月20日联合发出《关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》(下称“629号文件”),在“629号文件”里首次将原邮电部对“信件和其他具有信件性质的物品”的解释纳入其中,并规定国际货代企业需要办理信件寄递业务的,应当事先到邮政部门办理委托手续后,方可到外经贸部办理相关手续。“629号文件”出台,也意味着国际货代企业可以接受邮政委托经营信件业务。

接着2002年2月4日,国家邮政局发布《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》(简称称“64号文件”),在这份“64号文件”的第七条里明确表示委托业务的范围是:“进出境的单件重量在500克以上(不含500克)或单件资费在国家规定的(同一重量、同一通达国家(地区)的)邮政特快专递资费标准以上的信件和具有信件性质的物品的寄递。前款规定的委托范围不包括:具有公民个人名址的信件及县以上(含县级)党政军等机关的公文。”以上条款表明了邮政收回专营权的强烈心愿,然而让邮政方面深感意外的是,这份对邮政十分有利的“64号文件”一出来,注定就是一枚引爆国际货代企业的炸弹。

“629号文件”和“64号文件”出台后,美国的UPS、荷兰的DHL等国际快递公司,已将两份文件内容向美国政府和欧盟进行了通报。首先是2002年3月8日,美国驻华大使致函国务院领导,质疑629号文件精神不符合WTO原则。2002年3月19日,在日内瓦举行的服务贸易管理理事会上,美国、日本、欧盟等国家和地区均提出反对意见,美国将此事列入政府间的磋商内容,亚太快递工作委员会也对此表示关注。2002年3月25日,外经贸部以信息快报的形式向国务院领导报告此事,国务院领导很快作出批示,让信息产业部和国家邮政局迅速处理。

2002年7月4日,国务院办公厅对国家邮政局提请国务院对“5号令”中第十七条“私人信函”解释的复函,对“私人信函”的解释如下:“私人信函”是指各类文件、通知以及非私人属性的单据、证件、有价证券、书稿、印刷品等以外的书信。信息产业部、外经贸部、国家邮政局随后联合发布了《关于进出境信件和具备信件性质的物品的寄递业务管理的补充通知》(简称“472号文件”),在这份通知中,对委托范围明确表示,“凡单件资费标准以上的信件和具有信件性质的物品可以经营,不受500克以下的限制。”委托期限又顺延60天。2002年10月21日,国家邮政局对各省(市、区)邮政局又下发了《关于简化国际货代企业办理邮政委托手续的通知》(简称“556号文件”)。这3份文件的出台,终于让这场委托风波平息,中国邮政对专营权的捍卫以失败而告终,原本一直争执不下的《邮政法实施细则》第四条规定,“信件和其他具有信件性质的物品寄递业务由邮政企业专营”,但委托其实已让专营完全放开,这是邮政无奈的痛。

与此同时,自1998年邮电分营后,中央分4年共170亿的补贴计划,2002年是最后一年,面对强劲的国际快递巨头和邮政专营的丢失,断奶后的邮政出路在哪?此时邮政体制改革被提到议事日程,《邮政法》修改成为邮政收回专营权最后的希望。

从500克到350克的交锋

《邮政法》的修改,邮政专营注定成为邮政与国内国际快递公司争端的焦点。

2002年4月17日,信息产业部正式将《邮政法》修改稿提请国务院,2002年,《邮政法》列入国务院立法计划。2003年11月,国务院法制办,就第一稿小范围听取了快递公司意见。

第一稿第十条规定:“信件或者单件重量不足500克的有名址的物品寄递业务,无论是否快递,由邮政企业专营。但是国际货运企业运递进出口货物上附加的没有缄封的单据除外。”在此次的征求意见中,中国国际货运代理协会快递工作委员会秘书长刘建新参加了会议,他认为,第十条等于宣布在我国已依法经营多年的中外快递企业现有商业信函业务的60~95%不能再经营了,有可能迫使这些外资企业退出中国市场,其严重后果是不但会使已经开放23年的我国国际快递业倒退回到20多年前的封闭状态,还会对我国的外经贸、国民经济发展、国际交往和国家形象产生广泛的不利影响。当时参加征求意见的,还有中铁快运、民航快递、大田集团等快递企业。他们对第十条都提出了不同意见。

2003年7月2日,为四大国际快递(Fedex、UPS、DHL、TNT)服务的亚太快递商大会成员向国务院法制办递交了一份报告,重点表达了对《邮政法》修改案中信函500克界定的反对。

2005年,对中国邮政来说,是一个值得记入历史的年份,国务院出台了邮政体制改革方案,邮政将实行政企分开,按照中央的指示精神,《。邮政法》修改是邮政改革的重要组成部分。2006年1月5日,《邮政法》征求意见的第七稿出台,在此稿中,邮政专营改为350克。消息一公布,舆论哗然。

从第一稿的500克到第七稿的350克,这样的进步并未得到民营快递的支持。2006年2月,上海数家快递公司带着律师联名进京上访,他们分别到全国人大、国务院法制办、国家发改委、信息产业部、商务部、国家邮政局等委部局反映情况。在此次的上访材料中,针对350克专营问题,用大篇幅阐述,措词之激烈出人意料。上访的核心问题是邮政专营范围过宽。他们认为,实行350克以下信件由邮政专营,将导致“全国所有的民营快递企业死亡、300多万员工失业、上千万公民生活困难甚至贫穷”,提出“按重量标准确定邮政专营范围,必须把商业信函排除在此之外”;或者采取“重量+资费”的办法。

上访结束时还召集了近50家媒体进行了新闻发布。此次民营快递企业上访事件,影响巨大。针对上访材料中所述情况,国务院法制办专门组织人员到上海对民营快递企业进行调研。时任国家邮政局行业管理司达瓦司长也参加了此次调研,他对《中国经济周刊》记者感叹,民营快递企业已经发展成规模化经营,这是他们许多调研人员没有想到的。

新法中“专营”仍有悬念

针对民营快递对350克专营提出的质疑,国务院法制办又进行了修订,在后来的修改稿中都将专营的重量空着。据国家邮政局法规司官员透露,空着的原因是曾经提出重量加资费,民营快递曾提出按150克以上的重量快递公司可以经营,150克以下的采用资费的方式,也就是高出平信价格的数倍以上允许民营快递来做。但中国邮政集团公司坚持以单一重量为主的方式,也就是150克以上允许快递企业来做。所以在僵持不下的情况下,只好暂时搁置。

在《邮政法》修改过程中,针对邮政专营,中国邮政集团公司认为,“一是从国家信息安全和保护公民通信自由的角度看,国有邮政企业应该拥有专营权,这也是各国的惯例;二是中国邮政有专营权,但也承担邮政普遍服务和特殊服务义务,两者有必然的联系;三是在中国现实情况下,适当放开快递也是必要的,但必须在维护邮政专营权的基础上进行;四是在中国现有情况下,应坚持普通信件全部是专营,放开部分只是经过监管部门批准的、超过一定重量快递信件;五是我们认为邮政企业专营权缩小将是一个长期的过程,国家决策时要考虑各方面的因素。”

不少业内外专家认为,以单一重量为标准确定专营范围,比较符合中国国情,且具有可操作性,能够保障邮政企业拥有真正意义上的专营权。相反,重量加资费,非邮政快递公司以平信价格的数倍经营信函,等于没有专营。

但许多民营快递公司则坚持资费加重量的专营模式。这场专营的争论还在继续。这也成为《邮政法》(修订草案)对专营范围没有明确的原因。

在2008年10月10日,国务院法制办在提请审议《中华人民共和国邮政法(修订草案)》的说明中,对此作出解释,“在邮政法修改过程中,对保留邮政企业专营业务这一制度,各方面没有不同意见。但是,对于如何确定专营业务范围,存在较大分歧。鉴于短期内对邮政专营业务范围问题很难形成稳妥、可行并为各方面接受的方案,还需要在实践的基础上作进一步深入的研究、论证和协调,而保障邮政体制改革的实施又需要尽快完成邮政法修改工作。因此,修订草案第七条将现行邮政法关于邮政专营业务范围的规定改为:国务院规定范围的信件寄递业务,由邮政企业专营。目前,国务院法制办正在会同有关部门抓紧研究邮政专营业务范围的具体方案。”

新的《邮政法》将于今年10月1日实施,到那时邮政专营的范围能否确定?全国人大法工委经济法室巡视员何永坚对《中国经济周刊》表示,对邮政专营范围问题,全国人大已经授权国务院来制定,在法律实施时应该会出台执行。

《邮政法》修改10年争端的焦点就是邮政专营,出人意料的是在通过的新《邮政法》中,这个问题依然是个悬念,依然是一份期待。

《邮政法》修订大事记

1999年

国家邮政局启动了《邮政法》修订工作。

2000年11月27日

国家邮政局正式向信息产业部报送“关于报请审议《中华人民共和国邮政法》(修改上报稿)的报告”。

2001年3月26~28日

为配合《邮政法》的修改工作,国家邮政局和国际邮联在北京共同举办了“邮政普遍服务国际研讨会”,20多个国家和地区的政府邮政主管部门和邮政服务机构的代表参加了研讨会。此次会议对《邮政法》修改工作得到有关方面的理解和支持,起到了重要作用。

2002年4月16日

经信息产业部部务会议讨论通过,部长签发,正式向国务院上报“关于报请审议《中华人民共和国邮政法(修改稿)》的请示”。

2004年7月28日

国务院法制办在京召开会议,征求社会速递企业对《邮政法》(2004年7月19日稿)的意见。

8月12日

国务院法制办在京主持召开会议,征求部分邮政企业对《邮政法》(2004年7月19日稿)的修改意见。

2005年12月16日

国务院法制办、信息产业部、国家邮政局在香山饭店举行修改工作会议,这是国务院原则同意邮政改革方案后,三单位第一次修改会议。国家邮政局根据国务院27号文件的有关精神,对邮政法修改稿(2004年7月19日)提出了新的修改意见,各方对此进行了讨论。

2006年1月5日

国务院法制办新修改一稿(2005年1月6日),向14个国务院部委和5个省征求意见。

3月13日

国务院法制办新修改一稿,送有关部委征求意见。

3月16日

国务院召开邮政法修改协调会,听取8个部委对3月13日修改稿的意见。

8月15日

国务院法制办将邮政法(修订草案)确认稿再次送国家邮政局和相关部委征求意见。

2007年1月29日

中国邮政集团公司、国家邮政局重组挂牌仪式。

6月13日

国务院法制办、信息产业部、国家邮政局联合主办“《邮政法》修订企业座谈会”,征求邮政业企业对《邮政法》修改稿的意见和看法。

会议分为两个部分,上午主要征求各类快递企业(中国速递服务公司、中国对外贸易运输(集团)公司、民航快递有限责任公司、北京宅急送快运股份有限公司、北京小红麻快递有限公司、盛彤实业有限公司、上海圆通速递有限公司、全一快递有限公司、上海信达快递公司、上海圣彪速递管理有限公司、顺风速运(集团)有限公司、天地快件有限公司(TNT)、联合包裹快递有限公司(UPS),共计13家企业)的意见;下午专门听取中国邮政集团公司的意见。

参会快递企业提出的主要意见:

(一)邮政法应注意保护民营企业利益。民营企业对外资的并购和扩张,反应十分强烈。在外资加速进入的情况下,希望国家加大保护民营企业力度(顺丰、圆通、申通)。希望法律规定的注册资本金有一定的弹性(申通)。

(二)专营开放的范围应更大一些。应把商业信函排除在专营范围以外(申通、宅急送、中外运、小红马)。可采用“重量+资费”方式,并规定一定的开放时间表(UPS、全一)。

(三)快递监管职权应由邮政监管机构统一行使,不宜另行规定工商部门的管理权和处罚权(宅急送、圆通)。

(四)监管手段要便于操作。可采用职业鉴定、质量保证金等手段规范行业竞争秩序,提高监管效率(申通)。

(五)限制外资经营国内信件业务不利于公平竞争(UPS、TNT)。

2008年3月

根据国务院机构改革方案,国家邮政局改由交通运输部管理。

10月6日

国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过《中华人民共和国邮政法(修订草案)》。会议决定修订草案经进一步修改后,由国务院提请全国人大常委会审议。

10月28日

十一届全国人大常委会第五次会议初次审议了《中华人民共和国邮政法(修订草案)》。29名委员和代表共提出72条意见。

10月29日

全国人大将邮政法(修订草案)全文上网,向社会征求意见,截止日期为11月30日。据统计,至截止日,共征集各方意见5624条。

2009年2月17日~2月21日

由全国人大常委会委员、常委会副秘书长、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳和全国人大常委会法制工作委员会副主任安建率领的全国人大常委会邮政法(修订草案)立法调研组一行,赴湖北听取各方对邮政法(修订草案)的意见。调研组一行在五天的调研行程中,广泛听取了各方的意见,还视察了汉阳钟家村邮政支局、汉阳宗关邮政所、汉口常青花园小区信报箱、武汉邮区中心局等场所,考察办理邮政业务的情况,邮政设施设置和建设的情况。

2009年4月20日

第十一届全国人大常委会第八次会议召开,下午分组审议邮政法。

4月24日

第十一届全国人大常委会第八次会议上午表决通过《中华人民共和国邮政法》(修订草案),上午十点在台湾厅召开新闻发布会,介绍这次会议修改的有关内容。

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